STS, 20 de Septiembre de 2012

PRIMERO. - Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se han seguido los recursos contencioso-administrativos acumulados nº 4024/2005 , interpuesto por doña Pilar , en calidad de presidente de la Asociación de Vecinos Os Cruceiros (Castro-Narón), y el recurso nº 4034/2005, interpuesto por don Jose Manuel .

Ambos interpuestos contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Narón (A Coruña), de fecha 29 de octubre de 2004, que desestima los recursos de reposición deducidos contra la aprobación definitiva del Plan de Sectorización de una parcela anexa al Polígono Industrial "Río do Pozo", parroquia de Castro (Concello de Narón, en A Coruña), acordado por el Pleno del mismo Ayuntamiento en su sesión de 30 de julio de 2004 (publicado en el BOP de 17 de agosto de 2004).

Ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Narón (A Coruña) y partes codemandadas, las sociedades mercantiles Cementos Occidentales S.A. y Cementos Galegos S.A.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 29 de enero de 2009 , con la siguiente parte dispositiva:

‹Estimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Pilar y Jose Manuel contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Narón, de fecha 29 de octubre de 2004, por la que se desestiman los recursos de reposición deducidos por los recurrentes contra la aprobación definitiva del Plan de Sectorización de una parcela anexa al Polígono Industrial "Río do Pozo". Anulamos dicha resolución por ser contraria a derecho. Sin hacer especial condena en costas.».

TERCERO .- Para una mejor comprensión de las cuestiones que se plantean en casación será pertinente dar cuenta de los razonamientos de la sentencia.

La Sala de La Coruña desestima en forma extensa y pormenorizada los motivos de nulidad de carácter procedimental aducidos por los actores y, en el fundamento de derecho cuarto, que por error numera como "séptimo", centra la cuestión que determina, finalmente, la anulación del plan de sectorización impugnado, referida a la vulneración por dicho plan de sectorización de las previsiones del Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Narón (A Coruña), como instrumento jerárquicamente superior, en cuanto a previsiones de usos e intensidades.

Dice, así, la sentencia:

Desestimados, de conformidad con lo expuesto en el fundamento de derecho precedente, los motivos de carácter procedimental aducidos por los actores, la cuestión esencial sometida a nuestra consideración es si con el plan de sectorización aprobado se vulneran las previsiones del Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Narón en cuanto a usos e intensidades y si esa hipotética modificación es ajustada a derecho.

Para dicho examen es necesario tener en cuenta que la parcela objeto del Plan de Sectorización se encuentra clasificada como suelo rústico apto para urbanizar en el PGOM, aprobado el 22 de abril de 2002 y que de conformidad con la disposición transitoria primera , apartado l.d) de la Ley 9/2002 , le es de aplicación "lo dispuesto en esta Ley para el suelo urbanizable no delimitado, sin perjuicio de respetar los usos o intensidades previstos para el planeamiento general vigente"; en definitiva, se le aplica el régimen establecido para el suelo rústico en la citada Ley 9/2002 hasta que no se apruebe el correspondiente plan de sectorización.

Lo que sostienen los recurrentes es que el Plan de Sectorización no puede alterar los usos e intensidades previstos en el Plan General que prevé para el suelo rústico apto para urbanizar el uso residencial, con la sola excepción de aquellos terrenos adyacentes a polígonos industriales existentes para los que prevé usos comerciales o industriales compatibles con la vivienda, y ha de convenirse que no les falta razón y que en el caso enjuiciado se ha vulnerado la previsión de inalterabilidad de usos al suprimirse con el Plan de Sectorización todo uso residencial y sustituirse por un uso industrial exclusivo, incompatible con el de la vivienda. Parece entender la Administración demandada, pues no otra explicación se ofrece a su forma de proceder ni en el expediente administrativo ni en esta vía jurisdiccional que con la aprobación del Plan de Sectorización se puede modificar el Plan General, lo que supone desconocer que se trata de un instrumento de planeamiento de desarrollo y, en definitiva, el principio de jerarquía normativa

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CUARTO .- La parte demandada -Ayuntamiento de Narón- y las codemandadas entidades mercantiles Cementos Occidentales S.A. y Cementos Galegos S.A., prepararon recurso de casación; fueron tenidos por preparados y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

QUINTO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Procuradora doña Sofía Pereda Gil, en nombre y representación del Ayuntamiento de Narón y la Procuradora doña Sonia Casqueiro Álvarez, en nombre y representación de "Cementos Occidentales, S.A." y "Cementos Galegos, S.A."; presentaron sus escritos de interposición de sus respectivos recursos de casación.

En providencia de la Sección Primera de esta Sala de 1 de julio de 2009 se acordó conceder a las partes un plazo común de diez días para que formularan alegaciones sobre las posibles causas de inadmisión de ambos recursos de casación alegadas por la parte recurrida en su escrito de personación.

Asimismo, en providencia de 28 de octubre de 2009, se acordó conceder a las partes un plazo común de diez días para que formularan alegaciones sobre posibles causas de inadmisión del recurso del Ayuntamiento de Narón.

Formuladas dichas alegaciones, por Auto de la Sección 1ª de esta Sala de 25 de febrero de 2010 se acordó:

- Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Narón (A Coruña) con imposición de las costas procesales causadas a la parte recurrente, en la cantidad máxima a reclamar en concepto de honorarios de Letrado de 1.000 euros.

- Admitir el recurso de casación interpuesto por la representación de Cementos Occidentales, S.A. y Cementos Galegos, S.A. y remitir las actuaciones a la Sección Quinta de la Sala.en nombre y representación de "Cementos Occidentales, S.A." y "Cementos Galegos, S.A.; presentó escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido mediante Auto de la Sección 1ª de esta Sala de fecha 25 de febrero de 2010 .

SEXTO. - La parte recurrida, Asociación de Vecinos Os Cruceiros, ha formalizado escrito de oposición al recurso de casación con fecha 23 de julio de 2010 solicitando que se inadmita o subsidiariamente se desestime el recurso de casación.

SEPTIMO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 18 de septiembre de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- La sentencia recurrida en casación ha estimado el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la aprobación definitiva, confirmada en reposición, del Plan de Sectorización de una parcela anexa al Polígono Industrial "Río do Pozo", parroquia de Castro, acordado por el Pleno del Ayuntamiento de Narón, (A Coruña), en su sesión de 30 de julio de 2004.

SEGUNDO .- El recurso de casación que resta para nuestro examen, interpuesto por las mercantiles codemandadas en la instancia, se articula en dos motivos. El primero de ellos se articula al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA) por deficiencia de motivación e incongruencia; el segundo, al amparo del apartado d) del mismo precepto, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia.

Antes de entrar en su enjuiciamiento procede examinar la causa de inadmisión del recurso opuesta por la parte recurrida. Alega que el recurso incurriría en una carencia manifiesta de fundamento, ex artículo 93.2.d) LRJCA en relación con el 85.1LRJCA .

Para inadmitir el recurso por esta causa sería necesario que la falta de fundamento fuese "manifiesta", en expresión literal del artículo 93.2 d) LRJCA , lo que no se aprecia en este caso. Cuestión distinta es si las infracciones alegadas por la parte recurrente revisten consistencia suficiente para dar lugar a la estimación de los correspondientes motivos de casación, pero esa es cuestión que elucidaremos al hilo del examen de fondo de cada uno de dichos motivos.

TERCERO .- En el primer motivo de casación, formulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , denuncia la parte recurrente la infracción de los arts. 24 y 120.3 de la Constitución , del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , y de los artículos 33 , 65.2 , 67.1 y ss. de la LRJCA , por deficiencia de motivación y vulneración de la exigencia de congruencia.

Se alega, en primer lugar, que la sentencia no expone las razones determinantes de la estimación del recurso ni es clara en su descripción de los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la estimación, siendo sus argumentos incoherentes y faltos de continuidad.

En segundo lugar, aduce la recurrente, de forma confusa, una supuesta incongruencia de la sentencia de instancia, por no coincidir lo resuelto en su fallo con las pretensiones impugnatorias sostenidas por los actores en los dos recursos acumulados en la instancia, o por no pronunciarse sobre todas las cuestiones planteadas en ellos.

CUARTO .- . Las exigencias de motivación de las sentencias que dimanan del artículo 120.3 de la Constitución y del artículo 218 LEC , que se invocan, no imponen un razonamiento extenso ni prohíben la concisión de las sentencias. Exigen, como garantía del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva sin indefensión del artículo 24.1 CE , que también se nos invoca, que éstas tengan una motivación adecuada y suficiente, en función de las cuestiones que se suscitan en el caso, que permita conocer los rasgos esenciales del razonamiento que lleva a un órgano judicial a adoptar su decisión ( ratio decidendi ).

La claridad permite apreciar la racionalidad de una decisión, facilita su control y mejora las posibilidades de defensa por parte de los ciudadanos, mediante el empleo de los recursos que procedan en cada supuesto litigioso (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 157/2007, de 12 de marzo , FJ 2).

La sentencia recurrida cumple esas exigencias de motivación como resulta de la lectura de su parte dispositiva puesta en relación con los razonamientos transcritos en el extracto de antecedentes, a los que se debe añadir un extenso y pormenorizado examen que rechaza las irregularidades formales esgrimidas. Dicho examen pone de manifiesto de forma inteligible la razón por la que los recursos acumulados fueron estimados así como el alcance de dicha estimación que afecta tanto a la resolución que desestima el recurso de reposición como a la que aprueba en forma definitiva el Plan de Sectorización impugnado.

Cuestión diferente, y en cuanto atinente al tema de fondo ajena a este motivo de casación, es que la parte recurrente no esté de acuerdo, como sugiere en el motivo, con la conclusión alcanzada por la Sala a quo o con las razones y argumentos que condujeron al fallo.

QUINTO .- En cuanto a la infracción del deber de congruencia, tampoco aprecia esta Sala una irregularidad de la sentencia que sea determinante de la estimación del motivo. El fallo estimatorio es congruente con las pretensiones impugnatorias articuladas por los demandantes en los dos procesos contencioso-administrativos acumulados en la instancia.

En el recurso nº 4024/2005, promovido por Dª Pilar , en su calidad de presidenta de la Asociación de vecinos Os Cruceiros , se identifica en el escrito de interposición, como acto impugnado, " el acuerdo del pleno del municipal del Ayuntamiento de Narón de 2 de noviembre de2004" por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Plan de Sectorización de una parcela anexa al Polígono Industrial de Río do Pozo, parroquia de Castro (Narón- A Coruña)". Pero se adjunta a dicho escrito, como copia del acto recurrido, el Acuerdo del Pleno municipal de 29 de octubre de 2004, que desestima el recurso de reposición interpuesto por dicha Asociación contra la aprobación definitiva, de fecha 30 de julio de 2004, del Plan de Sectorización de la parcela anexa al Polígono Industrial Río do Pozo en Castro. Lo que acontece es que la comunicación del acuerdo tenía fecha de 2 de noviembre de 2004 y esta última fecha es la que erróneamente citó la demandante en su escrito de interposición, con una imprecisión que carece de relieve, si es a ella a la que se refiere, en forma imprecisa, el motivo.

En cualquier caso, y en forma coherente, en el "petitum" de la demanda, la Asociación de vecinos identificó el Acuerdo recurrido, cuya nulidad solicitó, en términos coincidentes con el escrito de interposición. Existe una clara coincidencia con el recurso nº 4034/2005, que se interpuso por D. Jose Manuel , contra "la resolución de 29 de octubre de 2004 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la aprobación definitiva del Plan de sectorización de una parcela anexa al Polígono Industrial del Río Pozo ubicada en Castro, y que confirma la aprobación definitiva de dicho Plan de sectorización ". En la demanda se identificó (hecho 2º) el acto impugnado señalando que "con fecha 29 de octubre de 2004, en el expediente del Proyecto de Plan de sectorización Río do Pobo en Narón, se dictó resolución que desestima el recurso de reposición contra la resolución del Concello de Narón en pleno de 30 de julio de 2004, que aprobó definitivamente el Proyecto de Plan de Sectorización Río do Pozo en Narón".

Por su parte, las mercantiles ahora recurrentes, codemandadas en la instancia, cuando se personaron en el recurso nº 4024/2005, indicaron que efectuaban su personación en el " recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Pilar , contra el acuerdo del Concello de Narón de fecha 29 de octubre de 2004, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la aprobación del Plan de Sectorialización de una parcela anexa al Polígono Industrial de Rio do Pozo en Castro ". Posteriormente, en su escrito de contestación a la demanda, que se efectuó en forma conjunta frente a ambos recursos, se concluyó pidiendo que se tuvieran " por contestadas en el presente procedimiento acumulado (procedimientos 4024/2005 y 4034/2005) las demandas interpuestas contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Narón de fecha 30 de julio por el que se aprueba definitivamente el Plan de Sectorización de una parcela anexa al Polígono Industrial Río Do Pozo, y frente al acuerdo de fecha 29 de octubre de 2004, por el que se desestima el recurso de reposición contra la aprobación definitiva del Plan de Sectorización Río do Pozo (...).

La sentencia resuelve el proceso en términos congruentes con las pretensiones formuladas. En su fundamento de Derecho primero se identifica la actuación administrativa impugnada de forma coincidente con lo que se acaba de detallar y en el fundamento jurídico intitulado "séptimo" (realmente era el cuarto) se centra el examen en "la parcela objeto del plan de sectorización" , también en coherencia con los términos en que había quedado planteado por las partes el debate procesal. La Sala alcanza una conclusión estimatoria del recurso que se traslada al fallo, que, una vez más de forma congruente, anula la resolución municipal impugnada de 29 de octubre de 2004 y, sin duda alguna, también la aprobación definitiva del Plan de Sectorización, que ésta confirma en reposición y que constituyó el objeto de todo el debate procesal, si es esa la cuestión que se pone en duda, en forma confusa, en la casación. Respeta, en estos términos, la sentencia de instancia los límites de la congruencia, siendo, de nuevo, cuestión distinta y ajena al motivo de casación que a la parte recurrente no le convenzan o no le satisfagan las razones que determinaron la estimación del recurso.

SEXTO .- El segundo motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) LRJCA , denuncia tres infracciones.

Se alega, en primer lugar, la vulneración por inaplicación de los apartados a ) y b) del artículo 12.1, del artículo 15 y del artículo 29 de la Ley 16/2002, de 1 de julio de Prevención y Control Integrados de Contaminación , por no haber sido tomada en consideración esta normativa por la Sala de instancia a la hora de valorar la compatibilidad del Plan de sectorización con el Plan general de ordenación municipal del Ayuntamiento de Narón.

A juicio de la recurrente el Tribunal ha estimado el recurso básicamente por entender que el uso industrial previsto en el Plan es incompatible con el uso residencial, sin tener en cuenta que los artículos precitados regulan la compatibilidad urbanística y ambiental de las instalaciones con el citado uso residencial.

El motivo decae por inconsistencia, en este primer planteamiento.

La parte recurrente cita como infringida la Ley 16/2002 de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación de forma global, y por tanto carente de relieve a efectos de un recurso de casación, en el que hay que combatir en forma precisa el fallo de la sentencia y las razones que conducen a la decisión.

Precisa posteriormente que los preceptos de dicha Ley que entiende vulnerados son el artículo 12.1, apartados a) y b), el artículo 15 y el artículo 29 de la misma. Dichos preceptos no guardan relación alguna con la " ratio decidendi " de la sentencia y por ello no se alcanza a comprender en qué medida han podido ser infringidos por la Sala de instancia en su resolución.

Los dos apartados del artículo 12.1 que se invocan, y en relación con ellos el artículo 15, se refieren a la documentación que ha de contener una solicitud de autorización ambiental integrada, y lo que en ellos se regula carece de interés para contrarrestar la estimación del recurso, fundada en la incompatibilidad del plan impugnado con el planeamiento superior. A su vez, el artículo 29 establece que el procedimiento para el otorgamiento de la autorización ambiental integrada sustituirá al procedimiento para el otorgamiento de la licencia municipal de actividades clasificadas regulado por el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, salvo en lo referente a la resolución definitiva de la autoridad municipal. Como con razón alega el contrarrecurso la operatividad de estos preceptos quedaría diferida en su caso al momento del desarrollo del plan de sectorización, de manera que carecen de utilidad para desvirtuar el juicio de la Sala de instancia sobre la nulidad del propio plan, que fue lo impugnado en el proceso.

Decae este alegato por falta de fundamento.

SÉPTIMO .- La misma suerte debe correr el segundo motivo de casación cuando denuncia una supuesta arbitrariedad de la sentencia recurrida, con vulneración del art. 9.3 de la Constitución española .

