STS, 1 de Diciembre de 2008

JurisdicciónEspaña
Fecha01 Diciembre 2008
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a uno de diciembre de dos mil ocho.

La Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación número 3910/05, interpuesto por la procuradora doña Amparo Naharro Calderón, actuando en nombre de FERTIBERIA, S.A., contra la sentencia dictada el 11 de marzo de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso 2324/02, sobre incoación de procedimiento expropiatorio, señalamiento de fechas para el levantamiento de las actas previas a la ocupación y sometimiento a información pública de la relación de bienes y derechos afectados. Han intervenido como partes recurridas la Diputación Foral de Bizkaia y el Ayuntamiento de Barakaldo, representados, respectivamente, por los procuradores don Julián del Olmo Pastor y don Pedro Rodríguez Rodríguez

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por la compañía Sefanitro, S.A., después sustituida por Fertiberia, S.A., contra la orden 3874/02, de 17 de julio, del Diputado Foral de Obras Públicas y Transportes de Bizkaia que, resolviendo el recurso de reposición entablado contra la orden 2329/02, de 23 de abril, atribuyó definitivamente a la primera de las dos compañías citadas la titularidad de la finca 6/2 del proyecto de construcción del Intercambiador de Cruces, mientras que mantuvo la asignación al Ayuntamiento de Barakaldo de la 6/1.

Dicho pronunciamiento jurisdiccional se inicia con la descripción del acto recurrido, del curso de la vía administrativa y de las pretensiones de las partes (fundamentos primero a quinto). En el sexto se rechaza la existencia de vicios formales determinantes de la nulidad y en el séptimo se contienen los razonamientos relevantes para este recurso de casación:

Por todo ello, esta sentencia debe dar respuesta al segundo motivo impugnatorio, vinculado al aspecto material, en cuanto a si es conforme a derecho, o no, que la Orden Foral 3874/02 de 17 de julio, por la que se estimó parcialmente el recurso de reposición interpuesto contra la previa Orden Foral 2329/02 de 23 de abril, modificara la relación de bienes y derechos aprobada por la Orden Foral 1872/02, en cuanto ratificó que la parcela 6/1 identificada en color verde en el documento obrante al folio 22 del expediente, se siguiera atribuyendo al Ayuntamiento de Barakaldo como integrante del camino El Retiro, ratificándose que las diligencias expropiatorias en relación con ella se siguieran con el Ayuntamiento de Barakaldo y con Sefanitro, por considerar que se daba una situación de litigio entre ellos, para cuya resolución no era competente la Diputación Foral como administración expropiante, con remisión al art. 5.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y 51 de su Reglamento, por lo que se considera que procedía consignar el justiprecio una vez determinado el mismo, en tanto se resuelva la cuestión planteada por los cauces procedimentales que resulten oportunos.

Hemos de señalar, que además de las precisiones al Catastro que se hicieron en la Orden Foral de modificación de la relación de bienes y derechos en el expediente administrativo, en el trámite del recurso de reposición impuesto por Sefanitro el Ayuntamiento remitió certificación a la Secretaría General en la que se recogía que en el Inventario Municipal de Bienes y Derechos obrantes en la Secretaria, figuraba inscrito como propiedad municipal, dentro del epígrafe de vías públicas, el siguiente vial: "calle El Retiro, que figura dividida en dos tramos: el primero de ellos con inicio en la Solución Sur y final en la calle El Retiro, con una longitud de 250 m y una anchura media de 6 m., lo que totaliza la superficie de 1.500 m2, y el segundo, con inicio en la calle San Ignacio y final en Insecticidas, con una longitud de 700 m. y una anchura medida de 6 m. lo que totaliza una superficie de 4.200 m2"; ese documento se ha incorporado a los autos, y está en el expediente en su folio 128, que enlaza con las pautas plasmadas en el acta de ocupación previa de la parcela 6/1, Acta previa de ocupación en la que se dejó constancia de que el Jefe de Sección de Patrimonio del Ayuntamiento, por delegación, manifestaba que según resultaba del Catastro de urbano la finca pertenecía al Ayuntamiento y asimismo por diligencia se dejó constancia de que Sefanitro S.A., en manifestaciones efectuadas en el Acta previa de ocupación de la finca nº 6, recavaba la titularidad de la finca 6/1 en las alegaciones allí efectuadas.

El debate ha quedado perfectamente expuesto, si nos remitimos a los alegatos precisos y completos de la demanda, así como los argumentos que han dado las Administraciones demandadas, en este caso en el que interesadas cualificadas son Sefanitro S.A., Fertiberia actualmente, y el Ayuntamiento de Baracaldo, por ser quienes deberán recibir, una u otra, el justiprecio.

Correcto es, como se señala en la demanda, que el debate en este procedimiento no es determinar la titularidad de la concreta parcela, la que ha quedado identificada como 6/1, sino determinar si correcto es, como hizo la Diputación Foral, considerar que se estaba ante una cuestión litigiosa o contradictoria, y que por ello procedía seguir las actuaciones con el Ayuntamiento y con Sefanitro S.A., y disponer la consignación del justiprecio que se fije.

Vemos como la parte recurrente va a defender que debe ser considerada propietaria porque la ampararía el Registro de la Propiedad, y ello por cuanto que el art. 3 de la Ley de Expropiación Forzosa va a establecer, en su punto 1, que las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación, y el número 2, que salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario titular a quien con este carácter conste en Registros Públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo pueda ser destruida judicialmente o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en Registros Fiscales o, finalmente, a quien lo sea pública y notoriamente.

