STS, 21 de Julio de 2000

La sentencia nº 1/99 de 6 de octubre, dictada por el Juzgado Nº 3 de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona estima el recurso contencioso-administrativo y declara que la resolución impugnada vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, conteniendo la siguiente parte dispositiva: "1º) Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el actor contra la resolución de la Jefatura de la Inspección de Trabajo de Barcelona de fecha 26 de marzo de 1999, declarando que la citada resolución lesionó el derecho a la tutela judicial efectiva del actor (art. 24-1º CE), y declarando también, en consecuencia, la nulidad de la misma, debiendo la Administración demandada dictar resolución por la que se resuelva el recurso ordinario interpuesto por el actor en fecha 22 de enero de 1999. 2º) No realizar especial condena de las costas causadas".

La resolución impugnada había sido dictada el 26 de marzo de 1999 por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Barcelona y no admitía a trámite el recurso ordinario interpuesto por el actor contra la resolución que contenía la liquidación provisional dimanante del período desde enero hasta diciembre de 1997 del Acta de liquidación provisional de 16 de julio de 1998, notificada el 28 de julio de 1998, elevando a definitiva el Acta de liquidación de la Inspección de Trabajo de Barcelona nº 98/1891, estableciendo un importe líquido de 406.175 pesetas en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, no admitiéndose a trámite el recurso ordinario en aplicación del artículo 33.3 del Real Decreto 928/1998 de 14 de mayo, que contiene el Reglamento General sobre procedimiento para imposición de sanciones por infracciones de orden social.

Interpuesto recurso de apelación ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, la sentencia dictada por dicha Sección el 10 de febrero del año 2000 desestima el recurso de apelación y una vez firme, plantea, por Auto de 21 de febrero del año 2000, cuestión de ilegalidad ante este Tribunal sobre el artículo 33.3 del Real Decreto 928/98 de 14 de mayo, al considerar que al no admitir a trámite los recursos ordinarios en que no concurran los requisitos que se refieren a la debida garantía con aval bancario suficiente o consignación del importe, en los términos establecidos en la Tesorería General de la Seguridad Social, se condiciona la admisión de recurso ordinario a la consignación o al aval que cubra los importes liquidados, lo que supone, en primer lugar, la instauración del extinguido principio solve et repete y, en segundo lugar, una falta de justificación suficiente de dicha exigencia reglamentaria carente de habilitación legal en el texto señalado, así como la vulneración del principio de reserva de ley, incidiendo en el derecho a la tutela judicial efectiva.

Una vez admitida la cuestión de ilegalidad por la Sección Primera de este Tribunal, que fue publicada en el BOE de 3 de julio de 2000, en providencia de 12 de mayo de 2000 se acordó, concluso el procedimiento, reclamar el expediente administrativo de la Administración demandada y dar traslado portres días a las partes intervinientes habiéndose cumplido dicho trámite.

El Abogado del Estado ha formulado alegaciones indicando que del análisis de los antecedentes (informes y anteproyectos) del texto reglamentario no se infiere que el precepto cuestionado haya sido objeto de especial consideración.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 18 de julio de 2000.

El objeto de la cuestión de ilegalidad se centra en determinar si la disposición impugnada, cuya legalidad ha sido cuestionada ante esta Sala por la Sección Segunda de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el párrafo tercero del artículo 33 del Real Decreto 928/1998, que contiene el Reglamento General sobre procedimientos para imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social es correcta jurídicamente.

Literalmente, señala el párrafo tercero: "Contra tales resoluciones cabe recurso ordinario ante el Director Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social correspondiente. Los importes figurados en las resoluciones del apartado anterior, sean o no objeto de recurso ordinario, deberán hacerse efectivos en la Tesorería General de la Seguridad Social, hasta el último día del mes siguiente al de su notificación, iniciándose automáticamente, en otro caso, el procedimiento de apremio a que se refieren los artículos 33 y siguientes del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, salvo que se garantice con aval bancario suficiente o se consigne el importe en los términos reglamentariamente establecidos en la Tesorería General de la Seguridad Social, NO ADMITIENDOSE A TRAMITE LOS RECURSOS EN QUE NO CONCURRAN TALES REQUISITOS. De la efectividad de estos pagos y en su caso, de los avales y garantías y de su suficiencia, se dará cuenta por la Tesorería General de la Seguridad Social, en el plazo de diez días hábiles, a la Jefatura Provincial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que tramitó el expediente.