Tal vulneración se habría producido -afirma la parte recurrente- porque " el Tribunal sentenciador considera que la instalación industrial objeto de debate, por el mero hecho de no ser calificable, obviamente, como residencial, vulnera de manera "automática" el Plan de Sectorización, sin expresar como, de qué forma o en qué medida se produce dicha vulneración, toda vez que el citado Plan no excluye el uso industrial, sino en la medida en que este pueda ser incompatible con el residencial. En este sentido, la autorización ambiental integrada, cuya legalidad y vigencia ha sido plenamente ratificada en todos los órdenes, permite afirmar sin duda alguna la compatibilidad de ambos usos.... No se alcanza a comprender, pues, que no discutiéndose la compatibilidad entre ambos usos, el Tribunal no exprese razonamiento alguno de dicha cuestión, obviando esta circunstancia sin más, vulnerando el principio de interdicción de la arbitrariedad objeto de este motivo casacional" ".

Tampoco tiene consistencia este alegato.

La confusa redacción del motivo no aclara si la parte recurrente pretende plantearlo desde una perspectiva de fondo, como corresponde al apartado del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional al que se acoge, o si, por el contrario, está tratando de denunciar una incongruencia negativa o por omisión de la sentencia de instancia. En todo caso, si entendemos por arbitrariedad (siguiendo el diccionario de la Real Academia Española) el " acto o proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho ", mal puede tildarse a la sentencia de instancia de arbitraria, desde el momento en que la conclusión que alcanza está jurídicamente argumentada y en modo alguno puede descalificarse como un ejercicio de voluntarismo inmotivado.

OCTAVO .- Aduce, en fin, la parte recurrente en este mismo motivo de casación segundo que se ha vulnerado el artículo 319.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto establece la fuerza probatoria que tienen los documentos administrativos, ya que se ha omitido el contenido del Plan de Sectorización " que permite expresamente el uso residencial y que durante el procedimiento no ha sufrido desvirtuación alguna en relación a su contenido ".

Tampoco puede ser acogido el motivo desde este último punto de vista. Hemos de entender que la parte recurrente denuncia la infracción del segundo inciso de dicho artículo 319.2 de la LEC , que contiene la presunción iuris tantum de veracidad de los hechos, actos o estados de cosas, expresadas en los documentos administrativos. Pues bien, una cosa es la veracidad de los hechos, actos o estados de cosas que consten en los documentos administrativos, que es a lo que se refiere el precepto en cuanto ahora interesa, y otra cosa, muy distinta, es el juicio de carácter jurídico sobre la validez o nulidad de las prescripciones normativas incorporadas a una disposición de carácter general como es un Plan urbanístico desde el prisma del principio de jerarquía de las normas, que es cuestión que nada tiene que ver con la presunción de veracidad de los documentos administrativos incorporada a ese inciso.

En todo caso, las afirmaciones de la recurrente contrastan con el contenido de las ordenanzas urbanísticas del Plan de sectorización publicadas en el Boletín Oficial de la Provincia (Coruña) de 17 de agosto de 2004 (al folio 237 del expediente administrativo), cuyos artículos 26 y siguientes prevén el régimen de zonificación sustentado en el uso industrial, y otros usos compatibles vinculados al mismo, señalando expresamente en el artículo 28 que " El uso de viviendas se excluye, excepto las destinadas al personal encargado de la vigilancia y conservación, de acuerdo con el art.39 de estas Ordenanzas ".

Más aún, la cuestión de si el uso industrial ahora previsto para el ámbito es compatible o no con el uso residencial previsto en el plan general, no es la que ha determinado el fallo recurrido, el cual ha venido dado por la implantación de un nuevo uso, el industrial, con un alcance potencialmente excluyente del residencial (dada la actividad industrial que se pretende), que, sencillamente, no estaba previsto en el planeamiento general vigente para el ámbito, determinación que en todo caso no podría alterarse mediante la aprobación de un instrumento de inferior jerarquía y lo dispuesto en la legislación autonómica, cuyo examen no puede ser traído a casación [por todas sentencias de esta Sala de 24 de mayo de 2012 y de 18 de noviembre de 2011 ( Casaciones 4975/2008 y 3993/2008 )].

NOVENO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo hasta el límite, por los conceptos de honorarios del letrado de la parte comparecida como recurrida, de 3.000 euros, de conformidad con lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 139 de la LRJCA .

En virtud de lo expuesto

Que rechazando la causa de inadmisión opuesta, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Cementos Occidentales, S.A. y Cementos Galegos, S.A. contra la sentencia de 29 de enero de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Segunda, en el recurso nº 4024/2005 .

Condenamos a la expresada parte recurrente en las costas del recurso, con el límite fijado en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo