STS, 7 de Abril de 2014

En el recurso nº 282/2011, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria, el 11 de enero de 2013 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

1. - Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Luisa y las demás personas mencionadas en el encabezamiento contra los acuerdos señalados en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, que anulamos, en los particulares impugnados, por ser contrarios a Derecho.

2. - Estimar las pretensiones de plena jurisdicción plasmadas en el suplico de la demanda, en los términos expuestos en el antecedente de hecho segundo de esta sentencia.

3. - No imponer las costas del recurso".

Contra la referida sentencia anunció recurso de casación el Cabildo Insular de Fuerteventura, que la Sala de las Palmas de Gran Canaria tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 7 de marzo de 2013, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 18 de abril de 2013, la procuradora doña María Luisa Sánchez Quero, en representación del Cabildo recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que

"(...) dicte sentencia por la que 1º) Se anule y deje sin efecto la sentencia recurrida y se acuerde reponer las actuaciones en la instancia al momento procesal anterior a las infracciones procedimentales cometidas; 2º) Subsidiariamente, dicte sentencia por la que se case la sentencia recurrida y se resuelva la litis deducida en la instancia mediante la desestimación íntegra de la demanda".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, recibidas, por diligencia de ordenación de 6 de junio de 2013 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el procurador don Carlos Navarro Gutiérrez, en representación de doña Luisa , doña Sonsoles , doña Ascension , don Modesto , don Gustavo , doña Florencia , doña Patricia , doña Concepción , doña Magdalena , doña Tania , don Segismundo , don Jesús Ángel , don Augusto y don Eleuterio , se opuso al recurso por escrito registrado el 22 de julio de 2013 en el que pidió que se declare no haber lugar al recurso, confirmando --dijo-- la sentencia recurrida, con expresa condena en costas a la parte recurrente

Mediante providencia de 20 de enero de 2014 se señaló para la votación y fallo el día 2 de los corrientes.

El 14 del pasado mes de marzo se ha presentado escrito por el procurador Sr. Navarro Gutiérrez, en representación de los recurridos, aportando sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 2 de Puerto del Rosario, Tenerife, recaída en el procedimiento nº 533/2012, que ha quedado unida a los autos por diligencia de ordenación del siguiente día 17.

En la fecha acordada, 2 de abril de 2014, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

Los recurrentes, funcionarios del Cabildo Insular de Fuerteventura, impugnaron los acuerdos de su Pleno de 10 de febrero de 2011 que aprobaron definitivamente el presupuesto para 2011 y la plantilla de personal y desestimaron sus reclamaciones contra la aprobación provisional el 30 de diciembre de 2010 de dichos presupuesto y plantilla. En la demanda, presentada el 15 de diciembre de 2011, pusieron de manifiesto que su complemento específico no estaba dotado de acuerdo con la valoración de los puestos de trabajo y con la Relación de Puestos de Trabajo y reclamaron que se les reconociera el derecho a que se consignara en el presupuesto de 2011 el crédito suficiente para atenderlo en el capítulo I de personal. La cantidad necesaria para ello ascendía a 110.982,90 € y resultaba de la suma de las diferencias correspondientes a los diecisiete puestos de jefatura clasificados en la Relación, efectivamente ocupados y desempeñados, excluyendo los que estaban vacantes.

La sentencia aquí recurrida estimó las pretensiones de los actores con esta única motivación:

"La demanda debe prosperar como simple consecuencia lógica del pronunciamiento adoptado en nuestra sentencia de 28 de septiembre de 2012 , que quedaría convertida en letra muerta si en los presupuestos del Cabildo no se contemplara el crédito preciso para atender los incrementos retributivos que dicha sentencia ordena efectuar".

El Cabildo Insular de Fuerteventura ha interpuesto diez motivos de casación contra esta sentencia. Los cinco primeros, que invocan el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , denuncian los defectos de forma en que, a su entender, incurre y los otros cinco, acogiéndose a su apartado d), le atribuyen infracciones al ordenamiento jurídico. Vamos a ver, resumidamente, el contenido de cada uno a continuación.