Si se hubiera interpuesto recurso ordinario contra el acto administrativo liquidatorio, y se hubiese garantizado su importe con aval suficiente o consignado el mismo, se suspenderá el procedimiento recaudatorio hasta los quince días siguientes a aquel en que se notifique la resolución recaída sobre el recurso ordinario, en los términos establecidos en el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social.

Tales resoluciones agotan la vía administrativa y son susceptibles de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa».

Al plantear la cuestión de ilegalidad, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, entiende que debe suprimirse la frase "no admitiéndose a trámite los recursos en que no concurran tales requisitos", por considerar que reproduce, en nuestro sistema jurídico, el principio "solve et repete".

Con carácter previo al análisis de la legalidad o no de la disposición impugnada, interesa subrayar que según el artículo 27.1 de la Ley 29/98, cuando el Juez o Tribunal de lo Contencioso hubiese dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada y plantea la cuestión de ilegalidad, el Tribunal competente para conocer del recurso, una vez que se trate de sentencia firme y que se haya dictado sentencia por el órgano que no tuviera competencia para conocer del recurso directo contra la disposición general, planteará por medio de Auto la cuestión suscitada, que fue admitida por la Sección Primera de este Tribunal al cumplir los requisitos de procedibilidad exigibles, ciñéndose el planteamiento de la cuestión a la declaración de ilegalidad del párrafo transcrito que sirve de base para la estimación de la demanda. También se han cumplido el resto de los requisitos legales en cuanto a emplazamiento de las partes y restantes requisitos de procedibilidad, por lo que, con arreglo a los artículos 123 y siguientes de la Ley 29/1998 de 13 de julio, procede tener en cuenta:

1. En cumplimiento del artículo 27.1 de la Ley, se ha dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada y el artículo 123 señala que el Auto de planteamiento se ciñe exclusivamente al precepto reglamentario cuya declaración de ilegalidad sirve de base para la estimación de la demanda.b) En la cuestión de ilegalidad, el Auto de planteamiento constituye una resolución suficientemente motivada que acota el objeto de la cuestión y se ciñe a la parte del precepto reglamentario que sirve de base para la valoración de ilegalidad.

3. Por imperativo de las normas de aplicación, la sentencia que resuelva la cuestión, en todo caso, no afectará la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que plantea la cuestión, siendo de tener en cuenta, en los términos del artículo 73 por la remisión que se contiene en el artículo 126.2, que las sentencias firmes que anulasen un precepto de una disposición general, no afectarán por sí a la eficacia de sentencias o actos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcance efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aun no ejecutadas completamente.

Delimitado objetiva y procesalmente el ámbito de impugnación, para concretar si el precepto impugnado posee suficiente habilitación legal, procede examinar la evolución normativa, en relación con el precepto impugnado que se contiene en nuestro sistema jurídico y puede concretarse del modo siguiente:

1. El Decreto 1860/75, de 10 de julio, contenía el procedimiento administrativo para imposición de sanciones por infracción de leyes sociales y para liquidación de cuotas de la Seguridad Social (B.O.E. de 12 de agosto de 1975), estableciendo el requisito previo del depósito para la interposición de los correspondientes recursos.

   El Decreto 1860/75 aprobó el procedimiento administrativo especial de imposición de sanciones, en cuyo artículo 34 establecía que era requisito indispensable de todo recurso de alzada la constitución de depósito previo, pero esta medida cautelar de carácter privilegiado que tendía a asegurar la seriedad de los recursos y reprimir la contumacia del recurrente, dificultaba la normal impugnación de los actos administrativos que se vienen considerando y ha sido reconocido por la jurisprudencia como una norma obstaculizadora del derecho a la tutela judicial efectiva, por lo que era conveniente y justificada su supresión al permanecer incólume la ejecutividad de las resoluciones impugnadas, de conformidad con el artículo 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

2. El Real Decreto 2373/1984, de 19 de diciembre, derogó los preceptos del Decreto de 10 de julio de 1975 sobre el Procedimiento Administrativo para imposición de sanciones por infracción de leyes sociales y para liquidación de cuotas de la Seguridad Social y el Decreto de 5 de febrero de 1981, aprobó el Reglamento de actuación del Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social.

