STS, 28 de Junio de 2012

En el recurso contencioso-administrativo nº 370/2007 seguido en la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con fecha 31 de octubre de 2008, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO. Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Antonio Crespo Candela, en nombre y representación de la MANCOMUNIDAD DE AGUAS "LOS MOLINOS" contra la resolución de la confederación Hidrográfica del Guadiana mencionada en el primer fundamento; sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales".

Esta sentencia fue notificada al Procurador D. Antonio Crespo Candela, representante de la MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS "LOS MOLINOS", el día 3 de noviembre de 2008.

El Procurador D. Antonio Crespo Candela, en representación de MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS "LOS MOLINOS", presentó con fecha 27 de marzo de 2007 escrito de preparación del recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extramadura acordó, por Providencia de fecha 15 de abril de 2009, tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La Procuradora Dña. María Jesús González Díez, en representación de la MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS "LOS MOLINOS", parte recurrente, presentó con fecha 2 de junio de 2009 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formuló los motivos que estimó pertinentes, el primero y el segundo, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, que han producido indefensión para la parte, concretamente, el primero, por infracción del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional y, el segundo, por infracción del artículo 138.2 de dicha ley para la subsanación de defectos procesales y del criterio jurisprudencia "pro actione"; el tercero, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, infracción del criterio jurisprudencial de la teoría "per saltum"; y, el cuarto, al amparo del referido artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , infracción de las normas del ordenamiento jurídico estatal que ha sido relevante y determinante del fallo recurrido y que hubo sido invocadas oportunamente en el proceso, por infracción del artículo 114 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio , por el que se aprueba la Ley de Aguas en relación con el artículo 217 de la Ley 58/2003 General Tributaria ; con sus correspondientes fundamentos, suplicando a la Sala "acuerde casar la sentencia recurrida, anulándola, por la estimación de los motivos casacionales aducidos y por el orden que se expresan:

1. ) En el caso de que se estimen infringidas las normas del ordenamiento jurídico estatal que ha sido relevante y determinante del fallo recurrido y que hubo sido invocadas oportunamente en el proceso, por infracción del artículo 114 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba la Ley de Aguas en relación con el artículo 217 de la Ley 58/2003 General Tributaria , se acuerde la anulación de la liquidación originariamente recurrida, por ser nula de pleno derecho.

2. ) Supletoriamente, en el caso de que se estimen quebrantadas las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, que han producido indefensión para la parte, por infracción del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional , se acuerde reponer las actuaciones al estado y momento en que se hubiera incurrido en la falta, y que por la Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura se admita el recurso contencioso- administrativo interpuesto y se resuelva por la Sala de instancia sobre el fondo de la cuestión debatida.

3. ) Supletoriamente, en el caso de que se estimen quebrantadas las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, que han producido indefensión para la parte, por infracción del artículo 138.2 de la Ley Jurisdiccional para la subsanación de defectos procesales y del criterio jurisprudencial "pro actione", se acuerde reponer las actuaciones al Estado y momento en que se hubiera incurrido en la falta, y que por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura se admita el recurso contencioso-administrativo interpuesto, se señale el defecto que considere que concurría, otorgando, a esta parte, el plazo de diez días para la subsanación del defecto advertido, mediante la presentación del recurso económico-administrativo ante el TEAR de Extremadura, al existir plazo para ello, por no haberse cumplido el término del plazo (30 días), cuando se instó este recurso contencioso-administrativo. Y una vez aportada justificación de su interposición se procederá la suspensión del plazo para dictar sentencia hasta la resolución del recurso económico-administrativo incoado.- Y, en todo caso, con imposición de costas a quien se oponga a este recurso de casación".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Providencia de fecha 16 de julio de 2010, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Segunda de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, el Abogado del Estado, en representación de La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, parte recurrida, presentó con fecha 16 de noviembre de 2010, escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, esto es, los motivos de casación deben ser desestimados, toda vez que, ni se probó en la instancia, ni se prueba en el escrito de recurso, vulneración por la sentencia de instancia de precepto alguno y los motivos planteados inciden, en el hecho declarado por la sentencia o en el derecho que por no haberse entrado al fondo no pudo ser acreditado y que por ello no ha logrado ser rebatido por los motivos de casación por lo que, remitiéndonos a la argumentación que consta en la sentencia recurrida habremos de suplicar la desestimación del recurso; suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que se inadmita parcialmente el recurso o, en su defecto, y en lo demás, declare no haber lugar al mismo y se impongan las costas a la entidad recurrente".