Se va a defender que como es titular según el Registro de la Propiedad de la finca, debe considerarse a tales efectos así en el expediente expropiatorio, sin que tengan relevancia a estos efectos ni los datos catastrales ni el Inventario Municipal que, por otro parte se dice no tiene reflejo ni constancia en documentación gráfica alguna.

No procede en este momento determinar ni decidir sobre la titularidad, dado que ni tan siquiera ello es necesario en un supuesto como el presente con efectos prejudiciales, por cuanto que las propias pautas marcadas por la Ley de Expropiación Forzosa y el Reglamento, ya toman en consideración que en supuestos como éste, en los que se dé litigiosidad o presentación de títulos contradictorios, determina seguir las pautas expropiatorias en el procedimiento expropiatorio con los interesados que se encuentren en tal situación, sin perjuicio de que previsto está la consignación del justiprecio para que se otorgue finalmente a quien por los cauces legales acredite la titularidad, porque en tales supuestos y al estar en cuestión un tema de dominio debe ser la jurisdicción civil la que determine, a falta de acuerdo, quién es el titular del bien expropiado.

En el presente caso, pueden partirse de la contradicción entre el Registro de la Propiedad, de los títulos que aporta la recurrente, incluso los reflejos catastrales, sin perjuicio de las modificaciones posteriores, y en relación el Inventario Municipal de Bienes y Derechos.

Estamos ante un supuesto en el que en el fondo hay discrepancia sobre la realidad física, y más aún en relación con la fecha que nos interesa, pues hemos de precisar que la presunción de ser titular registral del art. 38 de la Ley Hipotecaria - a esa presunción hemos de entenderse se esta refiriendo el art. 3.2 de la Ley de Expropiación Forzosa - cubre únicamente los datos jurídicos y no las circunstancias de mero hecho, como se ha reiterado de forma constante por la jurisprudencia, sobre todo en el ámbito de la jurisprudencia civil, así podemos remitirnos a la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio 1989 (RJ 5599 ), y ello más aún en un ámbito en el que hemos de considerar no existían ni las pautas ni las consecuencias de exigencia de correlación catastral y física con el Registro de la Propiedad, en relación con las pautas que vino ya a introducir la Ley 13/96 de 30 de diciembre, singularmente en la regulación que plasmó en sus artículos 50 a 56, siendo de singular relevancia el art. 53, que parcialmente ha sido integrado en la Ley de Catastro, actual Texto Refundido, aunque se mantienen en vigencia sus apartados 2, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, todo ello tendente a que existe una correlación entre Registro de la Propiedad y Catastro, y sobre todo con la finalidad última de que la realidad física también tenga un reflejo en el Registro de la Propiedad, con apoyo en la oportuna documentación gráfica, y sobre todo para provocar una necesaria y conveniente seguridad jurídica, que en un supuesto como el presente hubiera sido reveladora y sin duda hubiera evitado el conflicto que ahora nos ocupa.

Por ello, y como no podemos concluir que el Registro de la Propiedad describa una finca que en lo que interesa incluya la parcela catastral referida por la Diputación Foral y en concreto esa superficie reflejada como parcela 6/1, en relación con lo que se considera el camino de El Retiro, unido al dato de que no puede desconocerse que en un supuesto como el presente no estamos ante el enfrentamiento de titularidades privadas, sino que ha de considerarse que viene también en apoyo del debate el que nos encontremos con la incidencia singular de que el Ayuntamiento, como Administración Pública Territorial, defiende, con remisión a su Inventario de Bienes, que estaríamos ante una superficie que corresponde con un camino público, y por ello ante un bien de dominio público, por lo que en el fondo también se encuentra la actuación expropiatoria intentando salvaguardar el dominio público, que en nuestro Ordenamiento jurídico tiene pautas especiales de protección, en relación con los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, todo ello sin dejar de desconocer que la certificación incorporada por el Ayuntamiento, no se soporta en una constatación gráfica concreta, todo ello, sin necesidad de hacer referencia a las pautas, en relación con bienes de dominio público y su acceso al Registro de la Propiedad, que se han ido produciendo en relación con distintos hitos de nuestro Ordenamiento jurídico, y en lo que interesa en relación con las pautas del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y actualmente en relación con las pautas que con carácter general se ha establecido con naturaleza básica respecto al patrimonio de todas las administraciones públicas en la Ley 33/03 de 3 de noviembre, que es una normativa posterior a la actuación administrativa aquí recurrida, aunque en ella se vuelve a insistir en la necesidad de protección de los bienes de dominio público e incluso de su fiel reflejo en el Registro de la Propiedad, ya que su art. 36.1 va a imponer a las Administraciones Públicas el deber de inscribir en los Registros los bienes y derechos de su patrimonio, sean demaniales o patrimoniales que sean susceptibles de inscripción, estableciéndose pautas en cuanto su inscripción en el Registro de la Propiedad en sus arts. 37 y siguientes, e imponiéndose por la D.Tª. 5ª con carácter general que en un plazo de cinco años desde la entrada en vigor de la Ley, se deberán inscribir los bienes demaniales por las Administraciones Públicas; ello lo decimos sin perjuicio de las pautas que ya al respecto se plasmaban en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

En relación con ello, podemos remitirnos al Considerando segundo de la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1984 (RJ 308 ), recaída también en el ámbito de un procedimiento expropiatorio, en el que se lee lo siguiente:

"Que la obligación de consignar el justo precio 'cuando existiere cualquier litigio o cuestión entre el interesado y la Administración', del art. 50.1 de la Ley de Expropiación, y de modo más específico por lo que al caso concierne, la que deriva del supuesto comprendido en el ap. b) del art. 51.1 de su Reglamento en el particular de litigio o cuestión planteada y existente entre los interesados, cuando éstos sean varios, ha de partir del presupuesto de que el expediente expropiatorio y la pieza de justiprecio se haya entendido, confiriéndole así la cualidad de interesado, con la persona física o jurídica que aparezca como dueño o titular de la cosa o derecho expropiado, pues tan sólo cuando los particulares que pretenden, en base a la alegada inscripción registral, la titularidad sobre las parcelas expropiadas, hubieran sido parte formal en dicho expediente, tan sólo en tal caso, decimos, la pluralidad de interesados y los títulos contradictorios entre ellos, hubieran debido dar lugar a que, en primer término, se les tuviese también a estos últimos por parte interesada (art. 5.º, 2 de la Ley de Expropiación ), y a que, en cuanto interesados con titulación contradictoria y, por ende, con cuestión pendiente, procediese la solicitada consignación al momento de proceder al abono del justiprecio que también ahora se discute; mas es lo cierto que, los particulares que aparecen en el expediente alegando titularidad sobre las parcelas expropiadas no consta pretendiesen formalmente se les tuviese por parte en el expediente de justiprecio, ni han comparecido en vía jurisdiccional, a ello ha de añadirse, que falta el supuesto de hecho básico para que quepa hablar de titularidad contradictoria y consiguiente «cuestión pendiente», cual es que se hubiera acreditado, según procedía la plena identidad de las parcelas afectadas con las que se certifica como inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares, por lo que al entenderse la Administración expropiante con quien, como el Ayuntamiento de Figueras, aparecía como titular de las fincas en el Catastro de Rústica, (Registro Fiscal), hallándose también aquellas inscritas en el Inventario de Bienes municipales, con la naturaleza de bienes comunales, siendo ello así, la relación expropiante- expropiado se ha constituido de conformidad, en principio, a lo normado en el art. 3.º, 2 de la Ley de Expropiación, sin que sea dable acceder a la pretensión actora en este primer extremo, y sin perjuicio de las acciones pertinentes y declaraciones jurisdiccionales procedentes sobre la propiedad de los inmuebles afectados ".

Vemos como en esta sentencia el Tribunal Supremo hace una valoración en un debate que tiene cierta relevancia en relación con lo que aquí nos ocupa, debiéndose precisar que con independencia de que se haya hablado en los presentes autos de litigio, e incluso así se haya referido la Diputación Foral, en el fondo se está refiriendo, y así se desprende de la cita del art. 5.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, a títulos contradictorios, considerando que correcto ha de considerarse, porque al menos ha de estimarse que está en cuestión la titularidad del suelo, por lo que procede la consignación en los términos del art. 51 del REF, y ello con independencia de que formalmente no haya litigio, porque ni Sefanitro S.A., actualmente Fertiberia, ni el Ayuntamiento de Baracaldo, han iniciado acciones judiciales ante el tribunal civil para determinar de forma definitiva la titularidad del suelo en cuestión en estos momentos - de ser así, nada sobre ello se ha trasladado - que limitado estaría a la oportuna acción declarativa, por cuanto que ya no tiene sentido, una vez consolidada la actuación expropiatoria, la recuperación del bien propio de la singular acción reivindicatoria.

Por todo ello, procede desestimar el recurso y confirmar la actuación de la Diputación Foral, no pudiéndose desconocer, por ello procede reiterarlo, que relevancia tiene el hecho de que el enfrentamiento esté, no sólo en relación con lo plasmado en el Registro de la Propiedad, respecto de un suelo que según el ayuntamiento, con datos suficientes a estos efectos, forma parte del dominio público, por formar parte de un camino público.

Además, en un ámbito de decisión en el que no es necesario, ni tan siquiera con carácter prejudicial, hacer un pronunciamiento final sobre quién es el titular del suelo, porque la legislación de Expropiación Forzosa ha querido que ello no sea necesario concluirlo en el procedimiento expropiatorio, dado que ya zanja que tanto en el supuesto de cuestiones litigiosas, como en lo que interesa aquí en la existencia de títulos contradictorios, se deben considerar interesados a las partes implicadas, y por ello Ordena que concluido el expediente expropiatorio y la pieza separada de justiprecio, se deba consignar el justiprecio, difiriendo a las partes interesadas a que lo solventen por las pautas ordinarias, de no existir acuerdo ante la jurisdicción civil, como competente para declarar la propiedad, en lo que interesa, a favor de la recurrente.

Todo ello, igualmente, hace innecesario entrar a hacer valoraciones en profundidad sobre el contenido probatorio practicado, así en relación con las documentaciones gráficas que se fueron incorporando, la prueba pericial, y en concreto la testifical a instancias del Ayuntamiento, por cuanto que en el fondo sólo vendría a ratificar la situación de conflicto, prueba que, en su caso, será de relevancia en el ámbito del procedimiento civil que se pueda instar, para concluir en quién es titular, a quién pertenece el suelo en cuestión, ya del Ayuntamiento ya del Fertiberia S.A.

SEGUNDO

Fertiberia preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito fechado el 22 de julio de 2005, en el que invocó cinco motivos de casación, todos al amparo del artículo 88, apartado 1, letra d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio).

