STS, 11 de Julio de 2011

PonenteMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
ECLIES:TS:2011:4712
Número de Recurso2101/2009
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución11 de Julio de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Julio de dos mil once.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2101/2009 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, y "TELEVISIÓN AUTONOMÍA MADRID, S.A.", representada por la Procurador Dª. Gloria Rincón Mayoral, contra la sentencia dictada con fecha 15 de enero de 2009 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 799/2006 , sobre sanción por utilización de frecuencias radioeléctricas sin autorización; ambas partes son también respectivamente partes recurridas.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

"Televisión Autonomía Madrid, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 799/2006 contra la resolución del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 12 de septiembre de 2006 que en el expediente sancionador IS/S 01048/05 acordó:

"I. Imponer a Televisión Autonomía Madrid, S.A. dos multas de quinientos mil euros (500.000 €) cada una, que hacen un total de un millón de euros (1.000.000 €), de acuerdo con lo previsto en el art. 56.1 .c) de la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones, como responsable de la comisión de dos infracciones administrativas de carácter grave, previstas en los apartados a) y b) del art. 54 de la citada Ley .

  1. Proceder al precintado de los equipos de la instalación denunciada o, en su caso, incautación de los mismos o clausura de la referida instalación, en tanto que la entidad no disponga del preceptivo título habilitante, según previene el art. 56.3.c) de la mencionada Ley ."

Segundo.- En su escrito de demanda, de 10 de abril de 2007, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que, estimando aquélla, declare que es contraria a Derecho la resolución sancionadora dictada por el Sr. Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, de 12 de septiembre de 2006, por la que se le imponen a Televisión Autonomía Madrid, S.A. dos multas de 500.000 € cada una por la pretendida comisión de dos infracciones administrativas de carácter grave y se ordena al precintado de los equipos de la instalación desde la que se emite el segundo canal público autonómico o, en su caso, a la incautación de los mismos o a la clausura de la referida instalación en tanto la entidad no disponga del preceptivo título habilitante, según previene el artículo 56.3.c) de la Ley General de Telecomunicaciones ". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 24 de septiembre de 2007, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "desestimando las pretensiones del recurrente y confirmando la resolución administrativa impugnada, con imposición de costas a la actora". Por otrosí se opuso al recibimiento a prueba.

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 12 de noviembre de 2007 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 15 de enero de 2009 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Gloria Rincón mayoral, en nombre y representación de la entidad Televisión Autonómica de Madrid, S.A., contra la resolución de la Subdirección General de Inspección y Supervisión, por delegación del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, de fecha 12 de septiembre de 2006, resolución que anulamos parcialmente reduciendo la cuantía de cada una de las sanciones a la suma de 250.000 Euros según lo razonado en los fundamentos jurídicos de esta Sentencia, todo ello sin hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas."

Quinto.- Con fecha 29 de mayo de 2009 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2101/2009 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : Único: "infracción del art. 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el criterio interpretativo de las normas que recoge el art. 1282 del Código Civil ".

Sexto.- Con fecha 13 de mayo de 2009 "Televisión Autonomía Madrid, S.A." interpuso igualmente recurso de casación al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , por infracción "del principio de congruencia, con violación del artículo 24.1 de la Constitución y del artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial [...] por no entrar en el análisis de la violación invocada por mi mandante de la jurisprudencia constitucional dictada en aplicación del artículo 20.1 .a) y d) de la Constitución".

Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción "de la disposición adicional primera de la Ley 22/1999, de 7 de junio , y del artículo 2.1 de la Ley 46/1983, de 26 de diciembre, del Tercer Canal , vigentes ambos en el momento en que el Ente Público Televisión Madrid (destinado a prestar el servicio público de televisión en la Comunidad Autónoma de Madrid y en el que se integra Televisión Autonomía, S.A.) pidió, el 5 de noviembre de 2004, la asignación de las frecuencias para la puesta en marca por mi mandante de su segundo canal analógico autonómico".

Tercero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción "del artículo 9.3 de la Constitución en relación con la indebida aplicación al caso, por parte de la misma, de normas que no se encontraban vigentes ni en el momento de formularse, por mi mandante, la solicitud de frecuencias para la puesta en marcha de su segundo canal, ni en el momento de desestimarse dicha solicitud por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio; en concreto, la Ley 10/2005, de 14 de junio, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo y el Real Decreto 944/2005, de 29 de julio , que aprueba un nuevo Plan de Televisión Digital Terrestre".