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 27 de Junio de 2012, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez, Magistrado de la Sala

Es objeto del presente recurso de casación la sentencia de 31 de octubre de 2008, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura , que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por falta de agotamiento de la vía económico administrativa, al haber impugnado la recurrente directamente la liquidación de la Confederación Hidrográfica del Guadiana ante la jurisdicción contencioso administrativa, cuando se trata de acto, artº 115 del Real Decreto Legislativo 1/2001 , que posee carácter económico administrativo.

El primer motivo de casación lo articula la parte en torno al artº 88.1.c) de la LJ , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, que han producido indefensión, en concreto por infracción del artº 44 de la LJ . Afirma la parte que la sentencia recurrida adolece de incongruencia omisiva, puesto que no tiene en consideración, ni rebate, el argumento de estar fundado el recurso en el artº 44 de la LJ , y a continuación desarrolla toda una batería de argumentos sobre los que pretende justificar lo acertado de entablar el recurso directamente ante la jurisdicción económico administrativa sin necesidad de acudir a la vía económico administrativa.

A la vista de los términos en los que se formula este motivo, merece la ocasión realizar una serie de consideraciones a los efectos de centrar el objeto del motivo, y el alcance y extensión que cabe conceder a un motivo articulado en base al artº 88.1.c). Como se comprueba de la simple lectura del citado motivo, se mezclan tanto cuestiones de forma, la incongruencia denunciada, aunque muy someramente, con la cuestión de fondo, esto es la pertinencia o no de aplicar al caso el artº 44 de la LJ , que constituye el núcleo argumental central del citado motivo; de suerte que en el desarrollo del escrito no llega a especificarse qué alegatos se amparan en el quebrantamiento de las normas reguladoras de los actos y garantías procesales y que han producido indefensión y cuáles se formulan por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Mas cuando, como se ha indicado la incongruencia omisiva opuesta parece servir de excusa para a su pairo desarrollar toda su tesis sobre el fondo del asunto.

El planteamiento que hace la recurrente revela la carencia manifiesta de fundamento del recurso al tratarse de motivos que se excluyen entre sí.

Como este Tribunal ha puesto de manifiesto en una jurisprudencia constante, el recurso extraordinario de casación tiene por objeto fundamental, no tanto analizar las pretensiones de las partes, como comprobar el proceder de los órganos judiciales de instancia; es decir, tiene como finalidad revisar la aplicación de la ley sustantiva y de la ley procesal, en aras de la tutela judicial efectiva. Debe tenerse en cuenta que el motivo o causa de impugnación de la resolución recurrida en casación, es el requisito objetivo de mayor significación. Junto a la invocación del motivo, debe dotarse al mismo de contenido, denunciando el vicio concreto que la sentencia tiene, referido necesariamente, a la violación, interpretación o aplicación indebida de la norma o de la jurisprudencia. En este sentido, como ha declarado este Tribunal, la expresión del "motivo" casacional en el escrito de interposición no es una mera exigencia rituaria desprovista de sentido, sino elemento determinante del marco dentro del que ha de desarrollarse la controversia y en torno al que la sentencia debe pronunciarse (Auto de 7 de junio de 2002, por todos).

Por tanto, el debate propuesto debe detenerse en los límites que marca el concreto motivo que se recoge en el citado artº 88.1.c) de la LJ . Esto es, ante la denuncia de incongruencia omisiva por no considerar los argumentos en torno a la aplicación del artº 44 de la LJ .

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiteradas ocasiones con respecto del quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, poniendo de relieve que, el contenido constitucional del artículo 24.1 CE , comporta la necesidad de una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas y debidamente motivado. La incongruencia omisiva se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

También se ha precisado de forma negativa el alcance del requisito de congruencia que es exigible, en el sentido de que el principio de congruencia no alcanza a limitar la libertad de razonamiento jurídico del Tribunal de instancia, ni tampoco le obliga a reconocer el orden de alegaciones de las partes, bastando con que establezca los hechos relevantes para decidir el pleito y aplicar la norma del ordenamiento jurídico que sea procedente. Y en el mismo sentido, la Sentencia de esta Sala de 15 de noviembre de 2006 , ha declarado que "El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes siempre que con ello no se sustituya el hecho básico aducido como objeto de la pretensión ( SSTS 13 de junio y 18 de octubre de 1991 , 25 de junio de 1996 , 17 de julio de 2003 ). Es decir que el principio «iuris novit curia» faculta al órgano jurisdiccional a eludir los razonamientos jurídicos de las partes siempre que no altera la pretensión ni el objeto de discusión."

En la vigente LEC 1/2000 encontramos el art. 218 relativo a la exhaustividad y congruencia de las sentencias así como la necesaria motivación. Tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

Cabe, también, una motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( SSTC 58/1997, de 18 de marzo , 25/2000, de 31 de enero ).