  1. ) En el primero denuncia la infracción de los artículos 3 y 5, apartado 2, de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (BOE de 17 de diciembre ), así como de la jurisprudencia que los interpreta, en lo que atañe, de una parte, a la obligación de tramitar el expediente con el titular registral de los bienes o derechos afectados y, de otra, al derecho a intervenir como parte en el expediente a los terceros que presenten títulos contradictorios sobre los bienes y derechos objeto de expropiación, en particular, sobre la atribución de la condición de «título contradictorio» bastante a los derivados de inventarios municipales de bienes.

    Expone que, conforme a la jurisprudencia, tanto el Catastro como los inventarios municipales de bienes tienen la naturaleza jurídica de meros archivos administrativos, por lo que carecen de valor probatorio y no constituyen derecho alguno en favor de la entidad local, sirviendo únicamente como «instrumento recordatorio» para que dicha Administración pueda ejercitar las facultades que le corresponden en defensa de los bienes que integran su patrimonio. Tales archivos operan subsidiariamente y para el supuesto de inexistencia de titularidad registral y, en cualquier caso, la inscripción en el inventario municipal de bienes ha de efectuarse con estricto cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos establecidos en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (BOE de 17 de julio ).

    Concluye que, por consiguiente, su contenido no reviste la fuerza ni la entidad probatoria exigida por el artículo 3, apartado 2, en relación con el 5 de la Ley de Expropiación Forzosa, a los efectos de desvirtuar la condición de interesado y parte del titular inscrito en el Registro de la Propiedad, siendo necesario que se adicionen otros medios probatorios de los que se desprendan los derechos invocados por el tercero interesado, en este caso la Corporación local, o que se haya procedido judicialmente a la destrucción de la presunción derivada del Registro de la Propiedad.

  2. ) El segundo motivo trata de la infracción de los artículos 51 y 52 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957 (BOE de 20 de junio ), en relación con los antes citados artículos 3 y 5, apartado 2, de la Ley de Expropiación Forzosa y de la jurisprudencia que los interpreta, por lo que atañe a la obligación de consignar el justiprecio correspondiente a los bienes o derechos objeto de expropiación en el supuesto de que exista cuestión o litigio sobre su titularidad entre varios interesados o entre los interesados y la Administración.

    Razona que no se da en el caso actual una confrontación de títulos, toda vez que la inclusión de un bien en el inventario municipal no reviste tal entidad, máxime teniendo en cuenta que, como advierte la propia sentencia recurrida, dicho inventario carece de soporte en una constatación física. El Tribunal a quo otorga la condición de bien litigioso a la parcela 6/1 de la relación de bienes y derechos afectados cuando, propiamente, no existe conflicto pues esa porción de terreno se corresponde con la finca hipotecaria número 1848, inscrita a su favor, como lo entendió la orden foral 1872/02 al aprobar en un primer momento aquella relación. No hay contradicción entre títulos, habida cuenta de la naturaleza preferente de la inscripción registral sobre la inclusión en el inventario municipal de bienes.

    Añade que, no obstante invocar el carácter de dominio público de la parcela 6/1, las Corporación local, más allá de aportar certificación literal del inventario municipal de bienes, no ha ejercitado las facultades y las prerrogativas que le otorgan el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y la propia legislación hipotecaria en orden a combatir su titularidad registral.

  3. ) La infracción del artículo 38 del Texto Refundido de la Ley Hipotecaria, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1946 (BOE de 27 de febrero ), así como la de la jurisprudencia relacionada, constituye el guión del tercer motivo de casación, en cuanto proclama la presunción de que los derechos reales inscritos en el Registro de la Propiedad existen y pertenecen a su titular en la forma determinada por el asiento respectivo.

    Esa presunción es iuris tantum, sin que el inventario municipal de bienes y su correspondiente certificación reúnan los requisitos mínimos para destruirla. Aún más, no obstante existir la obligación de las Entidades locales de inscribir los bienes de su titularidad y arbitrar el ordenamiento jurídico distintos procedimientos a tal fin, según las circunstancias [artículo 36 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales en relación con el artículo 206 del Texto Refundido de la Ley Hipotecaria y los artículos 303 a 307 del Reglamento que la desarrolla, aprobado por Decreto de 14 de febrero de 1947 (BOE de 16 de abril )], en el caso debatido la Sala de instancia entiende suficiente la certificación de la constancia en el inventario municipal de bienes como título contradictorio suficiente y bastante del derecho de propiedad inscrito en el Registro de la Propiedad, ordenando la consignación del justiprecio.

  4. ) El cuarto motivo se centra en los artículos 17 a 36 y 44 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y en la jurisprudencia que los interpreta, en lo que atañe a los requisitos impuestos a las Corporaciones locales para la gestión del inventario y registro de bienes de su titularidad, así como a las prerrogativas que se les confiere para la protección de los bienes y derechos que integran su patrimonio.

    La entidad recurrente explica que la certificación del inventario municipal de bienes expedida por el secretario del Ayuntamiento de Barakaldo el 16 de mayo de 2002 no se sustenta en un soporte gráfico que advere la descripción literal del bien inventariado, no contiene constancia o referencia al título de adquisición ni, en definitiva, cumple el resto de los requisitos establecidos en el artículo 20 del citado Reglamento. Carece, pues, de fuerza para alterar el orden de prelación fijado por el artículo 3 de la Ley de Expropiación Forzosa en relación con su artículo 5 y el 51 del Reglamento que la desarrolla.

  5. ) Fertiberia se queja en el último motivo de infracción de los artículos 103 de la Constitución y del artículo 2, en relación con el 3, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre), en la redacción de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero ), en lo que se refiere a los principios que han de regir la actuación de las Administraciones públicas, en particular, los de coordinación y de confianza legítima.

