STS, 20 de Julio de 2011

PonentePABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
ECLIES:TS:2011:5674
Número de Recurso6398/2008
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución20 de Julio de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de dos mil once.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 6398/2008, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la letrada de dicha Junta, contra la sentencia nº 1.158, dictada el 7 de julio de 2008 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada y recaída en el recurso nº 1.398/2002 , sobre impugnación del Decreto 2/2002, de 9 de enero, de la Junta de Andalucía , por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso, promoción interna, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía.

Se ha personado, como recurrida, la UNIÓN DE SINDICATOS DE TRABAJADORAS Y TRABAJADORES EN ANDALUCÍA (USTEA), representada por la procuradora doña Gema Sainz de la Torre Vilalta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso nº 1398/2002, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, el 7 de julio de 2008 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

Estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Unión de Sindicatos de Trabajadores y Trabajadoras de Andalucía (USTEA) contra el Decreto 2/02, de 9 de Enero, de la Consejería de Justicia y Administración Pública de la Junta de Andalucía, de aprobación del Reglamento General de Ingreso, promoción interna, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía; para declarar la nulidad de la redacción dada tanto a la letra a) del apartado 2.2 del art. 54 del Decreto de que se trata, como a la letra b) del propio apartado; y sin costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia anunció recurso de casación la letrada de la Junta de Andalucía, que la Sala de Granada tuvo por preparado por providencia de 8 de septiembre de 2008, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO

Por escrito registrado el 3 de abril de 2009, la letrada de la Junta de Andalucía interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala que

"(...) estime dicho recurso, casando la mencionada Sentencia, y en consecuencia declare ajustado a Derecho los puntos a) y b) del apartado 2.2 del artículo 54 del Reglamento General de Ingreso, Promoción Interna, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios, Decreto 2/2002 ".

CUARTO

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos, y, por providencia de 3 de septiembre de 2009, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

QUINTO

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Gema Sainz de la Torre Vilalta, en representación de USTEA, se opuso al recurso por escrito presentado el 22 de octubre de 2009 en el que suplicó a la Sala que se confirme la sentencia recurrida con expresa imposición de costas, dijo, a la Junta de Andalucía.

SEXTO

Mediante providencia de 25 de abril de 2011 se señaló para la votación y fallo el día 6 de julio de este año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Junta de Andalucía pretende que anulemos la sentencia dictada el 7 de julio de 2008 con el nº 1.158 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada . Dicha resolución estimó en parte la impugnación de la Unión de Sindicatos de Trabajadoras y Trabajadores de Andalucía (USTEA) del Decreto 2/2002, de 9 de enero , por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso, promoción interna, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía.

De los distintos preceptos que USTEA pedía que se declararan contrarios a Derecho la sentencia ahora recurrida solamente consideró nulos los apartados a) y b) de su artículo 54.2 . Ese artículo 54 regula el baremo general para los concursos de méritos y la controversia se refiere a la valoración del trabajo desarrollado en puestos desempeñados con carácter provisional, en especial por interinos conforme a los artículos 30 y 29 de la Ley 6/1985 de 28 de noviembre , de ordenación de la función pública de la Junta de Andalucía. Dice así:

"2. Valoración del trabajo desarrollado.

La valoración del trabajo desarrollado se llevará a cabo teniendo en cuenta la experiencia profesional obtenida en los diez últimos años en el desempeño de puestos pertenecientes al área funcional, relacional o agrupación de áreas del convocado, valorándose en relación con el nivel de los puestos solicitados hasta un máximo de 10 puntos y en función de la forma de provisión del puesto de trabajo, conforme a la siguiente distribución:

  1. Puestos desempeñados con carácter definitivo o con carácter provisional no señalados en el número siguiente:

    1. Experiencia profesional adquirida por permanencia en puestos de nivel superior al solicitado: 2 puntos por año, hasta un máximo de 10 puntos.

    2. Experiencia profesional adquirida por permanencia en puestos de igual nivel que el solicitado: 1,7 puntos por año, hasta un máximo de 8,5 puntos.

    3. Experiencia profesional adquirida por permanencia en puestos de nivel inferior en uno o dos niveles al solicitado: 1,4 puntos por año, hasta un máximo de 7 puntos.

    4. Experiencia profesional adquirida por permanencia en puestos de nivel inferior en tres o cuatro niveles al solicitado: 1,1 punto por año, hasta un máximo de 5,5 puntos.

    5. Experiencia profesional adquirida por permanencia en puestos de nivel inferior en cinco o más niveles al solicitado: 0,8 puntos por año, hasta un máximo de 4 puntos.

