STS, 16 de Marzo de 2012

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, se ha seguido el recurso contencioso-administrativo número 850/06 interpuesto frente a la Resolución de la Consejería de Agricultura de la Junta de Castilla-La Mancha de 25 de julio de 2006 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Desarrollo rural de 27 de julio de 2001 por la que se aprobó la ampliación del plazo de pago y nuevo cuadro de vencimientos del expediente nº72/AB de recaudación del anticipo reintegrable correspondiente a obras complementarias ejecutadas al amparo del D 2050/1973, de 5 de julio.

La expresada Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha dicta Sentencia el 25 de enero de 2010 , cuyo fallo expresa:

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la SOCIEDAD AGRARIA DE TRANSFORMACIÓN Nº 7885 "POZO CAÑADA" contra la resolución de la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 25 de julio de 2006, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto por la parte actora frente a la resolución de la Dirección General de Desarrollo Rural de 27 de julio de 2001. Sin costas.

Notificada la referida Sentencia a las partes, la representación procesal de la Sociedad Agraria de Transformación Nº 7885 Pozo Cañada, presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 5 de marzo de 2010, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la Sociedad Agraria de Transformación Nº 7885 Pozo Cañada interpuso el 22 de abril de 2010 el citado recurso de casación, en el que hacen valer dos motivos de casación , al amparo del artículo 88.1 d) Ley de la Jurisdicción :

1. ) Infracción de los artículos 42 , 43 , 44 y 89.1 de la Ley 30/92 , en relación con el silencio administrativo y la obligación de resolver en plazo por la Administración, y no al cabo de 4 años de formulada la solicitud de aplazamiento de pago con un incremento de la deuda y del cuadro de vencimientos que la convierten en inasumible.

2. ) Infracción de los artículos 58.2 b) de la LGT, 36 de la LGP y 48 y 56 del RD 1684/1990 del Reglamento General de Recaudación , en relación con el aplazamiento solicitado y los intereses de demora.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se da traslado a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que verificó el Procurador Sr. Velasco Muñoz-Cuéllar en representación de Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, con fecha 5 de enero de 2011.

Formalizada la oposición al recurso de casación interpuesto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el 14 de febrero de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, de 25 de enero de 2010 , desestima el recurso contencioso-administrtativo interpuesto frente a la Resolución de la Consejería de Agricultura de la Junta de Castilla La Mancha de 25 de julio de 2006 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Desarrollo Rural de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-la Mancha de 27 de julio de 2001 por la que se aprobó la ampliación del plazo de pago y nuevo cuadro de vencimientos del expediente nº 72/AB de recaudación del anticipo reintegrable correspondiente a obras complementarias ejecutadas al amparo del D 2050/1973, de 5 de julio.

La citada Sentencia desestima el recurso y confirma las resoluciones impugnadas en atención a las siguientes consideraciones:

[...] La cuestión controvertida ha de resolverse en el sentido que se postula por el Letrado de la Junta de comunidades de Castilla-La Mancha, es decir, del mantenimiento del acto administrativo impugnado.

Efectivamente, tal como se desprende del expediente administrativo, el presidente de la SAT recurrente presentó escrito ante la Administración demandada solicitando que el pago de la primera anualidad se pospusiera hasta el año 2000, debido a la asunción de forma individual por los integrantes de la sociedad de la tercera fase de la instalación destinada a la distribución de agua dentro de la parcela, para lo cual debieron asumirse los correspondientes créditos financieros cuya amortización finalizaría a finales del año 1999.