   Así, el Real Decreto 2373/1984 derogó los artículos 34 y 35.2 del Decreto 1860/75 y en concordancia con lo establecido en dichos preceptos, suprimió del Decreto la frase del artículo 15, apartado segundo del número cuatro, cuando dice "o bien formaliza el depósito para interponer el correspondiente recurso de alzada" y en el punto b) del apartado primero del artículo 35, la frase "y el Delegado de Trabajo dará al depósito constituido el destino que proceda de acuerdo con lo dispuesto en el presente Decreto".

3. El Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, contiene el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social y el posterior Decreto 1637/95, de 6 de octubre, contiene el Reglamento General de Recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social, estableciendo en el artículo 105, apartado tercero, que contra la reclamación de deuda, el Acta de liquidación o la resolución que origine el Acta de infracción y liquidación, se formulará recurso ordinario dentro del mes siguiente a la fecha de su notificación y si se hubiere garantizado con aval suficiente y consignado el importe de la deuda y el recargo de la mora en que hubiere incurrido, intereses en su caso, se suspenderá el procedimiento recaudatorio hasta los quince días siguientes a aquel en que se notifique la resolución administrativa recurrida sobre el recurso formulado, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo segundo del epígrafe 1,b) del artículo 17 de este Reglamento.

4. El Real Decreto 396/96, de 1 de marzo, que contiene el Reglamento para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de Actas de liquidación de cuotas a la Seguridad Social, establece en el artículo 44, apartado segundo, que los importes de los descubiertos figurados en las Actas de liquidación objeto o no de recurso ordinario, deberán ser hechos efectivos hasta el último día del mes siguiente al de su notificación, iniciándose automáticamente, en otro caso, el procedimiento de apremio a que se refieren los artículos 33 y siguientes del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, salvo que se garantice con aval suficiente.

   Del análisis de dichas disposiciones reglamentarias se infiere que la interposición de los recursosordinarios no aparece obstaculizada o impedida desde el año 1984 en nuestro sistema jurídico y que, en todo caso, suspende la ejecución la prestación de fianza o aval, criterio que ya ha mantenido en el ámbito de las reclamaciones económico-administrativas y en desarrollo del artículo 81 del Real Decreto 1999/1981, sobre el Reglamento de procedimiento en dicha materia la jurisprudencia de esta Sala, desde el Auto del Pleno de 30 de septiembre de 1998 y las posteriores sentencias del Pleno de esta Sala de 6 de octubre de 1998 y de la Sección Segunda, Sala Tercera, de 28 de enero de 1999.

5. La Ley 42/97, de 14 de noviembre, sobre la Inspección de Trabajo y la Seguridad Social, habilita, en la disposición adicional cuarta , que mediante Real Decreto, el Gobierno regule el procedimiento administrativo especial para imposición de sanciones y liquidaciones en el orden social común a las Administraciones públicas, procedimiento que determinará los requisitos de las actas, notificación, plazos de recargo, práctica de pruebas que se declaren pertinentes y propuesta definitiva de la Inspección, así como régimen de recursos en vía administrativa y establece, asimismo, en la redacción de la disposición adicional quinta , apartado tercero, que el número cuatro del artículo 31 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción dada por el artículo 29 de la Ley 42/94, de 30 de diciembre, quedará redactado de la forma siguiente: "Los importes de las deudas figuradas en las actas de liquidación serán hechos efectivos hasta el último día del mes siguiente al de su notificación, una vez dictado el correspondiente acto administrativo definitivo de liquidación", incidiéndose automáticamente, en otro caso, en la situación de apremio.

   El análisis legislativo precedente permite concluir señalando que el texto legal impugnado, que es el artículo 33.3 del Real Decreto 928/98, en el particular punto relativo a la no admisión a trámite de los recursos en que no concurran los requisitos de garantía de aval bancario suficiente o consignación del importe en los términos establecidos por la Tesorería General de la Seguridad Social, carece de habilitación legal suficiente, puesto que ni del artículo 31 del Real Decreto Legislativo 1/94, de 20 de junio, ni de la regulación de la Ley 42/97, de 14 de mayo de Ordenación de la Inspección de Trabajo se infiere que esta materia haya sido objeto de la correspondiente habilitación legal normativa, por lo que, desde este primer punto de vista, procede el reconocimiento de la marcada ilegalidad del precepto, sin que se advierta, del análisis de los antecedentes normativos, fundamento alguno que sostenga la referida habilitación.

En segundo lugar, como ya puso de manifiesto tanto el Juzgado de lo Contencioso de Barcelona al conocer del acto administrativo originario, como la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de dicho Tribunal, al conocer del recurso de apelación, la subsistencia del precepto implica el reconocimiento en nuestro sistema jurídico del principio «solve et repete», criterio que ya la exposición de motivos del Real Decreto nº 2373/84, de 19 de diciembre, al modificar el precedente Decreto 1860/75, de 10 de julio, tuvo en cuenta al reconocer expresamente en su exposición de motivos, que el «solve et repete» constituía un elemento obstaculizador del derecho a la tutela judicial efectiva, constitucionalmente consagrado, por lo que procedía su supresión al permanecer, por otra parte, incólume la ejecutividad de las resoluciones impugnadas.

Tal supresión encuentra su apoyo en la doctrina científica y en la aplicación jurisprudencial de esta Sala:

1. La doctrina científica, desde los estudios que en nuestro sistema jurídico se producen en la década de los años cincuenta, califica el principio «solve et repete» como atentatorio al principio de seguridad jurídica, carente de fundamento técnico y científico, contrario al principio de igualdad y discriminador en perjuicio de los económicamente débiles, por cuanto que constituye un verdadero caso de denegación de justicia.

2. La jurisprudencia de esta Sala ha ido progresivamente matizando la inaplicabilidad del principio del «solve et repete» desde la inicial sentencia de la antigua Sala Tercera de 12 de febrero de 1972 a las sentencias de 14 de junio, 27 de junio y 6 de julio de 1973, jurisprudencia preconstitucional que ya introduce una línea directriz en el desarrollo jurisprudencial de nuestro Tribunal Supremo, pues frente a criterios anteriores que habían mantenido la pureza e integridad del principio «solve et repete», lo suprimen del sistema jurídico en la medida en que contraviene claramente el acceso e impide la garantía procedimental exigible en las normas de aplicación.

Este criterio se reitera en posteriores sentencias de esta Sala, como la de 29 de septiembre de 1977, que analiza el Texto Refundido de Viviendas de Protección Oficial (Decreto 2960/76, de 12 de noviembre), que contiene un precepto que limita y desconoce la doctrina jurisprudencial surgida en nuestro sistema jurídico,tras la reforma de la Ley de 17 de marzo de 1973, e invierte la situación que debe poseer el ordenamiento jurídico en cuanto al régimen de los recursos administrativos y jurisdiccionales, alhacer la admisibilidad de aquéllos más exigente y dificultosa.

Así, el rechazo del principio «solve et repete» se reitera en numerosas sentencias de esta Sala que (en un afán de síntesis expositiva, pero no exhaustiva) podemos destacar:

1. La sentencia de 3 de marzo de 1983, reconoce que la doctrina científica ya ha puesto de manifiesto la falta de justificación del principio «solve et repete» y la doctrina jurisprudencial plasmada en las sentencias de 14 de junio, 27 de junio, 6 de julio de 1973, 4 de enero de 1974 y 16 de abril de 1975, señalan que el requisito del previo pago ha de venir impuesto por norma con categoría de ley y sólo será obstáculo para la admisión del recurso cuando lo exija alguna ley, doctrina que recuerda la sentencia de 13 de marzo de 1981.

2. La sentencia de 15 de marzo de 1985 reconoce, en el considerando tercero, que el principio «solve et repete», cuya aplicación ya ha sido limitada por la jurisprudencia del Tribunal a aquellos casos en que se imponía por norma legal, ha de estimarse sin ninguna posibilidad de vigencia a partir de la publicación de la Constitución, que en su artículo 24.1 reconoce a todas las personas el derecho a obtener la tutela efectiva de Jueces y Tribunales en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión y la posterior sentencia de 22 de diciembre de 1986 recoge la doctrina de la sentencia de 15 de marzo de 1985.