  2. Puestos desempeñados con carácter provisional:

    1. Al amparo del artículo 30 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía .

      Experiencia profesional adquirida por permanencia en puestos de superior, igual o inferior nivel que el solicitado: 0,8 puntos por año, con un máximo de 4 puntos.

      No obstante, si por la aplicación del baremo, la puntuación fuese inferior a la correspondiente del puesto base de su Grupo en las áreas funcional o relacional de aquél, se aplicará esta última.

    2. Al amparo del artículo 29 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía .

      Experiencia profesional adquirida por permanencia en puestos de superior, igual o inferior nivel que el solicitado: 0,6 puntos por año, con un máximo de 3 puntos".

      La demanda aducía que ninguna de las dos distinciones efectuadas por este precepto --la diversa valoración de los supuestos de esos artículos 29 y 30 frente a los demás, de un lado, y según se trate del desempeño en función de cada uno de esos preceptos, de otro-- iba apoyada por una justificación. Nada en el expediente, decía, ofrece una motivación de por qué, siendo la actividad la misma, los méritos correspondientes eran valorados de distinta manera. De ahí que tuviera por arbitrario el precepto.

      La Sala de Granada dice respecto de esta impugnación lo siguiente:

      "(...) la disconformidad de la recurrente se centra en la redacción tanto de la letra a) del apartado 2.2 del art. 54 del Decreto -- interinos del art. 30 : experiencia profesional adquirida por permanencia en puestos de superior, igual o inferior nivel que el solicitado, 0,8 puntos por año-- como de la letra b) del mismo apartado --interinos del art. 29 : experiencia profesional adquirida por permanencia en puestos de superior, igual o inferior nivel que el solicitado, 0,6 puntos por año--; en relación a ello la recurrente denuncia la desigualdad del tratamiento global que se hace, al no hacerse referencia a la categoría del puesto desempeñado.

      Y efectivamente, la Sala considera poco respetuoso con los principios de igualdad, mérito y capacidad, que se realice tal forma de valoración global del desempeño, sin que se tenga en cuenta, para ser valorada en lo que corresponda, la mayor o menor responsabilidad inherente al habitual desarrollo del puesto de trabajo de que se trate; diciendo mucho en el sentido indicado la circunstancia en sí misma llamativa, de que se valore igual la experiencia acogida en aquella letra a) mencionada -- 0,8 puntos por año-- que la atribuida a personal definitivo o provisional especial ---distinto al de los arts. 30 y 29---, en el desempeño de puestos de hasta cinco o más niveles inferiores al solicitado".

SEGUNDO

El único motivo de casación que formula, al amparo del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, la Junta de Andalucía , sostiene que esta sentencia ha infringido el artículo 20.1 a) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública, que tiene carácter básico, conforme al artículo 1.3 de ese mismo texto legal y al artículo 149.1.18ª de la Constitución, todo ello en relación con los artículos 103.3, 23 y 14 , también de la Constitución.

Dice el escrito de interposición que la redacción anulada viene a ser fiel reproducción de la contenida en el Decreto 151/1996, de 30 de abril , por el que se regulan los concursos para provisión de puestos de trabajo de la Administración de la Junta de Andalucía adscritos a personal funcionario y se aprueba el baremo que ha de regir los mismos, vigente hasta la entrada en vigor del Decreto 2/2002. Solamente modifica, explica la recurrente, la valoración de la experiencia profesional adquirida en virtud de los mencionados artículos 29 y 30 de la Ley 6/1985, reduciendo en dos décimas la puntuación correspondiente en el primero de los supuestos. Y sucede, dice la Junta de Andalucía, que la legalidad de las previsiones del Decreto 151/1996 sobre la valoración de los servicios prestados en virtud de esos preceptos legales ha sido reiteradamente confirmada por los tribunales de justicia. Cita a este respecto sentencias de la Sala de Sevilla y concluye que es legalmente posible "la opción asumida por esta Administración y que ésta pueda dar un trato distinto a la hora de valorar ese mérito, según la forma en que se ha accedido al puesto, por los procedimientos ordinarios o por otros procedimientos provisionales, en los que se contemplan unos supuestos excepcionales de oportunidad y urgencia, en los que se puede prescindir incluso de convocatoria y únicamente se exigen la titulación y los requisitos funcionales".

Añade el motivo que, de confirmarse el criterio seguido por la sentencia, sí pueden producirse discriminaciones al valorar la ocupación del mismo modo sin atender la forma de acceso.

Termina su argumentación la Junta de Andalucía diciendo que es coherente con la anulación por la Sala de Granada de la nueva redacción que al artículo 54 del Decreto 2/2002 dio el Decreto 528/2004, de 16 de noviembre , por el que se modifica el Reglamento General de Ingreso, Promoción Interna, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto 2/2002, de 9 de enero . Recuerda que en ella, siguiendo el parecer del Consejo Consultivo de Andalucía, no se distinguía a la hora de valorar el ejercicio la forma en la que se había accedido al puesto de trabajo. Y que esa solución fue declarada nula en sentencia de 10 de julio de 2006 (recurso 168/2005 ), resolución no impugnada por la Junta de Andalucía dándose la circunstancia de que el pronunciamiento de la que nos ocupa es contradictorio con el dictado entonces por la Sala de Granada respecto del nuevo texto del Decreto 2/2002, tras su modificación en 2004 .

TERCERO

En su escrito de oposición USTEA defiende la conformidad a Derecho de la sentencia recurrida atendiendo a que los apartados declarados nulos por ella realizan diferenciaciones que carecen de toda justificación. Así, señala que valoran de modo distinto el trabajo desarrollado por los funcionarios según la forma de adscripción al puesto cuando la actividad a realizar es la misma. USTEA no encuentra en el expediente ninguna explicación a ese diverso rasero.

Por lo demás, entiende que el motivo de casación, haciendo caso omiso de los razonamientos de la sentencia contra la que se dirige, se remite a una serie de sentencias que nada tienen que ver con lo que aquí se discute. La realidad, nos dice, es que el artículo 20.1 a) de la Ley 30/1984 establece que en la valoración del trabajo realizado no se distinga entre el desarrollado en un puesto definitivo o provisional. Y que, mucho menos, distingue si el puesto provisional lo ocupa un funcionario de carrera o un interino. Asimismo, recuerda que antes de la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público el artículo 20.1 a) era, respecto de la provisión de puestos de trabajo y la antigüedad, norma básica e insiste en que en él no figura la diferencia establecida por el Decreto 2/2002 .

Finalmente, USTEA niega que este último sea fiel reproducción del Decreto 151/1996 ya que no daba un trato distinto en función de si el puesto se desempeñaba en virtud de los mencionados artículos 29 y 30 pues se limitaba a distinguir entre puestos de trabajo definitivos y provisionales.

CUARTO

Lo primero que hemos de decir es que en la sentencia de 10 de julio de 2006 (recurso 168/2005) de la misma Sala y Sección de Granada que ha dictado la que es objeto de este recurso de casación se declaró nula la redacción del artículo 54.1.1 y 2 del Decreto 2/2002 que le dio el Decreto 528/2004 porque computaba como antigüedad en un concurso de méritos los servicios prestados con anterioridad a la adquisición de la condición de funcionario. Y, para la Sala de Granada, tales servicios anteriores prestados como interinos sólo podían valorarse a efectos económicos. Dicha sentencia ganó firmeza y comportó la expulsión del ordenamiento jurídico de los indicados apartados. Por eso, hemos considerado sin contenido los recursos de casación en los que se ha pretendido que revisáramos ulteriores sentencias de la Sala de Granada sobre ese artículo 54.1.1 y 2 pues, una vez fuera del ordenamiento jurídico por sentencia firme, no cabe devolverle a él [autos de 30 de diciembre de 2009 y 4 de mayo de 2010 (casación 5394/2006) y sentencias de 9 de junio de 2011 (casación 524/2008 ), 12 de mayo de 2011 (casación 1214/2008 ), 10 de febrero de 2011 (casación 474 y 1213/2008 ), 18 de noviembre de 2010 (casación 5146 , 5150 y 5340/2007 ), 14 de septiembre de 2010 (casación 2574/2007 ), 27 de julio de 2010 (casación 1257/2007 ), 30 de junio de 2010 (casación 333/2007 ), 21 de junio de 2010 (casación 790/2007 )].

Por tanto, no apreciamos la contradicción que dice el motivo que hay entre lo resuelto entonces sobre esa nueva redacción y lo que ha fallado la Sala de Granada en este caso.

Ahora bien, hemos de decir, en cuanto a la identidad que ve el motivo entre los preceptos declarados nulos y la regulación del Decreto 151/1996 , que ciertamente, ya diferenciaba, en la valoración de los servicios previos según la forma de acceso al puesto, puntuando más el desempeño por funcionarios de carrera que el de quienes no lo fueran --así resulta del apartado 2 del baremo recogido en su anexo-- de manera que la diferencia con el Decreto 2/2002 en este punto es de detalle. Es verdad que la coincidencia entre una disposición anterior y otra posterior no comporta la legalidad de la segunda por reiterar la primera y que un mismo texto puede ser enjuiciado desde perspectivas diferentes y ser considerado por sentencias ulteriores de forma distinta a las precedentes. No obstante, es igualmente cierto que esa circunstancia puede considerarse en principio como un indicio de su conformidad al ordenamiento jurídico. Por otro lado, la sentencia no sigue el razonamiento de la demanda, que no relaciona la discriminación de la que se queja con la categoría ni con las distintas responsabilidades de los puestos de trabajo, ni hace reproches a las valoraciones globales a que alude la sentencia. Como se ha dicho, solamente combate la discriminación injustificada asociada a esas dos distinciones: experiencia adquirida en puestos a los que se accedió conforme a los artículos 30 y 29 de la Ley 6/1985 y los demás, y entre los asumidos según cada uno de estos dos preceptos.

La Junta de Andalucía no ha aducido incongruencia de la sentencia pero sí la incorrecta interpretación y aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad pues entiende razonable diferenciar, en la valoración del mérito consistente en la actividad desempeñada previamente en puestos de trabajo de la Administración, según cual haya sido la forma de acceder a ellos: bien mediante adscripción definitiva o provisional, bien siendo funcionario de carrera o interino. Y tiene razón, tal como ya hemos dicho en nuestra sentencia de 3 de septiembre de 2010 (casación 665/2007 ) en la que acogimos un motivo de la Junta de Andalucía idéntico al que aquí ha interpuesto contra otra sentencia de la Sala de Granada que declaró nulo el mismo precepto que ahora nos ocupa.

Así, decíamos:

"Lo primero que debe exponerse en apoyo de esa respuesta que acaba de avanzarse es que, aunque ciertamente en cualquier actuación administrativa de nombramiento funcionarial deben regir los principios constitucionales de mérito y capacidad, ello no significa que los procesos de designación sean iguales y tengan el mismo nivel exigencia en lo relativo a la publicidad y a los méritos valorables, pues es una obviedad que existen diferencias entre, de un lado, los procesos selectivos que son seguidos para el acceso como funcionario de carrera y para la provisión de puestos con carácter definitivo y, de otro, los que son aplicados para nombramientos temporales o de funcionarios interinos.

A lo anterior debe sumarse que no puede ser invalidada como legítima política de personal la que quiera incentivar a los funcionarios de carrera valorando de manera significativa la experiencia desarrollada con esa condición y en puestos obtenidos y desempeñados con carácter definitivo.

Y lo que se deriva de todo lo que acaba de exponerse es que, existiendo datos objetivos para esas diferentes valoraciones de la experiencia y la antigüedad que aquí se discuten, no es de acoger la vulneración del principio de igualdad (y la consiguiente infracción de los artículos 14 y 23 CE ) que es denunciada en el recurso de casación de la ASOCIACION, como tampoco las infracciones de la Directiva 99/70 CE y del artículo 20.1.a) de la Ley 30/1984 (LMRFP ) que también pretenden sostenerse en el mismo recurso.

Son acertadas las razones que esgrime la JUNTA DE ANDALUCÍA en su recurso de casación para combatir el único argumento que la Sala de instancia empleó para justificar su pronunciamiento anulatorio del apartado 2.2 del artículo 54 del controvertido Reglamento autonómico: que siendo válida la diferente e inferior valoración entre desempeños provisionales y definitivos, la no distinción del nivel del puesto está dirigida a evitar resultados de valoraciones que arrojaran una puntuación excesivamente pequeña".

Procede, en consecuencia, estimar el motivo y anular la sentencia.

QUINTO

El artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción nos obliga a resolver el recurso contencioso-administrativo en los términos en que estuviera planteada la controversia, que son los siguientes: de las distintas pretensiones de USTEA, la sentencia ahora anulada solamente acogió la relativa al artículo 54.2 que hemos examinado y rechazado y USTEA no impugnó la desestimación de las demás. Por tanto, llegados a este punto, procede desestimar íntegramente ese recurso.

SEXTO

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia, debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

  1. Que ha lugar al recurso de casación nº 6398/2008, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia nº 1.158, dictada el 7 de julio de 2008, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada , que anulamos.

  2. Que desestimamos el recurso 1398/2002 interpuesto por la Unión de Sindicatos de Trabajadoras y Trabajadores de Andalucía (USTEA) del Decreto 2/2002, de 9 de enero , por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso, promoción interna, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía.

  3. Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.

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