STS, 18 de Julio de 2013

PonenteMANUEL VICENTE GARZON HERRERO
ECLIES:TS:2013:4258
Número de Recurso2925/2010
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución18 de Julio de 2013
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Julio de dos mil trece.

VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el Recurso de Casación interpuesto, por la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses, representada por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, bajo la dirección de Letrado, y, estando promovido contra la sentencia de 23 de marzo de 2010, de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, dictada en el Recurso Contencioso-Administrativo número 450/2008 ; en cuya casación aparece como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 23 de marzo de 2010, y en el recurso antes referenciado, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimar el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la representación procesal de la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses contra la resolución del Secretario General Técnico por delegación del Ministro de Economía y Hacienda de 26 de septiembre de 2008 por la que acuerda no admitir el Recurso de Alzada interpuesto por la citada entidad contra la comunicación de la Dirección General de Catastro de 22 de mayo de 2008. Sin expresa imposición de costas. ".

SEGUNDO

Contra la anterior sentencia, por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, en nombre y representación de la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses, se interpone Recurso de Casación al amparo de los siguientes motivos: "Primero.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídicio y de la jurisprudencia que fuera aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate - artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional . La sentencia incurre en infracción del ordenamiento jurídico al aplicar incorrectamente y de forma contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la Ley del Catastro Inmobiliario y la Ley de Haciendas Locales y disposiciones que las desarrollan, concretamente, los artículos 2 , 4 , 5 , 14 , 18 , 25 , 27 , 36 , 37 , 54 de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004 de 5 de marzo, y artículos 29 , 31 , 65 y 66 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, sobre la participación de los Ayuntamientos en la gestión del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y artículos 14 y 140 de la Constitución Española . Segundo.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fuera aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate - artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional . La sentencia dictada por la Audiencia Nacional infringe el ordenamiento jurídico al aplicar incorrectamente el artículo 232 de la Ley 58/2003 General Tributaria, sobre la legitimidad de cualquier interesado en un procedimiento económico- administrativo, y al no considerar interesados a los Ayuntamientos ni a la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses, que los aglutina y representa, contrariando además los artículos 4 , 6 , 7 , 8 , 9 , 18 , 30 , 31 , 32 , 33 , 34 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y artículos 103 , 106 , 117 , 132 , 140 , 141 y 142 de la Constitución Española ." Termina suplicando de la Sala se case y anule la sentencia recurrida, reconociendo el derecho a la Federación y en todo caso a los Ayuntamientos a comparecer en los trámites de gestión catastral, a la notificación de los valores catastrales y se les reconozca el interés legítimo para recibir notificaciones que contra los actos del Catastro formulen los titulares catastrales de los BICES.

TERCERO

Acordado señalar día para el fallo en la presente casación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 17 de julio de 2013, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzon Herrero, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

ANTECEDENTES

Se impugna, mediante este Recurso de Casación interpuesto por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, actuando en nombre y representación de la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses, la sentencia de 23 de marzo de 2010, de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por la que se desestimó el Recurso Contencioso-Administrativo número 450/2008 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso había sido iniciado por quien hoy es recurrente en casación contra la resolución del Secretario General Técnico por delegación del Ministro de Economía y Hacienda de 26 de septiembre de 2008 por la que acuerda no admitir el Recurso de Alzada interpuesto por la citada entidad contra la comunicación de la Dirección General de Catastro de 22 de mayo de 2008.

La resolución de la Dirección General del Catastro califica su solicitud con base en el informe de la Asesoría Jurídica de la Secretaria de Estado de Hacienda y Presupuestos como una petición realizada al amparo de la Ley Orgánica 4/2001 de 12 de noviembre reguladora del derecho de petición. Examinada y desestima su petición señalando que no es posible conforme al artículo 232.2 e) de la LGT atribuir a los Ayuntamientos y demás entidades locales la consideración de interesados en los procedimientos de aprobación de las ponencias de valores, ya sean totales, parciales o especiales, ni tampoco legitimación activa para la impugnación en vía administrativa de estos actos de gestión catastral. La negación de la condición de interesado determina la imposibilidad, además de ser destinatario de las notificaciones resultantes de dichas ponencias.

La sentencia de instancia desestimó el recurso y no conforme con ella la entidad demandante interpone el Recurso de Casación que decidimos.

SEGUNDO

MOTIVOS DE CASACIÓN

Primero.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídicio y de la jurisprudencia que fuera aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate - artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional . La sentencia incurre en infracción del ordenamiento jurídico al aplicar incorrectamente y de forma contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la Ley del Catastro Inmobiliario y la Ley de Haciendas Locales y disposiciones que las desarrollan, concretamente, los artículos 2 , 4 , 5 , 14 , 18 , 25 , 27 , 36 , 37 , 54 de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004 de 5 de marzo, y artículos 29 , 31 , 65 y 66 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, sobre la participación de los Ayuntamientos en la gestión del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y artículos 14 y 140 de la Constitución Española .