Cuarto: al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , por infracción "del principio de congruencia, con violación del artículo 11.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , y del artículo 24 de la Constitución, al no analizar si había, en el momento en que el Ente Público Radio Televisión Madrid (del que depende mi mandante) formuló su petición de frecuencias para su segundo canal autonómico, la posibilidad jurídica y técnica de dicha asignación".

Quinto: al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional por infracción "del artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del artículo 24 de la Constitución, al no analizar el informe pericial del Sr. Perito Enrique Bellver Llorens designado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional Sección Octava en el procedimiento número 639/2005 y traído al presente procedimiento, que pone de manifiesto la existencia de frecuencias disponibles para la emisión por mi mandante del segundo canal público de televisión de la Comunidad de Madrid y cuya observancia, y lógico y racional análisis, hubieran sido determinantes del fallo, llevando a la Sala a estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi mandante".

Sexto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción "del artículo 70.2 de la misma Ley y del artículo 106.1 de la Constitución".

Séptimo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por inaplicación por la sentencia dictada el 15 de enero de 2009 por la Audiencia Nacional , del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el apartado a) del mismo precepto, por quebrantamiento en el procedimiento sancionador del principio de personalidad de las infracciones que resulta de la jurisprudencia constitucional; por haberse violentado el principio de seguridad jurídica que instaura el artículo 9.3 de la Constitución Española; por haberse vulnerado el artículo 13 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, y por infracción del artículo 35 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

Octavo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por inaplicación de la sentencia cuya casación se pretende del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, habida cuenta de que su fundamento jurídico sexto no toma siquiera en consideración la circunstancia de que el levantamiento del acta que da lugar a la iniciación del procedimiento sancionador se hizo contraviniendo el artículo 50.6 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones , sin emplazamiento de mi mandante y por lo tanto en su ausencia".

Noveno: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción de la sentencia que ahora se recurre en casación del artículo 54.a) y b) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones ".

Décimo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción "por inaplicación del artículo 4.4 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado mediante Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto ".

Undécimo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción "del artículo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 56.2 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones ".

Séptimo.- Por escrito de 2 de diciembre de 2009 "Televisión Autonomía Madrid, S.A." se opuso al recurso deducido por el Abogado del Estado y suplicó su desestimación con imposición de costas a la recurrente.

Octavo.- Con fecha 14 de diciembre de 2009 el Abogado del Estado se opuso al recurso de casación deducido por "Televisión Autonomía Madrid, S.A." y suplicó a la Sala la confirmación de la sentencia impugnada con imposición de costas a la actora.

Noveno.- Por providencia de 20 de mayo de 2011 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 15 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 15 de enero de 2009 , estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 799/2006 interpuesto por "Televisión Autonomía Madrid, S.A." contra la resolución del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 12 de septiembre de 2006 que le había impuesto dos multas, de quinientos mil euros cada una, como responsable de la comisión de dos infracciones administrativas de carácter grave previstas en los apartados a) y b) del artículo 54 de la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones .

La Sala de instancia, tras subrayar la relación del proceso de instancia con el seguido ante ella misma bajo el número 639/2005, en el que había dictado sentencia de 10 de abril de 2008, transcribió en la ahora impugnada varios de los fundamentos jurídicos de esta última para responder a los correlativos argumentos de la demanda del recurso 799/2006 . En ellos la sociedad actora venía a reproducir los articulados en la demanda del recurso 639/2005, relativos a la existencia de título habilitante para que el Ente Público Radiotelevisión de Madrid pudiera emitir el segundo canal analógico bajo el amparo de la disposición adicional primera de la Ley 22/1999 .

Tras rechazar estos argumentos por las consideraciones que habían quedado plasmadas en su sentencia de 10 de abril de 2008 , la Sala de instancia examinó acto seguido las alegaciones de la demanda que se referían específicamente a la sanción impuesta, así como a las circunstancias de agravación tenidas en cuenta para modularla. Su análisis concluyó reduciendo a la mitad el importe de cada una de las multas, por aplicación del principio de proporcionalidad.

Segundo.- En la sentencia que dictamos con esta misma fecha estimamos el recurso de casación número 4140/2008 y, en consecuencia, casamos la pronunciada por la Sala de instancia el 10 de abril de 2008 en su recurso número 639/2005. Dado que la ahora impugnada se basa, en la primera parte de su desarrollo, en las consideraciones expuestas en la de 10 de abril de 2008, de las que deduce la improcedencia de aceptar las correlativas alegaciones de la demanda, procede sin más y por las razones que hemos dejado expuestas al fallar el recurso de casación número 4140/2008, a las que nos remitimos, estimar el segundo de los motivos de casación del presente recurso número 2101/2009 que plantea "Televisión Autonomía Madrid, S.A."

Casada, pues, la sentencia de instancia al acoger aquel motivo, es innecesario el análisis del resto de los planteados por "Televisión Autonomía Madrid, S.A.". Sobre las demás cuestiones relativas a la sanción impuesta, nos hemos de pronunciar al resolver lo que proceda según dispone el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional .

Tercero.- Las dos infracciones imputadas lo fueron a título de las letras a) y b) del artículo 54 de la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones . La Administración del Estado consideró que la de la Comunidad Autónoma (cuyo ente instrumental asumía la gestión del servicio televisivo) emitía sin título administrativo la programación televisiva en la modalidad analógica utilizando frecuencias no autorizadas, tras haber instalado a este efecto una estación radioeléctrica.

Las consideraciones que hemos expuesto en la sentencia que resuelve el recurso de casación 4140/2008 tienen como efecto la declaración de nulidad de las resoluciones de la Administración estatal que rechazaron asignar a la Comunidad Autónoma frecuencias para su segundo canal analógico. Esta circunstancia no puede, obviamente, dejar de tener peso en el análisis de las infracciones sancionadas, cuyo desvalor en términos jurídicos queda sin duda afectado por la conducta, contraria a la Ley 22/1999, de la Administración estatal que le había denegado las frecuencias a las que en principio la Comunidad Autónoma de Madrid tenía derecho.

Ahora bien, que la solicitud instada por la Comunidad Autónoma debiera haberse resuelto en sentido favorable no equivale a que ésta pudiera, sin más -como en efecto sucedió- utilizar las frecuencias del espectro radioeléctrico que ella misma prefiriera unilateralmente, cuando es claro que la competencia para asignarlas correspondía a la Administración del Estado, lo que no es objeto de discusión. La decisión de esta última fue ciertamente contraria a Derecho pero también lo fue, desde el punto de vista formal, la de la Comunidad Autónoma que, no siendo competente al efecto, se autoatribuyó las frecuencias que consideró oportunas y procedió a emitir los programas de televisión de su segundo canal en la modalidad analógica.

Al hacerlo así ciertamente incurrió en la infracción por la que fue sancionada, esto es, la de emitir en frecuencias no autorizadas, por más que hubiera procedido en su momento que dispusiera de ellas. Formalmente, repetimos, no se concedió la autorización y sea cual sea la validez a posteriori de dicha negativa de la Administración del Estado, lo cierto es que, dictada como fue por el órgano competente, debía haber sido respetada por la Comunidad Autónoma, tanto más cuanto que esta última había interpuesto los pertinentes recursos contra ella. Dado el carácter medial de una conducta (la instalación de los medios materiales) que es presupuesto necesario para realizar la otra (la emisión del canal sin frecuencias autorizadas) en realidad la segunda infracción que se imputó no tiene autonomía o sustantividad pues no es pensable que se puedan llevar a cabo las emisiones televisivas sin los correspondientes aparatos o equipos emisores. Cuando éstos se instalan precisamente para difundir los programas televisivos por la misma entidad emisora, lo que procede -si concurren los demás elementos del tipo- es imponer una sola sanción por la infracción de mayor entidad antijurídica.

Sentado lo anterior, la sanción correspondiente debe, sin embargo, reducirse de modo muy considerable. No cabe olvidar que el fondo del litigio era en realidad un conflicto entre Administraciones Públicas. Sin perjuicio de que, en términos generales, no sea precisamente la respuesta sancionadora de una Administración contra otra la solución más idónea para resolver este género de controversias, lo cierto es que en el caso de autos la ilegalidad cometida por la sociedad gestora de la televisión autonómica al emitir sin la autorización de frecuencias tiene su origen en una decisión (de la Administración del Estado) de rechazo a la solicitud de asignación de dichas frecuencias, que hemos considerado asimismo ilegal.

La aplicación de las circunstancias a las que se refiere el artículo 56.2 de la Ley General de Telecomunicaciones , para graduar la cuantía de las sanciones, conduce igualmente a reducir al mínimo el importe de la multa impuesta. La gravedad material de la infracción se atempera si consideramos, según ya ha sido expuesto, que el designio de la Comunidad Autónoma era el de ejercer el derecho que la Disposición adicional primera de la Ley 22/1999 le reconocía para disponer de un segundo canal de televisión, derecho cuyo ejercicio, sin embargo, debía esperar a la asignación de frecuencias. Era el propio legislador quien había reconocido el interés existente en que las Comunidades Autónomas dispusieran de este segundo canal, por lo que no puede hablarse tampoco de un "daño causado" en este supuesto, antes al contrario. Y con toda corrección el tribunal de instancia excluyó que concurrieran en él las agravantes de "repercusión social" y "tratarse de una entidad integrada en un ente público", que la Administración del Estado había apreciado.

En virtud de estas consideraciones la Sala considera que el montante de la multa debe reducirse a la cifra, más bien simbólica, de cinco mil euros que, por un lado, no ignora el reproche jurídico imputable a la entidad sancionada en cuanto que formalmente cometió la infracción de emitir sus programas utilizando frecuencias pese a la negativa de la Administración competente y, por otro lado, toma en cuenta que esta negativa no debió producirse y el resto de circunstancias que acabamos de exponer.

Cuarto.- Los demás argumentos de la demanda planteada en la instancia por "Televisión Autonomía Madrid, S.A." fueron correctamente rechazados por la Sala sentenciadora.

  1. La denegación de las frecuencias por la Administración del Estado fue ilegal, según ya hemos concluido, pero ello no necesariamente supone que dicha Administración incurriera en desviación de poder. La negativa se adoptó en el ejercicio de las competencias propias y con la finalidad ajustada a ellas, esto es, la de regular el espectro radioeléctrico, bien que en este caso de modo no conforme con las normas aplicables.

  2. Carecía de "relevancia y trascendencia", como bien afirmó la Sala de instancia, que el procedimiento sancionador se dirigiera en un primer momento "frente a quien figuraba como titular formal y aparente de las instalaciones" (la empresa pública "Canal Isabel II") para posteriormente seguirse contra la sociedad gestora del servicio televisivo, lo que ninguna indefensión causó a ésta. Tampoco se la causó la circunstancia de que la inspección de las instalaciones se hiciera sin la asistencia de los representantes de dicha entidad pues ninguna controversia ni duda existe sobre el hecho, por todos reconocido, de que la emisión del segundo canal televisivo en analógico se llevaba a cabo sin la disponibilidad de las frecuencias.

Quinto.- El recurso de casación del Abogado del Estado tiene como único objeto impugnar la parte de la sentencia en la que la Sala de instancia no apreció como agravante el hecho de que la titularidad de la entidad infractora correspondiera a la Comunidad Autónoma de Madrid. A su entender, dada la sujeción de todas las Administraciones a la Ley y aun cuando esta circunstancia no está contemplada como agravante en la normativa correspondiente, "quizá como supuesto no previsible por el legislador", debió considerarse como tal por el tribunal de instancia.

El rechazo del motivo único de casación se deriva de las consideraciones que hemos realizado en los fundamentos jurídicos anteriores, a los que nos remitimos.

Sexto.- Procede, pues, la estimación del recurso de casación interpuesto por la televisión autonómica y la desestimación del planteado por el Abogado del Estrado. Y procede, asimismo, la parcial estimación de la demanda deducida en el recurso contencioso 799/2006.

Séptimo.- De conformidad con los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional , no concurren las circunstancias legales para la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Primero

Estimar el recurso de casación número 2101/2009 interpuesto por "Televisión Autonomía Madrid, S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional con fecha 15 de enero de 2009 en el recurso 799 de 2006 , sentencia que casamos.

Segundo.- Desestimar el recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado contra la citada sentencia.

Tercero.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo número 799/2006 interpuesto por "Televisión Autonomía Madrid, S.A." contra la resolución del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 12 de septiembre de 2006 recaída en el expediente sancionador IS/S 01048/05, que anulamos por ser contraria al ordenamiento jurídico, procediendo tan sólo la imposición de una sanción económica de cinco mil euros.

Cuarto.- No hacer imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Rafael Fernandez Montalvo.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

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