Sin embargo, y haciendo abstracción, por no ser un tema controvertido en las presentes actuaciones, del sentido del silencio administrativo, es lo cierto que la demandante no comenzó a satisfacer las cuotas correspondientes al pago aplazado sino hasta el año 2001, por lo que la Administración no podía sino requerirles el pago de las cantidades vencidas y líquidas desde 1997 hasta el comienzo del abono de las cuotas, limitándose con ello a dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 58.2.b) de la Ley General Tributaria y 36 de la Ley General Presupuestaria , y correlativos de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha, , es decir, a exigirles el pago del interés legal del dinero desde el momento en que las cuotas debían haber sido satisfechas., y ello con independencia del concepto por el que se adeuden; sin que la parte actora mencione, por el contrario, precepto jurídico alguno que pudiera dar cobertura a su pretensión, que se limita a negar que puedan exigirse intereses a una deuda aplazada, lo que no se compadece con lo dispuesto en el artículo 48.3 del Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre , citado en la demanda, que establece justamente lo contrario, es decir, que las cantidades cuyo pago se aplace devengarán el interés de demora a que se refieren los artículos 58.2.b) de la Ley General Tributaria y 36 de la Ley General Presupuestaria , a lo que se añade en el artículo 56 que en caso de aplazamiento de la deuda se calcularán los intereses de demora por el tiempo comprendido entre el vencimiento del período voluntario y el vencimiento del plazo concedido.

Los dos motivos de casación sobre los que se fundamenta el presente recurso de casación, ambos al amparo del artículo 88.1 d) Ley de la Jurisdicción , son los siguientes:

1. ) Infracción de los artículos 42 , 43 , 44 y 89.1 de la Ley 30/92 , en relación con el silencio administrativo y la obligación de resolver en plazo por la Administración, y no al cabo de 4 años de formulada la solicitud de aplazamiento de pago con un incremento de la deuda y del cuadro de vencimientos que la convierten en inasumible.

2. ) Infracción de los artículos 58.2 b) de la LGT, 36 de la LGP y 48 y 56 del RD 1684/1990 del Reglamento General de Recaudación , en relación con el aplazamiento solicitado y los intereses de demora.

Resulta conveniente poner de manifiesto la sucesión fáctica que ha culminado en la presente litis:

Por Resolución de 14 de julio de 1997, se aprobó la iniciación del expediente de recaudación del anticipo reintegrable y el cuadro de vencimientos correspondiente al expediente "Plan de Obras y Mejoras Territoriales de la zona de concentración parcelaria de Pozo Cañada", con un anticipo reintegrable (60 %) del importe total invertido por la Administración en los diversos expedientes mediante los que las obras de transformación en regadío de unas 1.000 hectáreas se llevarían a cabo.

Mediante escrito de 2 de agosto de 1997, solicita la recurrente aplazar el pago del anticipo reintegrable, de modo que el pago de la primera anualidad fuera realizado el 30 de octubre de 2001, y el resto en años sucesivos hasta completar 20 años.

El 1 de marzo de 2001 (folio 94 del expediente), la Dirección General de Desarrollo Rural comunica a S.A.T. "Pozo Cañada" la existencia de mora, requiriendo de pago a la misma por el importe de las anualidades correspondientes a los años 1997 a 2000, en total de 97.080.860 Ptas. (583.467,72 €), indicando que con el ingreso de dichas cuotas quedaría regularizado el expediente.

La entidad S.A.T. comunica el 7 de abril posterior próximo que resultaba totalmente imposible hacer frente al pago de la cantidad reclamada de una sola vez, por lo que reiteraba su solicitud de aplazamiento formulada en el año 1997.

Con fecha 27 de julio de 2001, la Dirección General de Desarrollo Rural de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, dictó resolución (folio 25 del expediente), por la que, aprobando el informe- propuesta elaborado por el Servicio de Estructuras Agrarias (folios 27 y ss.) resuelve aprobar el mismo en lo referente a la ampliación del plazo y modificación del cuadro de vencimientos, fijándose la nueva cuota anual en la cantidad de 28.595.476 Ptas. (171.862,27 euros), con un nuevo cuadro de amortizaciones comprensivo de 20 amortizaciones por dicho importe, a pagar la primera en el año 2001 y la última el 2020, cuya suma arrojaría un total de 571.909.517 Ptas. (3.437.245,42 euros).

La entidad S.A.T. 7885 Pozo de la Cañada, presenta escrito con fecha 24 de agosto de 2001, impugnando la resolución precedente y solicitando la inaplicación de los intereses que aprobaba, e interesando la devolución del anticipo conforme a las cuotas establecidas en el cuadro inicial.

La Administración recurrida resuelve desestimatoriamente el recurso de alzada mencionado mediante Resolución de 25 de julio de 2006 (folios 6 y ss.).