Segundo.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fuera aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate - artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional . La sentencia dictada por la Audiencia Nacional infringe el ordenamiento jurídico al aplicar incorrectamente el artículo 232 de la Ley 58/2003 General Tributaria, sobre la legitimidad de cualquier interesado en un procedimiento económico-administrativo, y al no considerar interesados a los Ayuntamientos ni a la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses, que los aglutina y representa, contrariando además los artículos 4 , 6 , 7 , 8 , 9 , 18 , 30 , 31 , 32 , 33 , 34 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y artículos 103 , 106 , 117 , 132 , 140 , 141 y 142 de la Constitución Española .

TERCERO

ACLARACIÓN

Interesa poner de relieve que la Súplica de la demanda es del siguiente tenor: "... se dicte sentencia casando y anulando la recurrida y pronuncie otra más ajustada en derecho, en los términos que esta parte tiene interesados y en especial reconociendo el derecho, a esta Federación y en todo caso a los Ayuntamientos que otorgaron apoderamiento expreso en la misma y a cualquier Ayuntamiento, a comparecer en los trámites de gestión catastral, a la notificación de los valores catastrales y reconociéndoles el interés legítimo para seles notificada cualquier alegación o recurso que contra aquellos actos del Catastro formulen los titulares catastrales de los BICES.".

CUARTO

DECISIÓN DEL LITIGIO

Desde este planteamiento, el de la Suplica de la demanda y pese a los razonamientos de la sentencia de instancia, han de acogerse las alegaciones del Abogado del Estado en su escrito de oposición al Recurso de Casación.

En dicho escrito el Abogado del Estado sostiene: "1.- La verdadera naturaleza del objeto del recurso en la vía administrativa: el derecho de petición y el alcance de su protección jurisdiccional.

El origen de esta casación se encuentra en la petición efectuada con fecha 12 de febrero de 2008 por la mencionada Federación al Director General del Catastro para que formulase una declaración general en orden a la consideración de dicha Federación, así como de determinados Municipios como interesados en el procedimiento de elaboración de las ponencias especiales relativas a bienes inmuebles de características especiales (BICES), presas, saltos de agua y embalses; y que procediese, por un lado a su comunicación a las Gerencias Territoriales del Catastro; y, por otro, a notificar a las entidades anteriormente referidas los valores de los BICE mencionados correspondientes a 2008.

Mediante comunicación de fecha 22 de mayo de 2008, la Dirección General del Catastro contestó a la petición instada -que, de conformidad con el informe emitido por la Asesoría Jurídica de la Secretaria de Estado de Hacienda y Presupuestos, había de ser entendida como ejercitada al amparo del derecho de petición-, en el sentido de no acceder a la misma.

Con fecha 11 de junio de 2008 la Federación aludida presentó Recurso de Alzada contra la citada comunicación instando que, con estimación del mismo, se accediese a la solicitud en su día instada.

El Ministerio de Economía y Hacienda analizó de nuevo la solicitud instada en su día por la entidad aquí recurrente recordando que tiene por objeto, por un lado: «que el Director General del Catastro formule una declaración general en orden a la consideración de la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales y Embalses, así como de determinados Municipios como interesados en el procedimiento de elaboración de las ponencias especiales relativas a bienes inmuebles de características especiales (BICE), presas, saltos de agua y embalses, y que proceda a su comunicación a las Gerencias Territoriales del Catastro»; y, por otro «que se proceda a notificar a las entidades referidas anteriormente los valores de los BICE mencionados correspondientes a 2008».

A la vista de tales pretensiones, que respondían a una inequívoca manifestación del derecho de petición, el Ministerio de Economía y Hacienda resolvió inadmitir el Recurso de Alzada mediante resolución de 26 de septiembre de 2008.

Contra esa resolución se interpuso el Recurso Contencioso Administrativo contra el cual se dictó la sentencia aquí recurrida. Lo cierto es que la sentencia recurrida se olvida de esa naturaleza de derecho de petición que tenía la actuación objeto del Recurso Contencioso-Administrativo y entra a analizar las cuestiones planteadas como si se tratase de un recurso contra un acto administrativo ordinario.

Entendemos que ello no es correcto pues el artículo 12 de la LO 4/2001 reguladora del derecho de petición delimita claramente cual es el alcance de la protección jurisdiccional que puede solicitarse en caso del ejercicio del derecho de petición y que se limita al examen de tres concretos extremos: si la petición fue declarada inadmisible, examinar la corrección de la misma; si se produjo la omisión de la obligación de contestar en el plazo establecido y, por último, si la contestación contenía o no los requisitos mínimos establecidos en el artículo 11 de la LO 4/2001 .