3. La sentencia de 26 de octubre de 1988 tiene en cuenta que el requisito del previo pago únicamente vendría exigible por precepto con norma de rango legal y reitera una jurisprudencia consolidada, de la que se hace eco el preámbulo del Real Decreto 2373/84, de 19 de diciembre, que deroga el artículo 34 del Decreto 1860/75, materialmente sin vigencia desde la entrada en vigor de la Constitución, por su incompatibilidad con el derecho fundamental de todas las personas a obtener la tutela efectiva (artículo

   24.1) que podría verse obstaculizada por el carácter preceptivo del recurso de alzada, si para la interposición fuera preciso la previa constitución de depósito o aval bancario, no compartiendo el pronunciamiento de que el acto, en cuanto declare la inadmisibilidad del recurso, pueda ser correcto, lo que no significa que por esta sola razón deba ser anulado si se tiene en cuenta que por motivos formales, puede producirse una confirmación del acto impugnado en vía jerárquica a la vista del artículo 124 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

4. Este criterio lo reitera la posterior sentencia de 9 de febrero de 1990, que en relación con la exigibilidad del previo pago o depósito a favor de la Administración, sólo reconoce su vigencia en favor de norma con rango formal de ley y reconoce la nulidad del artículo 34 del Decreto de 10 de julio de 1975, amparándose en las sentencias de este Tribunal de 29 de septiembre de 1977, 3 de marzo de 1983 y 26 de noviembre de 1986, al considerar que sus determinaciones no son aplicables exclusivamente al recurso contencioso, sino también al procedimiento administrativo, tanto a los efectos de no hacer más exigente la admisibilidad de éstos que la de aquéllos, como a razones de coordinación de la vía administrativa con la vía jurisdiccional, a una interpretación restrictiva de la exigencia de formalismos para recurrir y para evitar discriminaciones para los económicamente menos fuertes, entendiéndose suprimido tal requisito en virtud de la disposición transitoria tercera de la Constitución.

5. Insisten en el rechazo constitucional del principio «solve et repete» las sentencias de 9 de noviembre de 1991 y 21 de enero de 1992, que insisten en que toda obligación de pagar o consignar la cantidad antes de proceder a reclamar en vía administrativa o jurisdiccional implica un límite al derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva, las sentencias de 4 de marzo de 1992 y 20 de mayo de 1992 (en relación con el artículo 37 del Texto Refundido de la Legislación de Viviendas de Protección Oficial, aprobado por Real Decreto 2960/76, de 12 de noviembre y que contiene idéntica redacción a la referida en la disposición cuestionada), reiteran la concluyente jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre el particular (sentencias de 17 y 20 de octubre, 25 de noviembre y 29 de diciembre de 1986, 8, 20 de abril, 5 de mayo de 1987, 9 de octubre de 1989 y 17 de diciembre de 1998 sobre la misma materia), en el sentido que el principio «solve et repete» hay que considerarlo derogado por ser contrario al artículo 24 de la Constitución, reconociendo, en este punto, los criterios jurisprudenciales precedentes de las sentencias de 9 de mayo de 1984, 9 de octubre de 1991 y 21 de enero de 1992, entre otras.

6. La sentencia de esta Sección de 17 de diciembre de 1997, teniendo en cuenta el precedente de la sentencia de 1 de febrero de 1993, señala que en el caso de que la índole de la actuación administrativa sea tal que llegue a producir un resultado que cierre el paso a la ulterior intervención revisora de la jurisdicción o no permita la revisión del acto, podría aceptarse que desde el plano de la actuación administrativa se ha producido una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva y es evidente que este criterio jurisprudencial resulta de aplicación en la cuestión examinada, no sólo por violación del derecho a latutela efectiva, sino por causación de indefensión, según reiterada doctrina de las sentencias de esta Sala de 2 de abril de 1993, 15 de junio de 1993, 14 de abril de 1997 y 21 de abril de 1997, así como reconocida su referencia, con plenitud de garantía procedimental, en el estricto proceso judicial, en la sentencia de 19 de enero de 1998.

La jurisprudencia constitucional ha enmarcado los términos del referido principio y permite constatar su análisis la incidencia en el contenido constitucional del artículo 24.1 de la Constitución, teniendo en cuenta los siguientes razonamientos que ponen de relieve el carácter obstaculizador del principio en el acceso al proceso:

1. La doctrina declarada en las sentencias de 25 de enero y 28 de febrero de 1983 del Tribunal Constitucional, al reconocer que el legislador no goza de absoluta libertad para vincular el derecho a recurrir al incumplimiento de determinados requisitos, ya que no son aceptables aquellos que puedan estimarse inadecuados por ser producto de un excesivo formalismo, por no compaginarse con el derecho a la justicia o porque no aparezcan como justificados y proporcionados a las finalidades para las que se imponen, dejándose a salvo en la cuestión examinada la eficacia ejecutiva de las resoluciones, pero obstaculizándose como consecuencia de la condición de la admisión a trámite de los recursos administrativos ordinarios cuando no se garantiza el aval bancario suficiente o se consigna su importe a la interposición del recurso administrativo y al posterior recurso jurisdiccional contencioso-administrativo.