    Arguye que actuó en virtud de la confianza generada por la orden foral 1872/02, que aprobó la relación de bienes y derechos afectados por el proyecto para la construcción del Intercambiador de Cruces, en la que se le atribuyó la titularidad de toda la parcela 6, con la aquiescencia del Ayuntamiento de Barakaldo. Así las cosas, las órdenes forales 2329/02 y 3874/02, al modificar la inicial relación de bienes y derechos y atribuir la parcela 6/1 a la mencionada Corporación local, infringen dicho principio general. Añade que también se han vulnerado los principios de eficacia, coordinación y cooperación.

    Termina solicitando el dictado de sentencia que case la recurrida y resuelva el recurso contencioso-administrativo de conformidad con lo interesado en la demanda.

TERCERO

La Diputación Foral de Bizkaia se opuso al recurso en escrito registrado el 18 de diciembre de 2006, en el que, como primera pretensión, sostiene que debió inadmitirse por dos órdenes de razones. En primer lugar, porque Fertiberia se limita a reproducir los motivos de impugnación articulados en la demanda y, en segundo término, porque no ha justificado que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea haya sido relevante y determinante del fallo de la sentencia que recurre.

En lo que se refiere a los dos primeros motivos del recurso, indica que la sentencia contiene una argumentación impecable: observa los hechos y, sin valorarlos en profundidad, llega a la conclusión de que existe una discusión sobre la titularidad, cuya resolución corresponde a otro orden jurisdiccional, por lo que valida la actuación administrativa, pues, al existir datos y títulos en contradicción, la Diputación Foral ha considerado interesados a los implicados conforme a lo que la ley prevé, ordenando, al concluir el expediente de justiprecio, su consignación. Sostiene que lo que en realidad cuestiona la parte recurrente es la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal a quo.

Frente a los tres últimos motivos opone que son reproches que se dirigen a la actuación del Ayuntamiento de Barakaldo antes que a la sentencia recurrida, evidenciando la existencia de una discusión sobre la titularidad dominical de una parcela incluida en la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación, causa suficiente y determinante para proceder a la consignación efectuada. Además, la supuesta arbitrariedad al dictarse la orden foral 2329/02 no se invocó en la instancia.

CUARTO

El Ayuntamiento de Barakaldo impugnó el recurso el 5 de enero de 2007 sosteniendo que, en lo que al primer motivo se refiere, la compañía recurrente no discute tanto si la Corporación local tiene título como si el vial que constituye la finca 6/1 se ubica en la zona afectada por la expropiación. Por lo demás, entiende que negar valor al inventario municipal de bienes, debidamente tramitado y aprobado, no se atiene a la jurisprudencia y resulta excesivo. La realidad del antiguo camino se acredita mediante las fotografías obrantes en los folios 27, 214 y 217 del expediente, así como observando los planes unidos a los folios 73, 133, 145 y 212 del mismo dossier administrativo.

A su juicio, no existe infracción de los artículos 51 y 52 del Reglamento de Expropiación Forzosa, ya que la consignación viene en el caso obligada por el artículo 50 de dicha disposición administrativa, en relación con los artículos 3 y 5 de la Ley de Expropiación Forzosa. Estima que tampoco se ha vulnerado el artículo 38 de la Ley Hipotecaria ni, por ello, la presunción de exactitud del Registro de la Propiedad, que no alcanza a los aspectos fácticos, quedando limitada a los jurídicos, siendo, además, una presunción iuris tantum, que admite su destrucción a través de las pertinentes pruebas, como las que han sido practicadas en el caso actual.

Considera que la compañía actora no combate en el cuarto motivo la sentencia recurrida sino el inventario municipal de bienes, que no fue objeto de impugnación contencioso-administrativa. Fertiberia ya conocía la certificación emitida por el Ayuntamiento con fundamento en dicho inventario, por lo que no se entiende que no pidiera en la fase de prueba la aportación de la documentación completa relativa a los extremos certificados. La sentencia se limitó a reconocer la existencia de la certificación, cuya autenticidad no ha sido cuestionada en el proceso, extrayendo las consecuencias que el ordenamiento jurídico establece.

Para el Ayuntamiento de Barakaldo tampoco se han vulnerado los principios de confianza legítima, eficacia, cooperación y coordinación. Considera, de entrada, que, con su invocación en casación, se suscita una cuestión nueva no planteada en la instancia. En lo que se refiere al principio de confianza legítima estima que la Corporación local no puede quedar vinculada por un documento (folios 52 a 63 del expediente administrativo), referido a un procedimiento expropiatorio anterior, en el que no intervino. Añade que no se le puede negar legitimación para actuar en defensa de un bien de dominio público y que dicho principio opera dentro de la legalidad y no a su margen. La invocación de los otros principios resulta retórica, sin que, en lo que se refiere al de efectividad, se alcance a comprender por qué se vulneró con una actuación administrativa que se ajusta a la legalidad, sin que nada aconsejase, en aras del mismo, dejar fuera del expediente al Ayuntamiento, cuya titularidad sobre la parcela 6/1 quedó acreditada, sin perjuicio de depurar la cuestión dominical ante la jurisdicción civil.

QUINTO

Mediante providencia de 9 de octubre de 2008 se dio traslado a Fertiberia de las causas de inadmisión invocadas por la Diputación Foral de Bizkaia, que evacuó el siguiente día 23 en escrito en el que se quejó de que dicha Administración haga valer sobre el particular unos argumentos abstractos, que no pueden reconducirse al caso actual, en el que no cabe aplicar las decisiones del Tribunal Supremo que se citan de contrario.