(1º) La sentencia carece de motivación. Por esa razón, infringe los artículos 120.3 de la Constitución y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

(2º) Carece, además, de congruencia interna: los actores no son los mismos en los dos procedimientos pues solamente coinciden tres y el contenido de las pretensiones hechas valer tampoco es el mismo.

(3º) Hay incongruencia extra petita e infracción del artículo 33.1 de la Ley de la Jurisdicción y 24 de la Constitución pues la sentencia ha introducido una cuestión nueva en el debate procesal sin haber oído a las partes al respecto. Se refiere a la emanación de la sentencia de 28 de septiembre de 2012 la cual, resalta, pese a ser anterior a la recurrida, fue notificada después.

(4º) Infringe los artículos 33.2 y 65.2 de la Ley de la Jurisdicción por la omisión del previo sometimiento a las partes de esa cuestión nueva.

(5º) La sentencia vulnera, también, el principio de exhaustividad y, por eso, padece de incongruencia omisiva. Ese principio contemplado en los artículos 33.1 de la Ley de la Jurisdicción y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil exige pronunciamiento sobre las pretensiones y sobre los motivos en los que se apoyen las pretensiones esgrimidas en el recurso y en la contestación al mismo y la sentencia no hace referencia alguna a ellos.

(6º) El reconocimiento del derecho de los actores en la instancia a percibir desde el 1 de enero de 2011 el complemento específico de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada en abril de 2010 parte del error de considerar que ésta vincula al presupuesto para 2011. Infringe, así, el principio de legalidad presupuestaria pues esa Relación de Puestos de Trabajo no vincula ni puede vincular al Cabildo a la hora de aprobar su presupuesto para 2011. Aquí afirma el recurrente la infracción de los artículos 162 , 172.1 , 173.1 y 5 del Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Esa Relación, insiste el Cabildo Insular, ni le vincula ni puede vincularle en la elaboración de su presupuesto para 2011 pues éste es el instrumento jurídico que determina libremente la cobertura de los gastos de personal, mientras que aquélla se limita a redistribuir entre los distintos puestos el montante de gastos autorizados.

(7º) El Cabildo Insular de Fuerteventura ve también vulnerado el artículo 22.2 de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2011 , que prohíbe el incremento de las remuneraciones del personal al servicio del sector público respecto de las vigentes a 31 de diciembre de 2010. Y, si se entendiera implícito en la sentencia que la Relación de Puestos de Trabajo de 2010 tuvo plena eficacia desde su aprobación o entrada en vigor sin tener en cuenta que preveía hacerlo el 1 de enero de 2011, la sentencia infringiría el artículo 57.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y el artículo 2.1 del Código Civil .

(8º) En tanto supone la prevalencia normativa de la Relación de Puestos de Trabajo frente a los presupuestos, la sentencia vulnera el artículo 2.2 del Código Civil y el artículo 162 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales cuyo texto refundido aprobó el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo .

(9º) Por confundir el enjuiciamiento de la validez del presupuesto con la necesidad de dar cobertura presupuestaria al cumplimiento de una sentencia previa, la recurrida infringe los artículos 106.1 de la Ley de la Jurisdicción , 23 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre , 173.3 y 4 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales y 9.3 de la Constitución.

(10º) En último lugar, sostiene el Cabildo Insular de Fuerteventura que la sentencia infringe el artículo 37.1 a) y b) del Estatuto Básico del Empleado Público pues obvia que la Relación de Puestos de Trabajo en la que se contemplan los incrementos retributivos que la sentencia reconoce a los autores, posterga su eficacia a una futura negociación en la Mesa de Negociación constituida por la corporación y los representantes sindicales, negociación que no ha tenido lugar.

En su escrito de oposición los recurrentes en la instancia, ahora recurridos, combaten los motivos que acabamos de resumir, con los argumentos que, también en síntesis, exponemos seguidamente.

