STS, 17 de Enero de 2014

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la ahora también recurrente --Junta Central de Regantes de La Mancha Oriental--, contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Júcar, de 28 de junio de 2006, que acuerda la utilización extraordinaria, ante la escasez de agua y durante un periodo de tiempo limitado, a determinados usuarios, entre los que se encuentra la recurrente, de determinados caudales y/o volúmenes de la reserva del sistema Júcar, correspondientes a la Unión Sindical de Usuarios del Júcar. Fijándose al efecto el valor de la compensación por metro cúbico.

La indicada Sala dictó Sentencia, con fecha 10 de mayo de 2010 , cuyo fallo es el siguiente:

1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 1719 de 2007, interpuesto por Junta Central de Regantes de la Mancha Oriental, contra el acuerdo de 28 de junio de 2006, de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Júcar, por sobre utilización de recursos reservados a USUJ en el Sistema Jucar por otros usuarios. 2) No efectuar expresa imposición de costas

.

Contra dicha Sentencia se prepara, ante la Sala "a quo", recurso de casación por la Junta Central de Regantes de La Mancha Oriental, que aquella tuvo por preparado. Interponiéndose, posteriormente, recurso de casación ante esta Sala Tercera, en el que se solicita que se declare haber lugar al recurso de casación, se anule la sentencia recurrida y se estime el recurso contencioso administrativo.

Mediante escrito presentado el día 19 de noviembre de 2010, la representación procesal del Ayuntamiento de Valencia declara que se aparta del presente recurso.

Han formulado escritos de oposición al recurso de casación las representaciones procesales de la Administración General del Estado, de "Iberdrola Generación, S.A.", y de la Unidad Sindical de Usuarios del Júcar. En los citados escritos se solicita que se desestime el recurso de casación interpuesto y se impongan las costas del proceso a la parte recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, tras la correspondiente sustanciación del recurso, fue fijado a tal fin el día 14 de enero de 2014, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia que se recurre desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Júcar, de 28 de junio de 2006, que acuerda la utilización extraordinaria, ante la escasez de agua y durante un periodo de tiempo limitado, a determinados usuarios, entre los que se encuentra la recurrente, de determinados caudales y/o volúmenes de la reserva del sistema Júcar, correspondientes a la Unión Sindical de Usuarios del Júcar. Fijándose al efecto el valor de la compensación por metro cúbico.

La sentencia que se impugna sostiene que la Confederación Hidrográfica autora del acto impugnado no se ha excedido en el ejercicio de sus funciones, ni ha incurrido en la causa de nulidad plena alegada por la recurrente al amparo del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , ni la compensación fijada por metro cúbico del caudal utilizado puede ser considerada como una prestación patrimonial de carácter público, como invocaba la parte recurrente en el recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación deducido por la Junta Central de Regantes de La Mancha se construye sobre siete motivos con el siguiente contenido.

Los motivos primero y segundo, por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.c) de la LJCA , denuncian la lesión de normas reguladoras de la sentencia. En concreto, se aduce la incongruencia omisiva por no abordar la impugnación del convenio (motivo primero), y por no abordar si "Iberdrola, S.A." había sido indemnizada (motivo segundo).

El motivo tercero, alegado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA al igual que los siguientes, denuncia la lesión de los artículos 1.4 , 45.1.c) del TR de la Ley de Aguas , 14 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional, 24 del Plan Hidrológico del Júcar , 149.1.22 de la CE , 49.1.16 del Estatuto de Autonomía, 1.4, 17, 18 y disposición transitoria segunda del TR de la Ley de Aguas , y de la jurisprudencia que lo interpreta.

El motivo cuarto alega la vulneración del artículo 24 del Plan Hidrológico del Júcar y de la jurisprudencia aplicable.

El motivo quinto denuncia la infracción de los artículos 31.3 y 133.1 de la CE y de la jurisprudencia de aplicación.

El motivo sexto alega la vulneración de los artículos 55 , 59 y 61 del TR de la Ley de Aguas , y de la jurisprudencia aplicable.

El motivo séptimo denuncia la infracción del artículo 24 de la CE , y de la doctrina del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo dictada en su aplicación, al haberse infringido las reglas de la sana critica en la valoración de la prueba.