SEXTO

Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 26 de noviembre de 2008, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquín Huelin Martínez de Velasco

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Fertiberia combate la sentencia dictada el 11 de marzo de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, desestimatoria del recurso (número 2324/02 ) que interpuso contra la orden 3874/02 de la Diputación Foral de Bizkaia. Esta decisión administrativa había resuelto, al amparo de los artículos 5, apartado 2, de la Ley de Expropiación Forzosa y 51 del Reglamento que la desarrolla, tener como partes en el expediente relativo al proyecto de construcción del Intercambiador de Cruces a Sefanitro, empresa de la que trae causa, y al Ayuntamiento de Barakaldo, en cuanto titulares de la parcela 6/1, ordenando consignar el justiprecio por existir litigio entrambos.

Al preparar el recurso de casación, invocó como infringidos, además de los dos preceptos que acabamos de mencionar, los artículos 3 de la Ley de Expropiación Forzosa, 53 de su Reglamento, 38 del la Ley Hipotecaria, 17 a 36 y 44 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, 33 y 103 de la Constitución, así como el artículo 2, en relación con el 3, ambos de la Ley 30/1992, en la redacción resultante de la Ley 4/1999. Expresó a continuación en tres páginas (5 a 7 ) las razones por las que los estimaba conculcados y demostró su relevancia para el fallo de la sentencia. Ya en el escrito de interposición, a través de cinco motivos cuyo contenido hemos resumido en el antecedente segundo de esta sentencia, analiza el pronunciamiento que discute y expone por qué, a su juicio, incide en las vulneraciones que denuncia.

Fácilmente se comprende cuán fuera de lugar se encuentran las causas de inadmisión propuestas por la Diputación Foral de Bizkaia, que se limita a hacer una invocación retórica y abstracta de anteriores decisiones adoptadas por esta Sala para otros casos sin, ni siquiera, realizar el esfuerzo de justificar su aplicación al supuesto que ahora nos ocupa.

La verdad es que Fertiberia satisfizo los requerimientos que imponen los artículos 86, apartado 4, y 89, apartado 2, de la Ley de esta jurisdicción en orden a acreditar que la infracción de las normas estatales que invoca fue relevante y determinante del fallo que discute, volcando en el escrito de interposición amplios razonamientos en los que, como exige el artículo 92, apartado 1, de la misma Ley, expresa razonadamente los motivos en los que se apoya y las quiebras en las que, en su opinión, ha incidido la Sala a quo, que, como no podía ser de otra forma, tienen que ver con los fundamentos aducidos en la demanda, ya que, de otro modo, se trataría de cuestiones nuevas rechazables en casación.

SEGUNDO

La discusión en la instancia y el sustrato del actual recurso de casación pivotan sobre la idea de que la decisión adoptada en la orden foral 3874/02 incide en las infracciones que se denuncian en cuanto (1) otorga valor, frente a la inscripción que Fertiberia tiene en el Registro de la Propiedad, a un certificado que reproduce el contenido literal del inventario municipal de bienes del Ayuntamiento de Barakaldo, (2) estima litigiosa la titularidad de la parcela 6/1, (3) considera parte en el expediente expropiatorio a la mencionada Corporación local y (4) ordena consignar el justiprecio de la misma a resultas de la decisión que en su momento se adopte sobre su titularidad.

Así, en los dos primeros motivos se aduce que la legislación expropiatoria, según ha sido interpretada por el Tribunal Supremo, no otorga tamaña condición a un mero registro administrativo, que, conforme se argumenta en el tercero, carece de fuerza para destruir la presunción que proclama el artículo 38 de la Ley Hipotecaria, máxime si, como se sostiene en el cuarto, no ha sido formado correctamente; solución, la adoptada por la Administración y avalada por el Tribunal Superior de Justicia, que desconocería principios básicos de nuestro sistema jurídico como los de confianza legítima, eficacia, coordinación y cooperación.

Empezando por el final, hemos de rechazar, ya de entrada, la última de las quejas, que plantea un debate que no fue suscitado en la instancia ni, por ende, analizado por la sentencia impugnada. Así pues, nos encontramos con una cuestión nueva, no abordable en esta sede.

El recurso de casación es un remedio extraordinario a través del cual se acude al Tribunal Supremo con la finalidad de que revise la aplicación de las leyes sustantivas y procesales verificada en la instancia. Es extraordinario porque opera únicamente por los motivos establecidos expresamente por el legislador, reducidos a comprobar si se ha «proveído» (error in iudicando) o se ha «procedido» equivocadamente (error in procedendo). La naturaleza de la casación como recurso tasado constriñe los poderes de este Tribunal y también la actividad de los recurrentes. No es, pues, una nueva instancia jurisdiccional; no nos traslada el conocimiento plenario del proceso de instancia, sino el análisis limitado que resulta de los motivos enumerados en el artículo 88, apartado 1, de la Ley 29/1998.

Este planteamiento justifica la prohibición de cuestiones nuevas, quedando vedado resolver sobre una tesis que las partes no sometieron al Tribunal de instancia; por eso hemos dicho repetidamente que esa clase de cuestiones son inadmisibles en casación [sentencias de 21 de diciembre de 2001 (casación 6642/97, FJ 3º), 21 de marzo de 2003 (casación 11541/98, FJ 3º) y 6 de octubre de 2004 (casación 3968/01, FJ 2º )].