(1º) La sentencia exterioriza con suma claridad la razón de decidir: unos meses antes la misma Sala y Sección dictó la de 28 de septiembre de 2012 , estimatoria del recurso contencioso-administrativo 761/2010 en el que varios funcionarios del Cabildo Insular impugnaron la Relación de Puestos de Trabajo aprobada el 30 de abril de 2010, en particular el apartado nº 12 de su memoria sobre "Mantenimiento, actualización y aplicación de la RPT", según el cual se aplicaría en el primer trimestre de 2010 mientras que el complemento específico de los puestos de jefatura se aplicaría, previa negociación, a partir del 1 de enero de 2011, siempre que la disponibilidad presupuestaria lo permitiera. La demanda solicitaba no sólo la declaración de nulidad de ese apartado sino el reconocimiento del derecho a percibir el complemento específico por los actores que desempeñaban jefaturas desde la entrada en vigor de la Relación.

La sentencia cuya casación pretende el Cabildo Insular, dicen, es la consecuencia lógica de la anterior que quedaría en letra muerta de anularse ésta.

(2º) No hay la incoherencia que denuncia el motivo. En el proceso originado por el recurso 761/2010 se solicitó el reconocimiento del derecho a percibir el complemento específico de quienes desempeñaban puestos de jefatura a partir del 1 de enero de 2011, previa negociación, y la sentencia de 28 de septiembre de 2012 , estimó íntegramente esa pretensión. Hay, pues, una estrecha conexión y dependencia entre lo resuelto entonces y lo fallado ahora.

(3º, 4º y 5º) Ni la sentencia concede más o algo distinto de lo pedido, ni omite pronunciarse sobre las cuestiones controvertidas pues, al remitirse a la de 28 de septiembre de 2012 y decir que quedaría convertida en letra muerta si en los presupuestos del Cabildo Insular para 2011 no se contemplara el crédito necesario para hacer frente a los incrementos retributivos, está respondiendo con claridad tanto a las pretensiones y fundamentos de la demanda cuanto a los de la contestación. Por otro lado, la existencia del recurso 761/2010 no es una cuestión nueva pues fue puesta de manifiesto en la demanda.

(6º, 7º, 8º y 10º) Estos motivos reiteran la contestación a la demanda, con lo que no se ajustan al contenido que es propio del recurso de casación. En cualquier caso, dicen los recurrentes en la instancia, carecen de fundamento jurídico. No hay aquí un problema de prevalencia (6º) entre la legalidad presupuestaria sino de correlación entre los complementos previstos en la Relación de Puestos de Trabajo y las consignaciones de los presupuestos y la plantilla. Por otra parte, (7º) el Cabildo no hace apenas mención a que le falte disponibilidad presupuestaria para 2011 y el artículo 22 de la Ley 39/2010 no impide el cumplimiento de la sentencia de 28 de septiembre de 2012 porque la prohibición de incrementos retributivos la refiere al porcentaje del gasto correspondiente al conjunto de las retribuciones básicas y complementarias devengadas por el personal y admite, además, las adecuaciones retributivas de carácter individual y excepcional que resulten imprescindibles en función del contenido de los puestos de trabajo, por variación de efectivos o por el grado de consecución de los objetivos. Y sucede que el incremento de referencia responde a una adecuación retributiva singular. En fin, (8º) en vez de prevalencia hay que hablar de una obligación retributiva asumida por el Cabildo Insular de Fuerteventura que debe reflejarse en sus presupuestos. Y (10º) hubo negociación sobre el particular, tal como consta en el folio 1133 del expediente.

(9º) El Cabildo Insular confunde de nuevo la naturaleza de los presupuestos y de las relaciones de puestos de trabajo. Recuerdan otra vez los ahora recurridos que en el proceso 761/2010 se juzgó la Relación de Puestos de Trabajo, mientras que aquí se impugnaron los presupuestos para 2011 porque no incluyeron en el capítulo 1 y anexo de personal la consignación necesaria para pagar el complemento específico asignado a los puestos de jefatura. Y esos presupuestos no son firmes a consecuencia de este proceso. De ahí que sea conforme a Derecho que el tribunal que dictó la sentencia anterior se pronuncie ahora como lo ha hecho por exigencias de unidad de doctrina y de vinculación a lo ya resuelto. Ninguna inseguridad jurídica hay en ello.

Visto el contenido del primero de los fundamentos de Derecho de la sentencia impugnada, único en el que se expone la razón que lleva a la estimación del recurso contencioso-administrativo, debemos acoger los motivos de casación interpuestos por el cauce del apartado c) del artículo 88.1, o sea los cinco primeros, porque, ponen de manifiesto desde distintos puntos de vista la insuficiencia formal de la sentencia. No puede, en efecto, tenerse por motivación la ofrecida ni por congruente la respuesta que ofrece a las cuestiones jurídicas suscitadas por las partes.

Aunque, tanto en el procedimiento 761/2010 como en este fuera parte el Cabildo Insular de Fuerteventura y pese a que aquí lo sean tres empleados públicos que también lo fueron entonces, esas circunstancias no eximen a la Sala de explicar con algún detalle por qué, efectivamente, la suerte de este recurso está ligada a aquél y, en particular, por qué la única manera de preservar el fallo allí dictado era estimando las pretensiones que aquí se hicieron valer.

Nada se dice. Ni cuál fue el pronunciamiento del 28 de septiembre de 2012, ni si es o no firme, ni los incrementos retributivos para los que los presupuestos debían incluir los créditos precisos. Y, naturalmente, tampoco se hace la más mínima referencia a los argumentos hechos valer por el Cabildo Insular para oponerse a las pretensiones de los actores en la instancia.

En estas condiciones, insistimos, no se puede hablar de motivación ni de congruencia, por lo que, acogiendo los cinco primeros motivos, debemos anular esta sentencia.

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 95.2 c) y d) debemos resolver la controversia en los términos en que está planteado el debate.

Pues bien, en primer lugar y para despejar la cuestión de la medida en que el pleito pueda girar en torno a los efectos de la sentencia de 28 de septiembre de 2012 sobre la que resuelve este proceso, hemos de decir que no condiciona la solución a la que ahora se debe llegar. En efecto, la estimación plena del recurso 761/2010 por la sentencia de 28 de septiembre de 2012 , cuya firmeza no consta, no obliga a declarar la nulidad de los extremos controvertidos de los presupuestos para 2011. Recordemos que aquí se impugnaron por no haber consignado en ellos los 110.982,90 € necesarios para satisfacer desde el 1 de enero de 2011 el complemento específico de los puestos cubiertos de jefatura. En cambio, allí se enjuició la Relación de Puestos de Trabajo aprobada el 30 de abril de 2010 y esa sentencia anterior corrigió, elevándolas, las valoraciones en las que descansaba y el número de puntos en que se traducían en el complemento específico de varias jefaturas.

Es claro que tal pronunciamiento de 2012 y, en lo que ahora importa, las valoraciones que hace y los puntos que asigna al complemento específico de cada jefatura allí considerada, no pueden determinar la invalidez de un presupuesto aprobado más de un año antes y cuya legalidad no era, obviamente, objeto del proceso en el que se pronunció. Tampoco puede decirse que la única manera de asegurar la efectividad del fallo sea anular, como efectivamente hizo, el presupuesto y la plantilla. Es en la fase de ejecución del procedimiento 761/2010 donde se deben arbitrar los medios para que se cumpla el pronunciamiento de la Sala de Las Palmas de Gran Canaria.

Descartada la conexión lógica que, sin explicarlo debidamente, apreció la sentencia que hemos anulado con la precedente nos corresponde resolver si el presupuesto para 2011 del Cabildo Insular de Fuerteventura y la plantilla de su personal aprobados mediante los acuerdos objeto de impugnación son o no contrarios a Derecho por las razones invocadas en la demanda.