Por su parte, las recurridas, Administración General del Estado, Unidad Sindical de Usuarios del Júcar e Iberdrola, S.A., se oponen a los motivos de casación que esgrime la recurrente, y aducen, en síntesis, que no concurren los tipos de incongruencia omisiva que se alegan, y que la infracciones normativas que se aducen tampoco pueden prosperar porque la sentencia resulta conforme a Derecho, toda vez que el Plan Hidrológico del Júcar reconoce los derechos de la Unidad Sindical de Usuarios recurrida, que la compensación impuesta no es una prestación patrimonial de derecho público y que, además, tiene cobertura en la ley, que las medidas no han afectado a todos los usuarios por igual y que, en fin, las pruebas han sido analizadas adecuadamente por la sentencia, sin que se haya incurrido en las infracciones normativas que se denuncian.

Analizaremos, siguiendo una elemental lógica procesal, de forma preferente los motivos invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA , y si los mismos fueran desestimados, examinaremos los alegados al amparo del artículo 88.1.d) de la misma Ley .

Los motivos primero y segundo denuncian el quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. En concreto, se reprocha a la sentencia que no se haya pronunciado sobre la legalidad del convenio suscrito entre la Administración General del Estado y la Unión Sindical de Usuarios del Júcar; y por no abordar si "Iberdrola, S.A." había sido indemnizada o no.

Los motivos no pueden ser acogidos, por las razones que seguidamente expresamos.

En primer lugar, porque la sentencia analiza la cuestión relativa a la aplicación del convenio suscrito entre la Administración General del Estado (Ministerio de Medio Ambiente) y la Unión Sindical de Usuarios del Júcar, en el apartado B) del fundamento cuarto de la sentencia recurrida.

Así es, en el citado apartado se indica que las infracciones normativas invocadas ante la Sala de instancia, respecto de la reserva de caudales, no deriva del Convenio citado sino del propio Plan Hidrológico de cuenca, y , en consecuencia, " las compensaciones establecidas con carácter subsidiario al acuerdo entre usuarios no traen causa directa y exclusiva del Convenio especifico suscrito, pues los contenido del mismo en tal sentencio no son sino proyecciones de lo dispuesto en el Plan de Cuenca respecto de las prioridades de explotación en función de la estimación de la reserva ".

En segundo lugar, porque la sentencia hace una remisión a sus propios precedentes, en concreto se refiere, mediante cita expresa, a lo declarado en la Sentencia de esa Sala, de fecha 19 de febrero de 2010 (dictada en el recurso contencioso administrativo nº 1365/2005 y acumulados). Resulta relevante a estos efectos que en el indicado proceso participaron las mismas partes procesales.

En definitiva, no se omite el examen sobre la legalidad del convenio citado, lo que sucede es que el resultado de ese examen no coincide con lo que defiende la recurrente ante la Sala de instancia, lo que resulta ajeno al quebrantamiento alegado por la falta de motivación de la sentencia.

Por lo demás, en el escrito de demanda presentado, el día 22 de abril de 2008, por la recurrente en el recurso contencioso- administrativo no se suscitaba ninguna cuestión ni motivo impugnatorio relativo a la compensaciones recibidas, o no, por la mercantil "Iberdrola Generación, S.A.".

Respecto del motivo tercero, debemos advertir que la mercantil recurrida alega su inadmisión por invocarse como infringidas normas -- artículos 49.1.16 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, 1.4, 17, 18 y transitoria segunda del TR de la Ley de Aguas , y de la jurisprudencia que lo interpreta-- que no han sido invocadas en el escrito de preparación del recurso de casación, ex artículo 89.2 en relación con el 86.4 de la LJCA , y tampoco fueron esgrimidas en el recurso contencioso administrativo.

No puede ser acogida esta causa de inadmisión, porque no se han infringido las normas que rigen la preparación del recurso de casación, y tampoco se ha invocado una cuestión nueva.

Lo que en realidad aduce la mercantil recurrida es que las citadas normas alegadas como infringidas -- artículos 1.4 , 45.1.c) del TR de la Ley de Aguas , 14 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional, 24 del Plan Hidrológico del Júcar , 149.1.22 de la CE --, no fueron invocadas en el recurso contencioso administrativo. De modo que se pone de manifiesto que nos encontramos ante una cuestión nueva que, como tal, no puede ser invocada en casación.

Este alegato no puede prosperar porque resulta intranscendente a estos efectos que la lesión de tales normas por la sentencia recurrida se hubiera invocado, o no, en la preparación del recurso, pues lo relevante es que se trate de una cuestión nueva, y no de la mera cita de un precepto nuevo. Es decir, que se alegue una cuestión ajena al debate procesal que tuvo lugar en la instancia, inédita en el recurso contencioso administrativo, pues, efectivamente, mal puede imputarse a la sentencia que no haya abordado una cuestión que no fue oportunamente invocada en la instancia.

Ahora bien, no estamos ante una cuestión nueva cuando comprobamos que dichas normas se aducen en ese motivo junto a otras, que sí fueron invocadas en la instancia, de modo que ahora solo se pretende reforzar la cuestión relativa a las competencias que, con carácter transitorio, ejerce la Confederación Hidrográfica del Júcar, tras la Sentencia de esta Sala de 20 de octubre de 2004 , y que la sentencia resuelve en el fundamento cuarto. Se trata, simplemente, por tanto, de la alegación en casación de una cuestión que ya fue suscitada en el recurso contencioso administrativo, si bien ahora, en casación, se acompaña de la cita otras normas que únicamente pretender dar mayor sustento a la cuestión ya esgrimida, y resuelta por la sentencia.

El examen de fondo del citado motivo tercero nos conduce a su desestimación, según la interpretación que hacemos de nuestra Sentencia de 20 de octubre de 2004 (recurso de casación nº 3154/2002 ), citada por la sentencia recurrida y por la partes del proceso.

En dicha sentencia declaramos la nulidad de los artículos 1, 20, 21, 22, 23, apartados 3 , 15 y 16-b del artículo 24 , 25 , 26 , 27 y 28 de la Orden del Ministerio del Medio Ambiente, de fecha 13 de Agosto de 1999, que dispuso la publicación de las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de Cuenca del Júcar, aprobado por el Real Decreto 1664/98, de 24 de Julio , por considerar que las previsiones del Plan Hidrológico del Júcar afectaban a cuencas hidrográficas intracomunitarias, lo que suponía una extralimitación competencial del Estado e invasión de las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas Valenciana y de Castilla-La Mancha, con infracción del artículo 149.1.22 de la Constitución Española , tal como ha sido interpretado por la STC 227/98 , de 29 de Noviembre .

Teniendo en cuenta que en la indicada sentencia, según señalamos entonces, el territorio fijado como propio del Plan Hidrológico del Júcar en el Real Decreto 650/87, de 8 de Mayo (artículos 1-7 y 2-7 ), por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de Cuenca y de los Planes Hidrológicos, y al que se ajusta el Real Decreto 1664/98, de 24 de Julio al aprobar el Plan Hidrológico del Júcar, (del que trae causa la Orden Ministerial de 13 de Agosto de 1999, aquí impugnada), comprendía cuencas intercomunitarias y cuencas intracomunitarias.

Por ello, respecto del artículo 2.7 del Plan Hidrológico del Júcar, que fija el ámbito territorial del plan, señalamos que no era disconforme a Derecho, siempre que se interprete en el sentido de que el ámbito territorial definido en el mismo no incluye en ningún caso las aguas intracomunitarias .

Cuando se dicta la resolución impugnada en la instancia, en 2006, y pasando por alto la falta de acreditación que expresa la sentencia respecto de los concretos acuerdos que afectan a aguas intracomunitarias, lo cierto es la Confederación Hidrográfica ha de ejercer, provisionalmente y con carácter transitorio hasta el efectivo traspaso, las competencias establecidas. Así se infiere de nuestra Sentencia de 22 de septiembre de 2011 (recurso contencioso administrativo nº 60/2007 ) en la que nos pronunciamos sobre la legalidad del el Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, que fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas. Desde luego estamos ante un real decreto y sentencia posteriores, pero cuya cita resulta oportuna a efectos interpretativos.