   En la cuestión examinada, el orden contencioso-administrativo está precedido de la vía previa administrativa a la judicial, en la cual se integran al promoverse la acción contenciosa, razones de analogía que obligan a entender aplicable a la vía administrativa previa esta doctrina de incidencia estrictamente jurisdiccional, reconociendo que esta limitación, dentro de los términos de razonabilidad y proporcionalidad, elimina del ordenamiento jurídico administrativo previo la posibilidad de impugnación y autoriza el ejercicio de acciones administrativas obstaculizadoras del procedimiento o del posterior proceso razonablemente estructurado.

2. En las posteriores sentencias constitucionales núms. 110/93, de 25 de marzo y 78/96, de 20 de mayo, se reconoce la dificultad de dicho principio, pues la extensión del «solve et repete» supondría para el desarrollo del artículo 24.1 de la Constitución, en cuanto dificultad o impedimento a una plena y eficaz tutela judicial efectiva e impide el adecuado restablecimiento de los afectados en la integridad de sus derechos e intereses legítimos, criterio que posteriormente reitera la sentencia nº 72/98 de 30 de marzo del Tribunal Constitucional.

3. Este criterio jurisprudencial se completa con la referencia al límite al acceso a la jurisdicción y proyección del artículo 24.1 de la C.E. en aquellas medidas que suponen un cierto gravamen porque impiden el acceso al proceso y no obedecen a razonables fines de protección de bienes e intereses constitucionalmente protegidos, advirtiéndose que no guardan la debida proporcionalidad en su valoración intrínseca (criterio jurisprudencial que se extrae del análisis, entre otras, de las sentencias constitucionales nº 158/87, de 20 de octubre, 206/87, de 21 de diciembre, 114/92, de 14 de septiembre y 5/93, de 14 de enero).

4. Si bien el ámbito de la tutela judicial efectiva como derecho fundamental no se extiende al procedimiento administrativo, sin que le afecten las deficiencias o irregularidades achacables a las Administraciones públicas y siendo indiferente la valoración que pueda merecer dicha actuación administrativa al respecto, como han reconocido los Autos del Tribunal Constitucional 577/1988 y 310/1995, así como la doctrina contenida en la sentencia 65/1994, no es menos cierto que el pleno sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho y la función jurisdiccional de control de dicha actuación (artículos 103.1 y 106.1 de la C.E.), así como la efectividad de los postulados básicos que se predican del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1) impiden la subsistencia de comportamientos de la Administración que puedan quedar inmunes al control judicial, como reconoció el fundamento jurídico cuarto de la sentencia del Tribunal Constitucional nº 294/1994, por lo que se impone la necesidad de proceder a una interpretación del artículo 24.1 de la Constitución en el sentido más claramente favorable al ejercicio de la acción.

   El examen jurisprudencial precedente permite constatar que si se reconociera la legalidad del precepto cuestionado, se vulneraría el derecho de acceso a la jurisdicción y se realizaría una interpretación que sería no acorde con el principio general favorable al examen del fondo de la pretensión y con el que informa toda aplicación de los postulados constitucionales del artículo 24.1 de la Constitución.

Finalmente, y en los términos del artículo 53.1 de la Constitución, también invocado en elAuto de planteamiento, no resulta, en la cuestión examinada, cumplido el principio de reserva de ley por cuanto que cualquier limitación a los derechos fundamentales y libertades públicas en los términos prevenidos en el artículo 53.1 de la Constitución, sólo es válida en cuanto esté hecha por ley, porque así lo exige la Constitución, y en este caso, la norma cuestionada no sólo carece de la correspondiente habilitación legal, sino que también estaba sometida a una reserva de ley, por lo que, desde este punto de vista, también procede reconocer su anulación.

Dada la naturaleza de la cuestión planteada y el interés general concurrente, no procede hacer expresa imposición de costas y una vez firme esta sentencia, se comunicará al Tribunal que la planteó a los efectos legales procedentes, sin que dicha sentencia afecte a situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Tribunal que planteó aquella.