Para ello, se trata de establecer si el primero debió consignar 110.982,90 € para el complemento específico de las jefaturas resultante de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada el 30 de abril de 2010.

Ciertamente, el apartado nº 12 de la Memoria que la acompañaba, condicionó la efectividad de esa retribución, a devengar a partir del 1 de enero de 2011, a una previa negociación y a que existiera disponibilidad presupuestaria. Parece que, a la vista de lo alegado por los empleados públicos del Cabildo y no contradicho por el Cabildo, no sólo hubo acuerdo en la Mesa de Negociación sobre la Relación de Puestos de Trabajo, sino también negociación sobre la aplicación del complemento específico. Por tanto, la clave está en qué ha de entenderse por existencia de disponibilidad presupuestaria.

Los recurrentes en la instancia sostienen, tras estudiar las distintas partidas y la liquidación del presupuesto del anterior ejercicio, que sí había esa disponibilidad en el Cabildo Insular para dotar el importe del complemento específico asignado por la Relación de Puestos de Trabajo a los de jefatura. Es decir, que contaba con recursos suficientes para satisfacerlo en la cuantía determinada en abril de 2010. O sea, que tenía 110.982,90 € y podía dedicarlos a ese fin. El Cabildo no lo ha negado.

Es cierto, por otra parte, que la determinación de las partidas de ingresos y, en lo que ahora importa, de gastos, queda a la decisión del Cabildo Insular, titular de la competencia al respecto, el cual es libre, en el ejercicio de la autonomía que le garantiza la Constitución, de formar uno u otro presupuesto. Ahora bien, el artículo 162 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dice que los presupuestos generales de las entidades locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer y su artículo 165.1 a) dispone que el estado de gastos ha de incluir los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones. Y, posteriormente, el artículo 170.2 b ) admite expresamente las reclamaciones contra el presupuesto por "omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo".

Así, pues, la libertad o capacidad del Cabildo Insular de aprobar su propio presupuesto no significa que pueda omitir la consignación de los créditos necesarios para satisfacer las obligaciones contraídas legalmente. En la medida en que, al aprobar la Relación de Puestos de Trabajo, asumió la relativa a la cuantía del complemento específico de los puestos de jefatura, debió prever el crédito necesario para satisfacerla, porque sí cabe reconocer a esa aprobación la capacidad de generar un derecho para los empleados públicos que los desempeñen y la correlativa obligación del Cabildo Insular de hacerlo efectivo. No en vano la Relación de Puestos de Trabajo es un instrumento de ordenación del personal que comprende, entre otros aspectos, las retribuciones complementarias (artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público). Se trata, pues, de un título legítimo y no hay que ver aquí un conflicto entre presupuesto y plantilla, por un lado, y Relación de Puestos de Trabajo, por el otro, ni tampoco un problema de prevalencia. Simplemente sucede que el Cabildo Insular pretende desentenderse de las consecuencias de sus propios actos.

Por lo demás, el artículo 22.2 de la Ley 39/2011 , tal como han puesto de manifiesto los recurrentes, no prohíbe todo incremento retributivo sino el que tuviera lugar en las condiciones que en él se señalan y, dadas las circunstancias concurrentes, la previa aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo, al Cabildo Insular correspondía la carga de demostrar que la aplicación de las cuantías del complemento específico del que venimos hablando efectivamente quedaba comprendida entre las que ese precepto impedía. Demostración que no puede considerarse cumplida por la mera invocación de ese apartado del precepto, omitiendo una explicación con suficiente detalle de la concurrencia de las circunstancias en él previstas y de la ausencia de las contempladas en su apartado 8.

En consecuencia, el recurso contencioso-administrativo debe ser estimado, porque el presupuesto aprobado por el Cabildo Insular no incluye el crédito necesario para satisfacer la obligación que contrajo al aprobar la Relación de Puestos de Trabajo, respecto de la cuantía del complemento específico de los puestos de jefatura que procedía según la Relación de Puestos de Trabajo.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,