En la expresada sentencia de 22 de septiembre de 2011 señalamos que «A tenor del régimen constitucional y estatutariamente establecido, la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo vienen declarando de modo profuso y uniforme que --es el caso de las SSTC 30/2011, de 16 de marzo , 32/2011, de 17 de marzo , 118/1998, de 4 de junio , y 227/1988, de 29 de noviembre y de las Sentencias de esta Sala Tercera Sección Quinta de 20 de mayo de 2011 ( recurso contencioso administrativo nº 258/2008), de 11 de febrero de 2011 ( recurso contencioso administrativo nº 161/2009), de 17 de septiembre de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 354/2008)-- la competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas en este punto ha de atender al criterio de la configuración de la cuenca hidrográfica, según que las aguas discurran por una o varias Comunidades Autónomas. Si es por una Comunidad estamos antes las denominadas cuencas intracomunitarias cuya competencia corresponde a la Comunidad Autónoma respectiva. Si se trata de cuencas que discurran por más de una Comunidad estamos antes cuencas supra o intercomunitarias cuya competencia viene atribuida al Estado. (...) De modo que efectivamente, como alega la recurrente, las recurridas son titulares de la competencia en materia de aguas sobre las cuencas intracomunitarias, porque la Constitución y los respectivos Estatutos de Autonomía así se lo atribuyen. También es cierto que el RD recurrido en el apartado 2 del artículo 2 , al fijar la Demarcación Hidrográfica del Segura, incluye no sólo las cuencas intercomunitarias, sino también se extiende a las intracomunitarias, como revela el informe pericial acompañado a la demanda. (...) Quiere ello decir que además del principio de unidad de gestión de la cuenca hidrográfica, en la interpretación conferida en SSTC 227/1998, de 29 de noviembre y 161/1996, de 27 de octubre , ha de atenderse también a la necesidad de evitar una fragmentación o compartimentación en la gestión del agua del que se hacen eco reciente las SSTC 30/2011, de 16 de marzo y 32/2011, de 17 de marzo , si bien para el caso de cuencas intercomunitarias, evitando que tal compartimentación resulte nociva para la racional gestión del recurso hídrico. De manera que los principios constitucionales de orden material que conciernen a la ordenación y gestión de recursos naturales, tan trascendentes para la vida como el agua, se concretan en el mandato constitucional que obliga a todos los poderes públicos a velar por la " utilización racional de todos los recursos naturales " ( artículo 45.2 de la Constitución ). En este sentido conviene insistir que ahora la demarcación, como unidad de gestión, como antes lo fue con carácter único la cuenca hidrográfica, ha de permitir una administración equilibrada de los recursos hídricos, en atención al conjunto y transcendencia de los intereses afectados. (...) No olvidemos que las ya indicadas SSTC 30/2011, de 16 de marzo , y 32/2011, de 17 de marzo , al recordar lo que declaraba la STC 227/1988 , señala que « "en el desempeño de la tarea interpretativa de las normas competenciales establecidas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y por imperativo del criterio de unidad de la Constitución, que exige dotar de la mayor fuerza normativa a cada uno de sus preceptos, este Tribunal ha de tener en cuenta también el conjunto de los principios constitucionales de orden material que atañen, directa o indirectamente, a la ordenación y gestión de recursos naturales de tanta importancia como son los recursos hidráulicos, principios que, a modo de síntesis, se condensan en el mandato constitucional que obliga a todos los poderes públicos a velar por la "utilización racional de todos los recursos naturales" ( art. 45.2 de la Constitución ). Por ello, entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias, este Tribunal sólo puede respaldar aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato y alcanzar los objetivos de protección y mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio ambiente a los que aquél está inseparablemente vinculado" (FJ 13 )». (...) Ahora bien, conviene reparar que ahora nos encontramos ante una disposición general, el RD recurrido, que concreta en nuestro derecho interno una nueva noción: la demarcación hidrográfica que tiene una sustantividad propia como luego veremos, y que asienta su ámbito territorial incluyendo, por lo que ahora interesa, las cuencas intracomunitarias, en el caso de Comunidades Autónomas que no hayan asumido efectivamente la competencia de aguas, de que son titulares, al no haberse materializado las trasferencias de medios y servicios. Además, dicha fijación de la demarcación en estos supuestos se hace con carácter provisional como insiste la disposición general que se recurre. Estas razones, que acabamos de esbozar y que desarrollaremos en los fundamentos siguientes, nos conducen a desestimar el recurso contencioso administrativo por considerar que la norma reglamentaria impugnada es conforme a Derecho».

En este sentido, también nos pronunciamos respecto de la demarcación hidrográfica, en Sentencia de 27 de septiembre de 2011 (recurso contencioso administrativo).

El motivo cuarto aduce la lesión del artículo 24 del Plan Hidrológico del Júcar y sostiene que el citado precepto no establece ninguna reserva a favor de la Unidad Sindical de Usuarios del Júcar ni de la mercantil Iberdrola, S.A., ahora recurridas.

La reserva de caudales a la Unidad Sindical de Usuarios del Júcar deriva del apartado 23 del artículo 24 del Plan Hidrológico del Júcar cuando dispone que " Los dispuesto en el Plan Hidrológico de Cuenca del Júcar no podrá en ningún caso menoscabar los derechos de la Unidad Sindical de Usuarios del Júcar con respecto al embalse de Alarcón. Cualquier utilización de este embalse para la gestión optimizada y unitaria de todo el sistema deberá ser objeto de un Convenio específico previo suscrito entre la Unidad Sindical de Usuarios del Júcar y el Ministerio de Medio Ambiente ".

Sin olvidar que el mismo artículo 24, apartado A.1, " otorga la mayor prioridad a los riegos tradicionales de la reibera del Júcar considerando que tal prioridad es la expresión material y jurídica de su carácter histórico ".