Nada más establece la Ley 4/2001 por lo cual se produce una extralimitación respecto a ella cuando -como aquí sucede con la sentencia recurrida- el órgano jurisdiccional prescinde de esas tres concretas cuestiones y da al derecho de petición el mismo tratamiento que a un acto administrativo ordinario.

En consecuencia, entendemos que el Tribunal de casación ha de proceder a efectuar un enfoque del tema desde la perspectiva correcta que, a nuestro juicio, es la que se deriva del derecho de petición y su LO reguladora.

  1. - Aunque el escrito de interposición consta formalmente de dos motivos, en realidad, constituyen uno solo puesto que en ambos se plantea la misma cuestión.

Se trata de una cuestión atípica que podemos sintetizar así: la recurrente pretende que, primero en vía administrativa y ahora en vía judicial, se le reconozca a cualquier Ayuntamiento «el derecho a comparecer en los trámites de gestión catastral, a la notificación de los valores catastrales y reconociéndoles el interés legítimo para seles notificada cualquier alegación o recurso que contra aquellos actos del Catastro fomulen los titulares catastrales de los BICES» (suplico del escrito de interposición).

Como decimos, se trata de una presentación atípica para la cual carecen de competencia tanto los órganos administrativos como los judiciales, estos pueden reconocer la condición de interesado en un concreto procedimiento administrativo o judicial pero no de forma abstracta para todos los procedimientos solicitados por la Federación recurrente. Para atender a la petición de la recurrente sería necesaria una norma con rango de ley que así lo estableciese y recordemos que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa no pueden determinar la forma en que han de quedar redactadas las disposiciones de carácter general que anulasen ( art. 71.2 de la LJCA ).

Incluso el propio escrito de interposición en algún pasaje llega a contradecirse con su planteamiento (así, en la página 16 se refiere a que esa condición de interesado lo sea «a solicitud de los mismos (Ayuntamientos) de forma previa y en cada caso»).

En todo caso, si prescindimos de la LO 4/2001, el análisis de los preceptos efectuados por la sentencia recurrida ha de reputarse correcto. Así:

- El artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004 establece: «Previamente a su aprobación, las ponencias de valores totales y parciales se someterán a informe del ayuntamiento o ayuntamientos interesados, en el plazo y con los efectos señalados en el artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y que la disposición adicional primera del Real Decreto 417/2006, de 7 de abril que desarrolla el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, establece que: «Corresponde a los Ayuntamientos informar las Ponencias de valroes especiales de ámbito municipal, en los mismos términos establecidos para las Ponencias totales y parciales en el artículo 27.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario ».

- En cuanto a la pretensión de que se les reconozca el derecho a la notificación de los valores catastrales por constituir el valor catastral la base imponible del IBI, es claro el artículo 31.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario de 2004 , a cuyo tenor la notificación de los valores de los bienes inmubles de características especiales se regirá por lo previsto en el artículo 29 del propio texto refundido, cuyo apartado 1 párrafo segundo establece que «los valores catastrales resultantes de estos procedimientos se notificarán individualmente a los titulares catastrales».

- Además, todos los que se consideren interesados han podido conocer los acuerdos de aprobación de las ponencias de valores especiales que no se notifican individualmente a los titulares catastrales sino que se publican por edicto en el correspondiente Boletín Oficial tal como establece el artículo 27.3 del TRLCI que señala que «los acuerdos de aprobación de las ponencias de valores totales o parciales se publicarán por edicto en el boletín oficial de la provincia. Cuando se trate de ponencia de valores especiales, el edicto se insertará en el Boletín Oficial del Estado o en el de la Provincia, según que su ámbito territorial exceda o no del provincial». Examinados los acuerdos de publicación de las Ponencias de Valores la Dirección General del Catastro no se pronuncia sobre las personas físicas o jurídicas que tienen interés legítimo sino que se limita a indicar que puede interponerse reclamación económico-administrativa ante el TEAC y que dichas Ponencias de Valores Especiales se encuentran expuestas al público en la correspondiente Gerencia Territorial.

El escrito de interposición argumenta que esa publicación de la Ponencia de Valores en el BOE o en el BOP es solo el acuerdo de aprobación de la ponencia. Sin embargo, siendo ello cierto no lo es menos que en esa publicación en el Boletín Oficial se indica expresamente la posibilidad de consultar los expedientes de aprobación de las ponencias de valores en los locales de la Gerencia Regional del Catastro.

Tampoco podemos compartir la interpretación que el escrito de interposición realiza del artículo 29.1 del TRLC de 2004 puesto que «la colaboración de las corporaciones locales» a que el mismo se refiere lo es sólo a los efectos de practicar la notificación de los valores catastrales resultantes de los procedimientos de revisión de los mismos, es decir, el acto material de la notificación de los valores catastrales no lo llevan a cabo actualmente en la práctica -al menos, en la mayoría de municipios- las Gerencias Territoriales del Catastro sino las propias Corporaciones Locales.

- Por lo que se refiere a la petición del escrito de interposición de que se reconozca el interés legítimo de los Ayuntamientos de la Federación y en todo caso de los que se acredita otorgaron apoderamiento expreso en la misma, para serles notificada cualquier alegación o recurso que contra aquelllos actos del Catastro (Ponencias y Valores Catastrales) formulen los titulares catastrales del BICES, y en tal caso se reconozca el derecho de ser emplazados para posibilitar su comparecencia ante los Tribunales que procedan (como interesados y en tal caso codemandados), hay que tener en cuenta que la competencia para ordenar los emplazamientos en los procedimientos económico-administrativos o contencioso-administrativos son competencia del Tribunal Económico-Administrativo correspondiente y del órgano de la jurisdicción contencioso administrativa correspondiente el determinar la legitimación de los Ayuntamientos o de Asociaciones de Entidades Locales para comparecer en dichos procedimientos.

En especial, el artículo 232.3 de la Ley 58/2003 General Tributaria establece que: «En el procedimiento económico- administrativo ya iniciado podrán comparecer todos los que sean titulares de derechos o intereses legítimos que puedan resultar afectados por la resolución que hubiera de dictarse, sin que la tramitación haya de retrotraerse en ningún caso. Si durante la tramitación del procedimiento se advierte la existencia de otros titulares de derechos o intereses legítimos que no hayan comparecido en el mismo, se les notificará la existencia de la reclamación para que formulen alegaciones, y será de aplicación lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 239 de esta Ley ».

Y el Reglamento general de desarrollo de la LGT, en materia de revisión en vía administrativa aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo regula en su artículo 38 el procedimiento a seguir cuando en el procedimiento se plantee la personación de un posible interesado.

También la LJCA regula los emplazamientos en el procedimiento contencioso-administrativo señalando en el artículo 48 que: «El Secretario Judicial, requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49» y en el 49.3 señala que «Recibido el expediente, el Secretario Judicial, a la vista del resultado de las actuaciones administrativas y del contenido del escrito de interposición y documentos anejos, comprobará que se han efectuado las debidas notificaciones para emplazamiento y, si advirtiere que son incompletas, ordenará a la Administración que se practiquen las necesarias para asegurar la defensa de los interesados que sean identificables».

- Por último, aparte de que en el suplico del escrito de interposición no se ha pedido el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 232.2 e) de la Ley General Tributaria de 2003 que establece -como hemos visto- que no están legitimados para promover las reclamaciones económico-administrativas «Los organismos u órganos que hayan dictado el acto impugnado», así como cualquier otra entidad por el mero hecho de ser destinataria de los fondos gestionados mediante dicho acto», en todo caso no procedería ese planteamiento ya que aquí no se está discutiendo a la vista de las peticiones formuladas en el escrito de demanda y en el de interposición de esta casación la legitimación para interponer una reclamación económico-administrativa en concreto, sino para intervenir como parte interesada en los recursos que formulen los titulares catastrales y el propio artículo 232.3 de la Ley General Tributaria establece que «En el procedimiento económico administrativo ya iniciado podrán comparecer todos los que sean titulares de derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la resolución que hubiera de dictarse, sin que la tramitación haya de retrotraerse en ningún caso.».".

En definitiva, la Sala sostiene que desde una posición puramente abstracta no corresponde a este órgano jurisdiccional llevar a cabo el pronunciamiento solicitado. Tampoco procede hacer pronunciamiento específico alguno, con referencia a un litigio concreto, pues no es eso lo que se solicita en la demanda, y en todo caso, tal petición ha de hacerse en el proceso en que esa petición interese.

QUINTO

COSTAS

Lo razonado comporta la desestimación del Recurso de Casación con expresa imposición de las costas causadas a la entidad recurrente que no podrán exceder de 6.000 euros, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso de Casación interpuesto por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz- Cuellar, actuando en nombre y representación de la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses , contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 23 de marzo de 2011, dictada en el Recurso Contencioso-Administrativo número 450/2008 ; con expresa imposición de las costas causadas a la entidad recurrente que no podrán exceder de 6.000 euros.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Rafael Fernandez Montalvo D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Oscar Gonzalez Gonzalez D. Manuel Martin Timon PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzon Herrero, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO.

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