Es contra este último acuerdo, frente al que se interpone el recurso contencioso administrativo tramitado ante la Sala de instancia bajo en número de autos 850/2.006, y en el que recae la Sentencia de enero de dos mil diez, desestimatoria de dicho recurso, que hoy es objeto del presente recurso de casación.

Antes de abordar el análisis de los motivos impugnatorios hechos valer por la parte recurrente en el presente recurso de casación, procede efectuar una breve indicación sobre la posible concurrencia de una causa de inadmisibilidad, por razón de la cuantía.

En el presente caso, decíamos, ante la solicitud de aplazamiento del anticipo reintegrable formulada en el año 1997 por quién hoy es parte recurrente, la Administración decide aprobar la ampliación del plazo y modificación del cuadro de vencimientos derivados de aquel anticipo, correspondiente al expediente "Plan de Obras y Mejoras Territoriales de la zona de concentración parcelaria de Pozo Cañada", cuya resolución ha sido objeto de impugnación tanto en vía administrativa, como posteriormente ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, culminando con la Sentencia que es hoy objeto del presente recurso de casación.

Pues bien, a efectos de fijar la cuantía del presente recurso, según reiterada doctrina jurisprudencial, ha de atenderse al valor económico de la pretensión deducida, lo que nos llevaría a concluir que, conforme a las reglas previstas en los artículos 41 y 42 de la LJCA , aquél será el resultado de aplicar el interés de demora a las cantidades cuyo pago se aplaza, tomando en consideración una anualidad, lo que sin embargo no supera la summa gravaminis establecida para tener acceso a la casación, atendiendo al cuadro de vencimientos que figura en el informe propuesta de 24 de julio de 2001.

No obstante, dado el estado procesal en que nos hallamos, entendemos procedente dar una respuesta de fondo a los motivos impugnatorios contenidos en la interposición del presente recurso de casación.

En primer lugar debemos indicar que la cuestión planteada como punto primero del único motivo impugnatorio formulado, al amparo del artículo 88.1.d), relativo a la vulneración de la doctrina del silencio administrativo y a la obligación de la Administración de resolver en plazo sobre la solicitud de aplazamiento de pago interesada por la hoy recurrente, no ha sido correctamente planteada.

Manifiesta la recurrente que la sentencia de instancia, sin entrar en absoluto en materia, manifiesta simplemente, en el Fundamento Jurídico Segundo, párrafo tercero: "Haciendo abstracción, por no ser un tema controvertido en las presentes actuaciones, del sentido del silencio administrativo, es lo cierto... ", y considera evidente que por aquella Sala se incurre en infracción de las normas reguladoras de la sentencia por carecer de motivación, causando indefensión a dicha parte al impedirle articular una defensa adecuada, infringiendo así los arts. 24.1 y 120 de la Constitución Española , y 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Reconoce sin embargo la misma parte recurrente que dicha alegación debería contenerse en motivo de casación separado, al amparo del art. 88.1.c) LJCA , si bien no lo hizo así al haber omitido su invocación en el escrito de preparación del recurso; circunstancia que por sí sola debiera comportar, por su inadecuada formulación, la inadmisión del mismo, debido a que la Sentencia objeto de la casación que nos ocupa no entra efectivamente a analizar la aplicación de los preceptos de la Ley 30/92 que se citan como infringidos.

No obstante, y en aras a evitar causar cualquier situación de indefensión, procede realizar unas precisiones sobre el alcance del silencio en los términos en que ha sido planteado.

Conforme a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 55.5 del Real Decreto 1684/1990 de 20 de diciembre , por el que se aprobó el Reglamento General de Recaudación, en la redacción dada por el artículo 6 del R. Decreto 448/1995 de 24 de marzo - dada la fecha en que se formuló la petición de aplazamiento-: "Trascurrido dicho plazo sin que haya recaído resolución, se podrá entender desestimada la solicitud en la forma y con los efectos previstos en los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre ".