En consecuencia, y al margen de los antecedentes más o menos remotos que cita la recurrente y referencian las recurridas, en relación a que el embalse de Alarcón, que tuvo su singular modo de construcción y financiación y su regulación en las Órdenes Ministeriales de 25 de marzo y 21 de octubre de 1941, dictadas en cumplimiento del artículo 5 de la Ley de 7 de julio de 1911 , la sentencia recurrida no incurre en las infracciones normativas denunciadas porque efectivamente las compensaciones no tienen su origen en el convenio citado, sino en el contenido del plan hidrológico de cuenca que exige la intermediación del convenio, entre la Unidad Sindical de Usuarios y el Ministerio de Medio Ambiente, para la especificación de sus determinaciones.

Los motivos quinto y sexto invocados por la Junta Central de Regantes denuncian la infracción de los artículos 31.3 y 133.1 de la CE , y 55 , 59 y 91 del TR de la Ley de Aguas , tampoco pueden ser acogidos, por las razones que seguidamente expresamos.

La sentencia no incurre en las infracciones normativas denunciadas en estos motivos de casación, porque efectivamente el artículo 55.2 del TR de la Ley de Aguas no establece una prestación patrimonial de derecho público, cuando dispone que con carácter temporal, se podrá condicionar o limitar el uso del dominio público hidráulico para garantizar su explotación racional del recurso. Cuando para ello se ocasione una modificación de caudales que genere perjuicios a unos aprovechamientos a favor de otros, los titulares beneficiados deberán satisfacer la oportuna indemnización, correspondiente al organismo de cuenca, en defecto de acuerdo entre las partes, la determinación de su cuantía.

Bastaría, por tanto, para desestimar estos motivos, con señalar que, además de que las medidas adoptadas no han afectado a todos los usuarios por igual porque se ha dispuesto de la utilización de los caudales reservados a la Unidad Sindical recurrida, lo cierto es que la compensación establecida tiene su origen en la ley. En efecto, es el citado artículo 55 del TR de la Ley de Aguas el que presta la cobertura legal oportuna.

Pero es que, además, no nos encontramos ante el establecimiento de una prestación patrimonial de carácter público prevista en el artículo 31.3 de la CE , pues la posibilidad de acuerdo previo desde luego excluye que su naturaleza se sirve en la órbita de tales prestaciónes patrimoniales. Esta circunstancia, además, resulta incompatible con las categorías tributarias (impuestos, tasas o contribuciones especiales). Y desde luego la indicada compensación no guarda relación alguna con la STC 185/1995, de 14 de diciembre , que se pronuncia sobre la Ley de Tasas y Precios Públicos.

El motivo séptimo reprocha a la sentencia la vulneración del artículo 24 de la CE , porque se han infringido las reglas de la sana crítica en la valoración de la prueba, pues se sostiene que se ha hecho una valoración probatoria arbitraria e irrazonable.

El expresado motivo no puede prosperar porque al socaire de la infracción denunciada -- artículo 24 de la CE --, lo que se pretende es que esta Sala realice una valoración de la prueba distinta de la realizada por la recurrente, corrigiendo en este extremo a la Sala de instancia, cuando sabido es que el recurso de casación no puede fundarse en el error en que hubiese podido incurrir el Tribunal de instancia al valorar la prueba, salvo que se haya alegado por el recurrente que se incurrió en infracción de las normas o de la jurisprudencia sobre el valor tasado de determinadas pruebas, en los contados casos en que la apreciación de la prueba no es libre, sino tasada, o cuando se trate de una valoración ilógica o arbitraria. Salvedades que no concurren en este caso, pues en el desarrollo del motivo no se pone de manifiesto que concurran los presupuestos, previstos en el artículo 319 LEC , tendentes a demostrar una infracción de las normas reguladoras de la prueba tasada, sino que se limita a partir de un nuevo enjuiciamiento global sobre toda la prueba practicada en la instancia.

Y si bien es cierto que este Tribunal de Casación puede conocer de tal valoración, entre otros casos, cuando se trate de la infracción de las reglas de la sana crítica, en la apreciación de la prueba realizada de modo arbitrario o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles, según exigencias derivadas del principio de tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos que consagra el artículo 24 de la Constitución , sin embargo la articulación de tal motivo de casación no puede ser un medio para sortear lo expuesto con carácter general: que la impugnación de la valoración de la prueba no es motivo de casación, que es lo que en este caso se deduce del desarrollo argumental del motivo.

Por todo cuanto antecede y porque en este mismo sentido nos hemos pronunciado en Sentencia de 5 e diciembre de 2013 (recurso de casación nº 2785/2010 ), procede desestimar los motivos invocados, no habiendo lugar al recurso de casación interpuesto.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las recurrentes las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 2.000 euros por cada una de las recurridas.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.