STS, 23 de Diciembre de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Málaga dictó sentencia con fecha 26 de septiembre de 2003 (recurso nº 2084/98 ) en la que se estima el recurso dirigido por Dª Ángeles contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía, Sala de Málaga, de 31 de Marzo de 1998 que desestima la reclamación nº 2283/96 interpuesta contra el Acuerdo de 14 de marzo de 1996 adoptado por la Sección de Clases Pasivas de la Delegación Provincial del Ministerio de Economía y Hacienda por el que se acordó el reintegro de cantidades indebidamente percibidas por la recurrente y se fijó el importe de la pensión de clases pasivas que venía percibiendo.

Contra dicha sentencia la Administración General del Estado interpone recurso de casación en interés de la ley mediante escrito presentado el 29 de enero de 2004 en el que termina solicitando que se declare la doctrina legal que luego reseñaremos en el fundamento segundo.

El Ministerio Fiscal presentó escrito con fecha 2 de febrero de 2006 en el que propugna dos soluciones alternativas y de signo contrario:

1/ La desestimación del recurso por estar referida la doctrina legal que se propugna a un precepto, el artículo 40 de la Ley General Presupuestarias de 23 de septiembre de 1988, que fue derogado por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, que entró en vigor el 1 de enero de 2005.

2/ La estimación del recurso si se entiende que la doctrina que se propugna es predicable del artículo 15 de la vigente Ley General Presupuestaria, precepto que vino a sustituir al derogado artículo 40 de la Ley de 1988 con un contenido sustancialmente igual, aunque reduciendo de cinco años a cuatro el plazo de prescripción.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 20 de diciembre del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación en interés de la ley lo interpone la Administración del Estado contra la sentencia de 26 de septiembre de 2003 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Málaga, que, estimando el recurso contencioso- administrativo promovido por Dª Ángeles (recurso nº 2084/98), anula y deja sin efecto la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Andalucía, Sala de Málaga, de 31 de Marzo de 1998 desestimatoria de la reclamación nº 2283/96 interpuesta contra el Acuerdo de 14 de marzo de 1996 adoptado por la Sección de Clases Pasivas de la Delegación Provincial del Ministerio de Economía y Hacienda por el que se acordó el reintegro de cantidades indebidamente percibidas por la recurrente y se fijó el importe de la pensión de clases pasivas que venía percibiendo.

La resolución originaria de la Sección de Clases Pasivas, confirmada luego en vía económicoadministrativa, acordaba el reintegro de cantidades indebidamente percibidas por la recurrente y fijaba el importe de la pensión de clases pasivas que venía percibiendo. La sentencia recurrida declara que la resolución administrativa impugnada es contraria a derecho, y basa tal conclusión en consideraciones de diversa índole.

Así, en sus fundamentos jurídicos segundo y tercero la sentencia expone el diferente parecer de los litigantes en torno a la cuestión de si el acto administrativo impugnado comporta una mera rectificación de error de hecho o una verdadera revisión de oficio de anteriores actos de actualización de la pensión, caso este último en el que debería haberse observado el procedimiento establecido en los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992 ; y luego en el fundamento cuarto de la sentencia recurrida invoca una sentencia de la Sección 2ª de esta Sala de 25 de noviembre de 1992 para concluir que no nos encontramos ante un mero error de hecho. Ello significa la estimación del argumento de la recurrente, y aunque el inciso final de ese fundamento cuarto introduce alguna confusión al afirmar que "...debe ser confirmada la resolución impugnada", el conjunto de lo razonado en el fundamento denota con claridad que se decanta por la estimación y así lo confirma luego el último párrafo del fundamento quinto, donde se nos recuerda "...lo anteriormente expuesto en el fundamento cuarto, al considerar que estamos ante un error de derecho y no de hecho".

Pero la estimación del recurso contencioso-administrativo viene también determinada por las razones que se exponen en el fundamento quinto de la sentencia recurrida, donde se aborda la cuestión relativa al plazo de que dispone la Administración para requerir la devolución de las cantidades indebidamente abonadas. En torno a esta cuestión la sentencia de la Sala de Málaga expone las siguientes consideraciones:

artículo 41 del referido Real Decreto y que no hace sino reproducir el contenido del artículo

56.1 de la antigua Ley General de la Seguridad Social (Texto Refundido aprobado por Decreto 2065/74, de 30 de mayo ) y el artículo 45.1 del vigente texto (Real Decreto Legislativo 1/94, de 20 de junio).