De modo que resulta claro que a la falta de resolución expresa ha de atribuirse un sentido desestimatorio, tal y como ha mantenido la Sentencia impugnada, no siendo óbice para ello lo dispuesto en la doctrina constitucional invocada por la parte recurrente, recogida en las SSTC 6/1986, de 21 de enero ; 204/1987, de 21 de diciembre ; 180/1991, de 23 de septiembre ; 294/1994, de 7 de noviembre ; 3/200 1, de 15 de enero, 179/2003, de 13 de octubre , 188/2003, de 27 de octubre , y 220/2003, de 15 de diciembre , según la cual la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo las solicitudes de los ciudadanos, de modo que en caso de silencio administrativo no puede considerarse razonable aquella interpretación de los preceptos legales que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de resolver, y al administrado en peor tesitura, ni que obligue al ciudadano a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, habida cuenta de que dicha doctrina sobre el silencio negativo se asienta en una mera ficción con la finalidad de abrir la vía jurisdiccional ante el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver expresamente.

Fuera de ese concreto ámbito procesal, en el supuesto sometido a nuestra consideración, el alcance material del silencio merece distinta consideración jurídica, por cuanto nos hallamos ante un procedimiento de recaudación del anticipo reintegrable que se inicia de oficio, y en el curso del cual, la pretensión de aplazamiento del interesado, en cuanto que de ella pueda derivarse el reconocimiento de un derecho o una situación jurídica individualizada, no podrá entenderse sino desestimada por silencio administrativo, de acuerdo con lo dispuesto a este respecto por el artículo 44.1 de la Ley 30/92 .

En definitiva, doctrina relativa a que la falta de resolución expresa por parte de la Administración nunca puede determinar la inadmisibilidad -por extemporáneo- de un recurso contencioso-administrativo, no es aplicable al supuesto de autos, al efecto pretendido por la parte recurrente de que, hasta que no se dicte resolución expresa, no cabe la exigencia de intereses de demora de la deuda cuyo aplazamiento se ha solicitado.

Por lo tanto, en virtud de lo expuesto, el motivo que nos ocupa ha de ser desestimado.

La segunda cuestión planteada, también al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción , en el subapartado segundo del que como motivo único es formulado, por infracción de los artículos 58.2 b) de la LGT, 36 de la LGP y 48 y 56 del RD 1684/1990 del Reglamento General de Recaudación , en relación con el aplazamiento solicitado y los intereses de demora, hemos de adelantar que merece igual suerte desestimatoria.

Comenzaremos indicando que nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste» ( Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2.010 -RC 5.255/2.007 -).

Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones, pues se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar como una modalidad más de ayuda o "subvención" en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo que ha de ser reembolsado en las condiciones ya expuestas.

Pues bien, conforme al artículo 25.1 de la Ley 6/1997 de 10 de julio de Hacienda de Castilla-La Mancha -en su redacción originaria, que actualmente se mantiene-: "Puede aplazarse o fraccionarse el pago de las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública de Castilla-La Mancha, derivadas de relaciones de derecho público, en los casos y por el procedimiento que reglamentariamente se determine, siempre que la situación económica del deudor le impida transitoriamente hacer frente al pago. Dichas cantidades devengarán interés de demora". Dicho precepto se corresponde con el artículo 36 del R. Decreto Legislativo 1091/1988 de 23 de septiembre por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, y el artículo 48.3 del Reglamento General de Recaudación , que establece a su vez: "Las cantidades cuyo pago se aplace, excluido, en su caso, el recargo de apremio, devengarán el interés de demora a que se refieren los artículos 58.9.b) de la Ley General Tributaria y 36 de la Ley General Presupuestaria , según se trate de deudas tributarias o no tributarias respectivamente".

El carácter indemnizatorio se destacaba ya en la sentencia, también de esta Sala de 4 de marzo de 1992 (RC 2397/1989 ), que se remitía a lo que ya había dicho la sentencia de esta Sala de 2 de noviembre de 1987 acerca de que la raíz profunda de los intereses de demora se encuentra en el Derecho común, y así el art. 1108 del Código Civil establece con carácter general que en el caso de que una obligación consistiera en el pago de una cantidad de dinero y el deudor incurriera en mora, la indemnización de daños y perjuicios, no habiendo pacto en contrario, consistirá en el pago de los intereses convenidos y, a falta de convenio, en el interés legal, módulo configurado posteriormente en este ámbito o sector mediante el tipo básico del "Banco de España" con ciertas matizaciones a lo largo del tiempo que no son del caso. En consecuencia, queda claro que el interés de demora tiene una función compensadora del incumplimiento de una obligación de dar y, por tanto, su naturaleza intrínseca consiste en ser una modalidad indemnizatoria, según pone de manifiesto con toda nitidez la norma que en el Código Civil recoge y refleja el principio matriz de la institución.

La sentencia de este Tribunal de 24 de enero de 1995 definió el interés de demora como la figura jurídica que, como variedad de la acción de resarcimiento, trata de compensar con arreglo al módulo objetivo del coste financiero el perjuicio consistente en la indisponibilidad de cantidades dinerarias que fueran legalmente debidas.

En cualquier caso, nos hallamos ante cantidades adeudadas a la Administración, que no siendo abonadas en el plazo establecido, devengarán consecuentemente el interés de demora indemnizatorio por el retraso que se ha producido en el pago, y que en cumplimiento de su función resarcitoria deberá ser calculado atendiendo al tiempo que reste para realizar su abono íntegro.

Sin embargo, en relación con la cuestión suscitada, relativa a la procedencia del devengo de intereses en los términos en que son calculados por la Administración, debemos indicar que conforme a una jurisprudencia de esa Sala, de la que recogemos como exponente la STS:

La procedencia de la liquidación de intereses practicada no puede quedar enervada por la solicitud de aplazamiento de la deuda formulada el 18 de abril de 1995 por la Universidad recurrente, sin que constara que se hubiera dictado resolución al respecto. Con arreglo al art. 51.6 del Reglamento General de Recaudación , aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, "cuando la solicitud de aplazamiento se presente en periodo voluntario, si al término de dicho plazo estuviere pendiente de resolución, no se expedirá certificación de descubierto". Por tanto, como ponía de relieve la resolución del TEAC de 10 de mayo de 2001, en el presente caso la deuda tributaria queda en suspenso desde el momento en que se formuló la solicitud de aplazamiento y aunque ciertamente no consta que la Administración hubiera dictado resolución a la solicitud de aplazamiento, lo que impedía que se iniciase la vía de apremio, ello no obsta para que, estando suspendida la ejecutividad de la deuda, fueran exigibles los intereses de demora por todo el tiempo transcurrido desde la finalización del periodo de pago en voluntaria hasta la fecha de cancelación de la deuda. Que la solicitud de aplazamiento no comporta la exención de intereses de demora lo demuestra el hecho de que las concesiones de aplazamiento o fraccionamiento de las deudas tributarias, cuando nacen por resolución favorable, conllevan la exigencia de intereses de demora, tal y como se desprende de los arts. 55 y 56 del Reglamento General de Recaudación , exigencia que, como ya se ha expuesto, tiene por finalizada la de compensar a la Hacienda Pública por el retraso en el ingreso de tales fondos, cualquiera que sea la causa que lo motive

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De otro lado, y en lo que respecta a la pretensión de la entidad recurrente de no abono de los intereses sobre los intereses ya devengados, ha de estarse a lo establecido de forma constante por esta Sala en supuestos similares al aquí enjuiciado. Así, puede citarse -entre otras muchas- nuestra sentencia de 7 de septiembre de 2005 , en la que se señala lo siguiente: "Respecto a la posibilidad de que las cantidades vencidas e impagadas devenguen nuevos intereses, la jurisprudencia del Tribunal Supremo es clara (18.1.1995, F.D. tercero), entendiendo de aplicación el art. 1.109 del Código Civil , es decir, las cantidades impagadas una vez liquidadas devengan nuevos intereses de la demora".

Por tanto, frente a la postura mantenida por la parte recurrente, entendemos correctos los pagos anuales previstos en el cuadro de amortizaciones para los años 1997 a 2000 (tanto el capital a devolver, como la parte correspondiente a los intereses devengados por su fraccionamiento inicial).

Así pues, el motivo impugnatorio tampoco puede ser estimado.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , procede imponer las costas procesales en el presente recurso a la parte recurrente.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.