En el caso que nos ocupa la sentencia de instancia centra la cuestión, primero como no podía ser de otra forma, por elementales motivos procedimentales, en la causa de inadmisibilidad invocada por el Sr. Abogado del Estado referida a la falta de agotamiento de la vía económico administrativa; haciendo explícita referencia la sentencia, que ante dicha alegación, nada dijo la parte recurrente en su escrito de conclusiones, pronunciándose la sentencia al respecto de que el acto originario, la liquidación de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, poseía carácter económico administrativo, y la obligatoriedad de ser impugnada en dicha vía, hasta agotarla, con mención al artº 213 y ss de la LGT . Ante ello, no cabe hablar de omisiones o incongruencias, cuando se ha centrado la causa de inadmisibilidad y se recoge de forma concisa, pero plena y completa, el argumento del que deriva la decisión tomada. Insistimos, a pesar de alegar la parte recurrente el motivo del artº 88.1.c) de la LJ , no desarrolla el mismo, no indica respecto de la sentencia en sí y del debate que tuvo lugar en sede de este concreto recurso contencioso administrativo, el vicio que denuncia, sino que tras exponerlo se desentiende del mismo y centra todos sus esfuerzos en analizar lo correcto de la impugnación directa realizada.

Tampoco cabe compartir el siguiente motivo casacional, articulado al amparo del artº 88.1.c) de la LJ , por infracción del artº 138.2 de la LJ . Señalar que en todo caso, no sería aplicable dicho artículo, en tanto que no fue advertido el defecto de oficio, sino que como se ha puesto de manifiesto fue opuesto por el Sr. Abogado del Estado. Por ello, sin más, debería rechazarse este motivo. Con todo, si atendemos al desarrollo del mismo, afirma la parte recurrente que el no haber interpuesto la reclamación económico administrativa es susceptible de subsanación, más cuando se notificó la liquidación en 30 de marzo de 2007, y se interpuso el recurso en 17 de abril de 2007, esto es, antes del transcurso del mes del que se disponía para poder interponer la reclamación económico administrativa.

Al respecto es harto significativa la referencia que se contiene en la sentencia, desde nuestro punto de vista no casual, de que ante la alegación de inadmisibilidad de la defensa del organismo de Cuenca, nada se opone por la defensa de la Mancomunidad en sus conclusiones.

Nos encontramos, pues, con que se alegó por parte del Sr. Abogado del Estado el defecto, y, sin embargo, la alegación no fue combatida y tampoco se intentó subsanar por la parte recurrente. No hubo, pues, oposición a los argumentos de la contraparte, como reconoce la misma sentencia impugnada, pues la recurrente guardó un significativo silencio en su escrito de conclusiones.

Recordar que la Sentencia del Pleno de esta Sala de 5 de noviembre de 2005 (RC 4755/2005 ) examinó las circunstancias que rodean la eventual subsanación del requisito procesal del artículo 45.2 d) de la Ley de la Jurisdicción . Sobre la potestad de la Sala de instancia de apreciar el incumplimiento del requisito y declarar la inadmisibilidad del recurso sin previo requerimiento de subsanación del artículo 138, dijimos: "Una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución ".

Esta doctrina ha sido matizada y completada con posterioridad, entre otras por la Sentencia de 29 de enero de 2008 (RC 62/2004 ), así como por las SSTS 31 de enero de 2007 (RC 5167/2003 ), 6 de febrero de 2007 (RC 4283/2003 ) y 2 de julio de 2008 (RC 4029/2004 ), las cuales destacan que la falta de requerimiento de subsanación por la Sala es susceptible de provocar indefensión cuando la alegación del defecto procesal fue combatida y el órgano jurisdiccional no comparte los argumentos opuestos por la parte recurrente.

En la misma línea, las SSTS de 20 de julio de 2010 (RC 5082/2006 ), 11 de marzo de 2011 (RC 1402/2007 ), 18 de marzo de 2011 (RC 1657/2007 ) y 24 de mayo de 2011 (RC 5256/2007 ), reproducen la puntualización contenida en la primera de ellas en este sentido: " Es cierto que en esa sentencia (la recaída en el recurso de casación 4755 de 2005) esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado que, si cualquiera de las partes hiciese patente el defecto subsanable y de tal alegación se hubiese dado traslado a quien lo debe subsanar sin que ésta lo llevase a cabo o alegase que no procede la subsanación, cabe pronunciar sentencia de inadmisión por el desinterés evidenciado con la conducta de quien ha incurrido en el aludido defecto, pero si éste reacciona y sostiene que el vicio o defecto no existe, la Sala, para poder basar su sentencia en el defecto denunciado, debe previamente requerir a la parte para que lo subsane, según establece el citado artículo 138 de la Ley Jurisdiccional ".