Sobre esta materia, si bien con referencia a las prestaciones percibidas en aplicación de la Ley General de la Seguridad Social, existe una abundante doctrina de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo que, entendemos -dada la análoga naturaleza de los subsidios aquí examinados y el contenido idéntico del artículo 41 del Real Decreto 383/84 a los preceptos citados de la Ley General de la Seguridad Social es plenamente transplantable al caso de autos.

La expresada Sala Cuarta, constituida en Sala General, en su sentencia de 24 de septiembre de 1996

, dictada en recurso de casación para la unificación de doctrina, después de recordar las diversas posiciones de la doctrina de la Sala en orden al alcance temporal de la obligación de reintegro, establece que:

"En la determinación de éste se ha aplicado con carácter general la regla que establece en cinco años el limite de la obligación de reintegrar las cantidades indebidamente percibidas (Sentencias de 12 y 13 febrero, 22 junio, 30 octubre 1992, 11 febrero 1994, 6 febrero, 3 mayo, 5 junio y 30 octubre 1995, que recogen y reelaboran el criterio doctrinal anterior establecido en casación ordinaria, entre otras, en la Sentencia de 22 mayo 1986 . Esta regla, que coincide con la que también por vía interpretativa han incorporado las diversas normas sobre recaudación - artículos 37.1 de la Orden 23 octubre 1986, artículo 37.1.2 de la Orden 8 abril 1992 y artículo 34, e) de la orden 22 febrero 1996, tienen, sin embargo, excepciones, cuya delimitación no presenta la necesaria uniformidad. La primera excepción, que ha sido la más inequívoca en su formulación, comprende los supuestos de percepción indebida sobrevenidos como consecuencia del cambio en la interpretación general de determinadas normas ... Pero también se ha aplicado una segunda excepción que pondera la conducta adoptada por el beneficiario y el organismo gestor en relación con el origen de la situación de percepción indebida y su mantenimiento. Esta excepción tiene en cuenta, por una parte, el principio de buena fe y, por otra, los perjuicios que como consecuencia del retraso pueden derivarse para el patrimonio del beneficiario de la acumulación de períodos de percepción indebida, especialmente en los casos en que no puede acudirse al reintegro por deducción del importe de lo adeudado en las mensualidades sucesivas de pensión con la posibilidad de embargo y realización de bienes esenciales para el beneficiario. En esta línea la Sentencia de 15 noviembre 1991 aplicó analógicamente el límite de tres meses del artículo 54.1 de la Ley General de la Seguridad Social de 1974 en un supuesto en el que concurría una demora prolongada de la Entidad Gestora en ejercitar la acción de reintegro y la información previa del beneficiario sobre la situación de concurrencia. Este criterio se ha recogido también en otras sentencias, al excluir la contradicción o al rechazar que en el supuesto contemplado concurriera la excepción mencionada."

La aplicación de estos criterios en el presente caso lleva a la desestimación impugnatoria del Instituto Nacional de la Seguridad Social.

En primer lugar, la existencia de una actuación de buena fe por parte del beneficiario no es cuestionable: no se reprocha a éste que haya incumplido ob1igación alguna de proporcionar al organismo gestor la información sobre sus percepciones y se constata un retraso injustificado de este organismo en la regularización de la situación ante "la existencia de una información puntual de la entidad que realizaba, el pago de la pensión concurrente ...".

La aplicación de la referida doctrina al supuesto de autos llevan a limitar la obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas a los tres meses inmediatamente anteriores a la fecha de la Resolución de 14 de marzo de 1996, acto originario impugnado, pues, en primer lugar, se aprecia una inactividad por quien tiene la obligación de gestionar fondos públicos en orden a comprobar puntualmente -no puede olvidarse que la Administración dispone (o debería disponer) de medios informáticos y que existe un principio de coordinación que ha de presidir, junto con otros, la actuación administrativa, tal como recoge el artículo 3º.1 de la Ley 30/92, transcripción del mandato :constitucional contenido en el artículo 103 de la C.E .- si subsisten los presupuestos que determinaron la concesión de las prestaciones cuando la desaparición de aquéllos es consecuencia de la percepción de una pensión pública, como aquí acontece y esta descoordinación de la actuación gestora no puede nunca incidir negativamente en la esfera jurídica del administrado cuando no consta exista una ocultación de datos por parte del beneficiario, ni se impute a éste dicha ocultación, pues como recuerda la sentencia más arriba parcialmente transcrita, dicho extremo deberá ser alegado y probado por la Administración. Alegación y prueba que no se ha producido en este caso.

Por todo ello, y lo anteriormente expuesto en el fundamento cuarto, al considerar que estamos ante un error de derecho y no de hecho, es por lo que procede estimar el presente recurso (...).

En el recurso de casación e interés de la ley el Abogado del Estado aduce que la doctrina contenida en la sentencia es gravemente dañosa para el interés general y errónea, y solicita que se declare como doctrina legal "que el derecho de la Administración a solicitar el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas por los beneficiarios de las prestaciones de Clases Pasivas solo prescribirá por el transcurso del plazo de cinco años establecido -en el momento de su aplicación al caso- por los artículos 40 de la Ley General Presupuestaria de 1988 y 7 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado de 1987, sin que sea aplicable en esta materia la limitación de la obligación de reintegrar a las cantidades indebidamente percibidas en los tres meses anteriores a la fecha de la resolución que acuerde el reintegro".

En el recurso se afirma que la sentencia recurrida es errónea porque considera aplicable para la resolución del litigio la doctrina desarrollada por la Sala de los Social del Tribunal Supremo en torno al artículo 43 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en lugar de aplicar la legislación propia del régimen de Clases Pasivas del Estado que tiene establecido el plazo de prescripción de cinco años para solicitar el reintegro de prestaciones indebidamente percibidas (artículo 16 en relación con el

7.3 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado y artículo 40 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria). Se afirma así en el recurso que no es procedente acudir a un norma laboral y a la jurisprudencia de ese orden cuando existen unas normas de derecho administrativo que regulan claramente la cuestión.

Y señala también la Abogacía del Estado que la interpretación mantenida en la sentencia recurrida es gravemente dañosa porque sus efectos trascienden al caso en ella decidido al propiciar su traslación a otros casos mediante solicitudes de extensión de efectos de la sentencia, conforme a lo previsto en el artículo 110 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción; y porque, ante la eventual reiteración de actuaciones administrativas iguales a la enjuiciada en la sentencia recurrida, de extenderse la interpretación propugnada la Sala de Málaga -aplicación de un plazo de prescripción de tres meses, en lugar de cinco años, para requerir el reintegro de percepciones indebidas de Clases Pasivas- el perjuicio al interés general y al erario público se agravaría.

Frente a ello, el Ministerio Fiscal solicita en primer lugar la desestimación del recurso porque la doctrina legal cuya declaración se pretende se refiere a un precepto, el artículo 40 de la Ley General Presupuestarias de 23 de septiembre de 1988, que fue derogado por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, que entró en vigor el 1 de enero de 2005 . No obstante, formula como proposición alternativa la de estimación del recurso si se entiende que aquella doctrina que se propugna es predicable del artículo 15 de la vigente Ley General Presupuestaria, precepto que vino a sustituir al derogado artículo 40 de la Ley de 1988 con un contenido sustancialmente igual, aunque reduciendo de cinco años a cuatro el plazo de prescripción.

Esta Sala tiene reiteradamente declarado -pueden verse la sentencia de la Sección 2ª de 22 de enero de 2005 (casación en interés de ley nº 19/2003 ) y las que en ella se citan de 22 de enero, 12 de febrero, 10, 12 y 27 de diciembre de 1997, 28 de abril y 23 de junio de 2003, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada (artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ).

Se trata, por tanto, de un remedio excepcional y subsidiario, sólo viable cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación ordinario ni para unificación de doctrina, y cuya única finalidad es la corrección de la doctrina errónea contenida en la sentencia recurrida mediante la formación de una "doctrina legal" que para el futuro evite que se incida en el error jurídico corregido. Siendo ello así, además de la observancia de los requisitos formales y procesales exigidos en el artículo 100.1 y 3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción - legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna-, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, y que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule.

Como señala la mencionada sentencia de la Sección 2ª de 22 de enero de 2005 ley nº 21/2004 )

Trasladando al caso que nos ocupa esa concepción del recurso de casación en interés de la ley, que dada su especial finalidad ha de ser estricta y rigurosa, es obligado concluir que el presente recurso no puede prosperar; y ello por varias razones.

Por lo pronto, la doctrina contenida en la sentencia recurrida sobre el plazo de que dispone la Administración para requerir el reintegro de percepciones de Clases Pasivas indebidas no es el único argumento en el que la Sala de Málaga fundamenta la estimación del recurso contencioso- administrativo, pues hemos visto que antes de abordar esa cuestión la sentencia recurrida ofrece otro argumento para la estimación del recurso basado en la consideración de que, por no tratarse de un mero error de hecho, la Administración debía haber observado el procedimiento establecido para la revisión de oficio de los actos administrativos. Así, aunque la sentencia recurrida no permite calibrar la mayor o menor relevancia de cada uno de los argumentos que en ella se exponen para la estimación del recurso, dejamos constatado que la parte de la fundamentación de la sentencia que el Abogado del Estado cuestiona no es la única determinante del fallo, y, por tanto, no cabe imputar a esa doctrina los efectos gravemente perjudiciales que se atribuyen a la sentencia recurrida.

Por otra parte, y esto es lo más relevante, aunque esta Sala considera ciertamente cuestionables las razones que se exponen en el fundamento quinto de la sentencia recurrida en cuanto al plazo para el reintegro de las prestaciones de Clases Pasivas indebidamente percibidas, ello no significa que el presente recurso deba prosperar pues la doctrina legal cuya declaración propugna la Abogacía del Estado -que hemos dejado transcrita en el fundamento segundo- se refiere a dos preceptos respecto de los cuales no procede que se haga el pronunciamiento que se pretende en este recurso de casación en interés de la ley. Y ello por las razones que seguidamente pasamos a explicar.

Según hemos visto en el fundamento segundo, la Abogacía del Estado pretende que se declare como doctrina legal "que el derecho de la Administración a solicitar el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas por los beneficiarios de las prestaciones de Clases Pasivas solo prescribirá por el transcurso del plazo de cinco años establecido -en el momento de su aplicación al caso- por los artículos 40 de la Ley General Presupuestaria de 1988 y 7 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado de 1987, sin que sea aplicable en esta materia la limitación de la obligación de reintegrar a las cantidades indebidamente percibidas en los tres meses anteriores a la fecha de la resolución que acuerde el reintegro".

Pues bien, sucede que el artículo 7 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, nada establece sobre el plazo de que dispone la Administración para el reintegro de prestaciones indebidas, pues los plazos a que se refiere esa norma son los relativos a la formulación de solicitudes de prestación por los interesados. Y puesto en la fundamentación del recurso de casación se invoca también lo dispuesto en el artículo 16 del mismo texto refundido -aunque este segundo precepto no se incluye en la formulación de la doctrina legal que se propugna- debemos añadir que tampoco el mencionado artículo 16 resulta relevante a los efectos que nos ocupan pues en él se establece la procedencia del reintegro de las cantidades indebidamente percibidas por los beneficiarios pero nada se establece en cuanto al plazo en que la Administración puede acordar o requerir ese reintegro.

Y en cuanto al artículo 40 Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, debe notarse que es un precepto que en la sentencia recurrida no aparece mencionado y que quedó derogado en virtud de lo establecido en la disposición derogatoria única.1.a/ de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Siendo ello así, y dada la finalidad de futuro que caracteriza al recurso de casación en interés de la ley, según hemos expuesto en un apartado anterior, no tiene cabida la utilización de este recurso para la declaración de una doctrina legal referida a un precepto ya derogado.

Por tanto, el recurso debe ser desestimado tal y como solicita el Ministerio Fiscal en su primera pretensión. Y no cabe atender la proposición alternativa que el propio Ministerio Fiscal incluye en su escrito, pues, aparte de resultar anómala esta formulación disyuntiva de soluciones contradictorias, no procede que declaremos la doctrina que propone el recurrente poniéndola en relación con el artículo 15 de la vigente Ley General Presupuestaria, pues esta opción se aviene mal con el rigor propio del recurso de casación en interés de la ley ya que ni siquiera aparece contemplada en el escrito de la Abogacía del Estado, y ello a pesar de que cuando se interpuso este recurso de casación -29 de enero de 2004- ya había sido promulgada y publicada la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (Boletín Oficial del Estado nº 284 de 27 noviembre 2003) aunque su entrada en vigor no se produciría hasta el día 1 de enero de 2005 (disposición final quinta de la Ley 47/2003 ). SEXTO.- Por las razones expuestas el recurso de casación en interés de la ley debe ser desestimado. Y, dada la naturaleza y configuración de este especial recurso, no es procedente hacer pronunciamiento alguno sobre las costas.