TERCERO

Despejado así el camino de la broza que lo hacía, hasta cierto punto, intransitable, podemos adentrarnos en el corazón del debate provocado por los dos primeros motivos del recurso de Fertiberia.

En la materia constituye regla general que el expediente se entienda con el propietario del bien expropiado, esto es, con quien, salvo prueba en contrario, aparezca como tal en los registros públicos que, como el de la Propiedad, producen presunción de titularidad únicamente destruible mediando intervención judicial (artículo 38 de la Ley Hipotecaria ). En su defecto, con las personas a las que los registros fiscales y administrativos atribuyan esa condición o, en último término, con las que lo sean pública y notoriamente. Así se expresa, con parecidas palabras, el artículo 3 de la Ley de Expropiación Forzosa. Ahora bien, si existe controversia, si se presentan propietarios que esgrimen «títulos contradictorios», el trámite ha de entenderse con todos ellos, según dispone el artículo 5, apartado 2, de la Ley citada en segundo término. En tal caso, el justiprecio debe consignarse [artículo 51, apartado 1, letra b), del Reglamento de Expropiación Forzosa ].

De los anteriores preceptos se obtiene que, tratándose de bienes inmuebles, en primer lugar se reputa dueño o titular de derechos sobre los mismos a quien resulte serlo conforme al Registro de la Propiedad. Sólo en su defecto, esto es, subsidiariamente, merece esa condición quien la acredite en virtud de registros administrativos y en último lugar, a falta también de los mismos, a quien notoria y públicamente se le tenga por tal. Así lo hemos afirmado en la sentencia de 26 de enero de 2005 (casación 2026/01, FJ 5º ), citada por la entidad recurrente, y en la que, en congruencia con ello, sostuvimos que el Registro Parcelario del Instituto Geográfico y Catastral de España no puede hacerse valer, para considerar exclusivos interesados a sus titulares, cuando existe la oportuna inscripción en el de la Propiedad.

Ahora bien, la normativa expropiatoria, a efectos de constituir el componente subjetivo del procedimiento, no jerarquiza aquellas categorías, de modo que, confluyendo sobre un mismo bien varios interesados habilitados por títulos diversos, los amparados por el Registro de la Propiedad desplacen automáticamente a quienes hacen valer una matrícula administrativa o la general y pública reputación. El legislador ha querido que, en tales casos, dado que se trata de transmitir forzosamente el dominio o los correspondientes derechos reales, las diligencias se entiendan con las personas que presentan títulos, en principio, justificativos, para que, en tanto se dilucida ante la jurisdicción competente la titularidad, el procedimiento siga su curso y, llegado el caso, se consigne el justo precio a fin de que, en su momento, lo reciba quien resulte ser el legítimo dueño. Se evita así una demora que no haría más que perjudicar el fin de la expropiación.

Por ello, el artículo 5 de la Ley dispone que también serán parte en el expediente quienes presenten «títulos contradictorios» sobre el objeto a expropiar, expresión que alude a una contraposición irresoluble prima facie porque las diferentes credenciales se niegan mutuamente, aunque alguna de ellas se beneficie de una presunción que no deja de ser iuris tantum (artículos 38, párrafo primero, y 97, en relación con el 1, párrafo tercero, de la Ley Hipotecaria ) y que, por consiguiente, puede destruirse ante quien tenga la potestad jurisdiccional y la competencia para decidir de forma definitiva y firme sobre la titularidad. En consecuencia, salvo que se cuente con los elementos precisos para resolver con toda certeza la contienda dominical, en este ámbito no parece prudente adoptar decisiones prejudiciales al amparo del artículo 4, apartado 1, de la Ley 29/1998, porque se corre el riesgo de considerar titular y pagar el justiprecio a persona distinta de la que, después, el orden civil repute como tal, dando lugar a situaciones susceptibles de originar la responsabilidad de los poderes públicos, siempre desaconsejable para el interés general. Entendemos que la lectura combinada de los artículos 3 y 5 de la Ley de Expropiación Forzosa y del 51 de su Reglamento acota la competencia prejudicial de los órganos de nuestra jurisdicción cuando se trata de dilucidar la titularidad dominical de un bien sometido a expropiación.

En otras palabras, debe darse por existente el derecho que figure inscrito mientras no exista contradicción; derecho que, de haber oposición, puede ser destruido, pero no en un recurso contencioso-administrativo sino en un proceso civil en el que se ventile la cuestión [véase la sentencia de 15 de noviembre de 2006, recurso 7726/03, FJ 3º )]. De modo que, si aparece otro título susceptible de enmendar al primero, se ha de proceder en los términos previstos en los expresados artículos de la ley de Expropiación Forzosa.

Por lo tanto si, como ocurre en el presente caso, sobre un mismo bien (la parcela 6/1) confluyen títulos diversos que amparan a personas distintas la solución correcta es la adoptada en la orden foral recurrida, que la sentencia de instancia avala. Siendo verdad que Fertiberia es la titular registral, no lo es menos que también aparece inscrita en el inventario municipal de bienes de Barakaldo, cuya matrícula, si bien no tiene efectos constitutivos para el dominio público [sentencia de 21 de mayo de 2008 (casación en interés de la ley 28/04, FJ 4º )], da fe de la titularidad municipal.

En suma, los dos primeros motivos del recurso deben desestimarse.

CUARTO

La perspectiva con la que abordamos el problema se justifica en pronunciamientos anteriores de esta Sala, que han dilucidado controversias de esta índole bien porque no se acreditó que los títulos confrontados se refirieran al mismo suelo, bien porque frente a la titularidad registral no se hacía valer más que la prueba testifical de varias personas, que poco o nada tiene que ver con la publicidad y la notoriedad a las que alude el artículo 3, apartado 2, de la Ley de Expropiación Forzosa.

Al primer grupo pertenece una sentencia muy reciente, emparentada con la actual, que dio la razón a la compañía «Bilbao Exhibition Centre, S.A.», precisamente frente a Fertiberia, en relación con la titularidad de la parcela 11 del mismo proyecto expropiatorio, debido a que esta segunda compañía no acreditó «de manera clara e indubitada» que la finca registral de la que es propietaria incluyese aquella parcela [sentencia de 11 de noviembre de 2008 (casación 3292/05, FJ 5º )]. En realidad, a diferencia de lo que ocurre ahora, no existía contradicción de títulos porque faltaba su presupuesto, la coincidencia de terrenos, ya que no se probó que fueran los mismos. En esta misma línea se encuentra la sentencia de 15 de abril de 2003 (casación 10901/98 ), cuyo sexto fundamento indica que en el caso no existían títulos contradictorios sobre la franja de terreno objeto de expropiación, pues de los documentos aportados en autos y de los obrantes en el expediente administrativo se deducía la inexistencia de derecho alguno de los demandantes sobre la zona afectada por la operación expropiatoria.

En el segundo grupo se integra otra sentencia anterior, de sentido distinto, relativa a un caso en el que frente a la inscripción registral de los recurrentes la Corporación local afectada carecía de cualquier documento relativo a la titularidad y a la adquisición de una espacio destinado a plaza de uso general, contando únicamente con la declaración de varios vecinos indicando que venían utilizando ese espacio como libre desde hacía años [sentencia de 18 de marzo de 2003 (casación 9737/98, FF.JJ. 4º y 5º )]. También pertenece a este grupo la de 11 de abril de 2008 (casación 4114/04), que aborda otro supuesto de falta de título debido a que el vendedor, declarado pródigo, tenía prohibido enajenar, habiéndose negado el registrador de la propiedad a inscribir la transmisión, sin que el marco del proceso contencioso-administrativo fuese el adecuado para dilucidar la validez de un contrato con ese vendedor (FJ 5º).

QUINTO

Llegados a este punto podemos abordar, con mayor brevedad, el análisis de los motivos tercero y cuarto, que, en realidad, no son más que epígonos de los dos primeros y que, por consiguiente, se encuentran condenados a seguir su misma suerte.

No se ha producido infracción del artículo 38 de la Ley Hipotecaria, que no alcanza a los datos de hecho, aunque sí a la situación y a los linderos del predio inmatriculado [sentencias de la Sala Primera de este Tribunal de 19 de julio de 2005 (casación 908/99, FJ 5º) y 2 de junio de 2008 (casación 375/01, FJ 1º )], por la sencilla razón de que la decisión de tramitar el expediente expropiatorio con el titular registral y con el Ayuntamiento, al margen de ajustarse a los términos de los artículos 3 y 5 de la Ley de Expropiación Forzosa, no desconoce la presunción que proclama, susceptible de producir sus efectos en el procedimiento en el que se ventile la titularidad dominical, pero que, como hemos razonado en el fundamento tercero, no desplaza, para estar presente en el procedimiento expropiatorio, a quien aporte otro título legítimo sobre la misma finca.

Y esta última idea, la de título legítimo nos permite solventar el cuarto motivo, ya que, constando en el expediente una certificación librada por el secretario consistorial conforme a la que en el inventario de bienes y derechos del Ayuntamiento de Barakaldo figura inscrita, dentro del epígrafe de vías públicas, la calle «El Retiro», que, como nadie discute (así se afirma en el párrafo noveno del sexto fundamento de la sentencia impugnada), coincide con la parcela 6/1, no puede negarse su capacidad para acreditar que existe una contraposición de títulos sobre el terreno expropiado, resultando correcto proceder como hizo la Diputación Foral de Bizkaia. Y en esta tesitura, estimamos que tal motivo de casación yerra el tiro, ya que, en lugar de criticar los fundamentos del pronunciamiento jurisdiccional atacado, dirige sus invectivas, como si de una impugnación indirecta se tratara, contra la formación de aquel inventario, que en su momento Fertiberia no discutió. Lo cierto es que las deficiencias que se denuncian, de existir, podrán tener relevancia para cuándo y dónde proceda se resuelva sobre la titularidad dominical, pero no pueden negar virtualidad, a los limitados efectos que aquí nos ocupan, a un registro municipal que, como todos los productos administrativos, goza de una presunción de validez, siendo inmediatamente ejecutivo [artículos 57, apartado 1, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre); artículo 51 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (BOE de 3 de abril ); y artículo 208, apartado 1, del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1568/1986, de 28 de noviembre (BOE de 22 de diciembre )], máxime si, como consta ampliamente en el expediente administrativo (folios 27, 73, 133, 145, 212, 214 y 217), en la parcela litigiosa se aprecian las trazas de un camino usado desde tiempo inveterado.

SEXTO

En suma, el presente recurso de casación debe desestimarse, procediendo, en aplicación del artículo 139, apartado 2, de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción, imponer las costas a Fertiberia, con el límite de tres mil euros para los honorarios de los letrados de cada una de las partes recurridas.

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de FERTIBERIA, S.A., contra la sentencia dictada el 11 de marzo de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso 2324/02, condenando en costas a la recurrente, con la limitación establecida en el fundamento de derecho sexto.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

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