En el presente caso la recurrente, como se ha indicado, a la alegada inadmisibilidad por falta de agotamiento de la vía económico administrativa, obvia reacción alguna, nada hace, ni nada alega. Ante ello, con abstracción hecha de la subsanabilidad o no del defecto que contemplamos, la actitud pasiva de la actora abocaba, tal y como hizo la sentencia, a declarar la inadmisibilidad, sin que se aprecie incorrección en la actuación procesal de la Sala de instancia.

El anterior razonamiento nos sirve también para desestimar el motivo articulado en siguiente lugar, esto es, infracción de la jurisprudencia de la teoría "per saltum", que asentado en razones puramente voluntaristas, pretende que se acoja y que con ello se entre a analizar el fondo del asunto sin atender a la causa de inadmisibilidad concurrente.

Analizando la cuestión debatida en los términos que propone la parte recurrente, esto es, que se trataría de una controversia entre Administraciones públicas y la virtualidad de la aplicación del artº 44 de la LJ , "Cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestará.

4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local".

Esta Sala se ha pronunciado sobre el alcance de este precepto, y así hemos tenido ocasión de decir en la sentencia de 20 de octubre de 2006 recaída en el recurso de casación 55/2005 en Interés de la Ley de esta Sala que "La Sección entiende, de acuerdo con la tesis del Abogado del Estado recurrido, que efectivamente el articulo 44 no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de ellas actúa en la relación juridico-administrativa entablada como un particular y no como un poder publico. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto. La plena aplicación del articulo 44 de la Ley Jurisdiccional se produce solo cuando ambas Administraciones publicas estén actuando como poder. No es ocioso precisar que ésta y no otra es nuestra declaración, puesto que el Ayuntamiento o su representación letrada parecen haber entendido que solo se aplica el articulo 44 cuando la divergencia se refiere a cual de las Administraciones es la competente. Aunque sin duda entonces procede la aplicación del tan repetido articulo, no debe dársele cumplimiento solo en tales casos, sino además en todos aquellos otros en que ambas Administraciones actúan como poder y por tanto han dictado o pueden dictar actos administrativos" .

Queda patente la aplicación del precepto sólo cuando ambas administraciones -requirente y requerida- actúan como poder.

También dijimos en la sentencia de 25 de mayo de 2009 , que "...los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos".

Resulta obvio, a nuestro entender y a pesar del esfuerzo que realiza la parte recurrente en defensa de su tesis, que la Mancomunidad de Municipios Los Molinos, sujeto pasivo del canon, no actúa como Administración envestida de poder ante otra Administración, sino como sujeto pasivo potencial, contribuyente por ostentar la titularidad del derecho constitutivo del hecho imponible del impuesto.

Pero sea de una u otra forma, a los efectos que en este interesa, ello resulta intrascendente a la hora de analizar la corrección jurídica de la sentencia impugnada, no cabe la equiparación entre "recurso en vía administrativa", con las reclamaciones económico administrativas, puesto que si entre las funciones de aquellos puede señalarse el de autocorregir su propia actuación, rectificando, de adolecer el acto de algún vicio de ilegalidad; la reclamación económico administrativa se configura como medio de impugnación cuya resolución se encomienda a otros órganos de los que han dictado el acto recurrido, situándose la Administración en pie de igualdad con los interesados.

Se ha de recordar que el art. 51.1. LJCA establece la posibilidad de declarar no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto, entre otros supuestos, letra c) "haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación".

Como se ha dicho por este Tribunal en tantas ocasiones, de los preceptos aplicables relatados observamos que la necesidad de atenerse a la regulación establecida en las normas procesales, y en su caso sustantivas, es condición necesaria del procedimiento judicial. Por ello, no resulta superfluo recordar que el Tribunal Constitucional ha insistido en que la negligencia, error técnico o impericia de la parte perjudicada no goza de amparo constitucional ( STC 104/2001, de 23 de abril , con cita de otras muchas).

El agotamiento de la vía administrativa, en este caso mediante la interposición de la reclamación económico administrativa pertinente y su resolución expresa o presunta, tiene la virtualidad de abrir la vía jurisdiccional, constituyéndose en un presupuesto procesal del ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( artículo 24 de la Constitución ), mediante el acceso a la vía jurisdiccional.

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 de la LJ y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 5.000 euros la cifra máxima por costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución