STS, 27 de Mayo de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 27 Mayo 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Mayo de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 2182/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Carlos Ibáñez de la Cardiniere, en nombre y representación de "El Gas, S.A.", contra la Sentencia de 13 de marzo de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en recurso contencioso-administrativo nº 503/2005 , sobre aprovechamiento de aguas privadas.
Ha sido parte recurrida el Abogado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en la representación que legalmente ostenta.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 503/2005 , interpuesto por la parte ahora recurrente en casación contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente, de 6 de mayo de 2005, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director General de Recursos Hídricos, de 10 de enero de 2005, que ratifica una Resolución anterior, de 19 de abril de 2001, que inscribió en el Registro de Aguas, como aprovechamiento temporal de aguas privadas, el afloramiento situado en la finca Sa Costera del término municipal de Escorca.
El indicado Tribunal " a quo " dictó Sentencia, con fecha 13 de marzo de 2007 , cuyo fallo es el siguiente:
PRIMERO. Desestimamos el recurso. SEGUNDO. Declaramos ser conforme a Derecho la resolución recurrida. TERCERO. Sin costas
.
Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación que la parte recurrente sustenta sobre tres motivos de casación deducidos al amparo del artículo 88.1 . c) y d) de la LJCA. En el escrito de interposición se solicita que se anule la sentencia recurrida y se declare la validez del desistimiento de la recurrente respecto de su solicitud de inscripción de aprovechamiento.
Por su parte, la Administración recurrida se opone al recurso de casación y solicita que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 24 de mayo de 2011, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La Sala de instancia desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución del Director General de Recursos Hídricos, de 10 de enero de 2005, que ratifica una Resolución anterior, de 19 de abril de 2001, que inscribió en el Registro de Aguas, como aprovechamiento temporal de aguas privadas, el afloramiento situado en la finca Sa Costera del término municipal de Escorca, así como contra la desestimación de la alzada por el Consejero de Medio Ambiente, al no aceptar el desistimiento formulado por la mercantil recurrente.
Las razones que expresa la sentencia impugnada para desestimar el recurso se condensan en el fundamento segundo cuando señala que «Pues bien, con el ineludible punto de partida del derecho de la aquí recurrente a desistir de la solicitud presentada en 1988 -artículo 90.1. de la Ley 30/92 -, en principio, la Administración aquí demandada estaba obligada a aceptar de plano el desistimiento -artículo 91.2 de la Ley 30/92 -, pero, excepcionalmente, sea por razones de interés general o sea por la conveniencia de sustanciar la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento para su definición o esclarecimiento, la Administración puede limitar el efecto del desistimiento y seguir el procedimiento -artículo 91.3 de la Ley 30/92 -. (...) En consecuencia, tanto cuando la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase un evidente interés general como también cuando fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, al fin, en uno y otro caso, la Administración no está obligada a aceptar de plano el desistimiento, y por tanto, puede hacer jugar la excepción al poder de disposición del interesado, que es lo que aquí ha ocurrido» . Añadiendo en ese mismo fundamento "in fine" que «ha de aceptarse que dicha Administración, con la continuación del procedimiento del caso, ejercita un evidente interés general, que se concreta en la defensa de sus caudales públicos, esto es, en que el justiprecio se extienda -y limite- a aquella cantidad que sea conforme a Derecho, para lo que, a su juicio, por la aquí recurrente -y acaso por el Jurado- ha dejado de considerarse lo primordial, es decir, que, tras la Ley de Aguas de 1985 , lo expropiado no podía ser sino el derecho de aprovechamiento temporal, con lo que ineludiblemente debe estar a la vista cual fuera el caudal de agua realmente utilizada por el titular del derecho a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Aguas, que es a lo que ha contribuido la prosecución el procedimiento en cuestión».
Los motivos en torno a los que se construye el presente recurso de casación son tres, el primero invocado por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.c) de la LJCA , y los demás al amparo del artículo 88.1.d) de la misma Ley Jurisdiccional .
No podemos estimar el quebrantamiento de forma que se aduce en el primer motivo, y cuyo análisis ha de preceder a los demás motivos ex artículo 95.2 .c) y d) de la LJCA, porque la sentencia no adolece de falta de congruencia como le atribuye la parte recurrente. Así es, el reproche que se formula en este motivo casacional, centrado en la cita que hace la sentencia a un recurso contencioso administrativo anterior seguido ante esa misma Sala, no puede integrar un déficit de la congruencia porque la mentada cita se hace para ilustrar y enmarcar la contienda suscitada con los antecedentes que le precedieron.
Téngase en cuenta que la sentencia hace una abundante referencia a la historia inmediata que considera relevante para resolver el recurso, y no sólo al recurso en el que centra su queja la parte recurrente. Así lo demuestra la cita a los recursos contencioso-administrativos nº 35/2002, 548/2002, 462/2002, 677/2003, en materia de aguas, además de los relativos al justiprecio por la expropiación de la finca (recursos contencioso-administrativos nº 1019/2003 y 31/2004), todos seguidos ante la misma Sala de instancia.
El propósito de esta abundante cita es, como decimos, tener en cuenta toda la procelosa tramitación del aprovechamiento de aguas en cuestión y las incidencias sucedidas al respecto. De manera que la mención de estos antecedentes, contenida en la sentencia, no pretende, en modo alguno, sustituir el debate procesal que ha tenido lugar en el recurso contencioso administrativo por lo acaecido en otro procedimiento en el que no ha sido parte la mercantil recurrente. No. La lectura del escrito de demanda y de la sentencia que se recurre revelan que esta última resuelve sobre las pretensiones y cuestiones suscitadas en dicho escrito de parte, aunque para ello completa su exposición, como no podría ser de otro modo, atendidas la ramificaciones de la contienda, con los precedentes de interés para evitar contradicciones y asegurar la coherencia de tales decisiones judiciales.
En definitiva, no concurre la incongruencia que parece denunciar porque la sentencia no ha resuelto extra petita partium (fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes a las planteadas es el caso de la "incongruencia mixta o por desviación", dentro de la tipología general de la incongruencia.
Pero es que además, el alegato esgrimido en este motivo se desliza hacía una crítica de las cuestiones de fondo suscitadas en la instancia y resueltas por la sentencia, que nada tienen que ver con la congruencia de la sentencia, por exceder de los contornos propios del quebrantamiento de forma que se denuncia.
El segundo motivo denuncia la infracción de los artículos 63, 90 y 91 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 70.2 de la LJCA , porque sostiene que se le debió tener por desistido en el procedimiento administrativo toda vez que no pueden ser consideradas las razones de interés público que señala la Administración. En particular, se indica que en un procedimiento iniciado al amparo de la disposición transitoria segunda de la Ley de Aguas de 1985 para el reconocimiento de un aprovechamiento temporal de aguas privadas no puede denegarse el desistimiento por el " interés de la Administración en pagar una indemnización inferior a la fijada por el Jurado Provincial de Expropiación en el correspondiente procedimiento expropiatorio ". Lo que le lleva a considerar que tal finalidad constituye un supuesto de desviación de poder.
La cuestión que se nos suscita en este motivo, por consiguiente, se resume en determinar si el desistimiento necesita para su consumación de la aceptación de la Administración y si puede considerarse que la denegación por razones de "interés general" puede aplicarse cuando se trata de la determinación del justiprecio en otro procedimiento administrativo.
La resolución de estas cuestiones pasa porque analicemos, a la luz de lo dispuesto en el artículo 90 y siguientes de la Ley 30/1992 , la naturaleza del desistimiento en los procedimientos administrativos y las razones que pueden integrar el "interés general" o la "conveniencia" para seguir la tramitación. Sólo así estaremos en condiciones de determinar si la sentencia recurrida ha infringido, o no, los artículos citados, al considerar que concurría un interés general representado por la incidencia que el volumen y características del aprovechamiento podrían tener en la fijación del justiprecio. Antes, no obstante, conviene hacer en el siguiente fundamento un previo apunte fáctico al respecto.
En 1988 la mercantil recurrente solicitó, al amparo de la disposición transitoria segunda de la Ley de Aguas de 1985 , la inscripción de un aprovechamiento de aguas sito en la finca Sa Costera. En 1998 se inicia el procedimiento y mediante Resolución de 19 de abril de 2001 se acordó la inscripción de tal aprovechamiento. Impugnada esta decisión porque se basó en un acta de inspección sin garantías, a juicio de la recurrente, se dicta Sentencia de 16 de diciembre de 2003 que anula el citado acto de 19 de abril de 2001 y retrotrae actuaciones al momento anterior a la visita de inspección. Durante la sustanciación de dicho recurso contencioso administrativo la Administración, por otro lado, expropia la finca del recurrente donde se encuentran las aguas y se fija el justiprecio por el Jurado Provincial en fecha 30 de mayo de 2003, que ha sido impugnado al parecer por la recurrente y por la Administración. Posteriormente, en ejecución de la Sentencia de 16 de diciembre de 2003 , la recurrente solicitó la suspensión de una visita de la inspección a la que era convocado, para evitar, según alega la parte recurrida, que de las comprobaciones de la inspección se dedujera que el caudal es inferior al declarado, porque consideraba la recurrente que al haber sido expropiado ya no era titular del alumbramiento. Como quiera que no se estimó dicha solicitud de suspensión, la parte recurrente desistió del procedimiento. A pesar de tal desistimiento la Administración continuó con el procedimiento al entender que concurrían razones de interés público.
Debemos continuar, según el orden que establecimos en el fundamento tercero "in fine", con el examen de la naturaleza y límites del desistimiento en el procedimiento administrativo.
El desistimiento, con carácter general, es una de las formas de terminación de los procedimientos administrativos, que consiste en la declaración de voluntad del interesado expresando que desea abandonar la pretensión por la que se inició el procedimiento. Su apreciación, teniendo en cuenta que estamos ante un procedimiento entre el particular y la Administración, y no es por tanto un procedimiento triangular, se sujeta a la concurrencia de una serie de requisitos generales que nos resulta obligado relacionar.
En primer lugar, el desistimiento no ha de estar prohibido por el ordenamiento jurídico (artículo 90.1 de la Ley 30/1992 ), es decir, no ha de versar sobre materias ajenas a la disponibilidad de los interesados.
En segundo lugar, ha de realizarse de modo que permita su constancia (artículo 91.1 de la Ley 30/1992 ), es decir, no puede presumirse o suponerse sino que ha de poder confirmarse y constatarse. Debe de tenerse constancia inequívoca de la voluntad de desistir.
Y, en tercer lugar, necesita de su aceptación por la Administración. Sin que pueda admitirse el desistimiento, por lo que hace al caso, que " entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento " (artículo 91.3 de la misma Ley 30/1992 ), es decir, cuando se afecte al interés general no procede el desistimiento.
En el caso examinado no concurre prohibición alguna y consta la manifestación expresa y por escrito del desistimiento del promotor del procedimiento. De modo que el problema interpretativo surge con motivo de la aplicación del tercer requisito. Qué ha de entenderse por " interés general ", como causa legitimadora para denegar el desistimiento presentado por quién promovió el inicio del procedimiento administrativo.
Las claves sobre lo que debemos entender por " interés general" o que fuera "conveniente" (artículo 91.3 de la Ley 30/1992 ) como presupuesto necesario para denegar la terminación del procedimiento a pesar de haber desistido su promotor y continuar la tramitación, se proporcionan en el mismo precepto legal.
Así es, el indicado apartado 3 señala que se seguirá la tramitación del procedimiento administrativo " si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento" . De modo que la "cuestión suscitada" en ese procedimiento --iniciado por solicitud del interesado en 1988 al amparo de la disposición transitoria segunda de la Ley de Aguas de 1985 para la inscripción de un aprovechamiento de aguas-- es lo que ha de entrañar interés general. Y no las cuestiones suscitadas en otros procedimientos administrativos en los que es parte el mismo interesado.
La determinación de las características del aprovechamiento es lo que ha de integrar el interés general, pues este únicamente es el que aparece, late y resulta inherente al propio procedimiento administrativo en que se sustancia dicha cuestión y que precisa de la conclusión del mismo, a pesar del desistimiento formulado.
Y no se refiere, por tanto, al interés general latente en otros procedimientos administrativos, en conexión más o menos intensa con aquel en el que se ha producido el desistimiento. La excepción contenida en el artículo 91.3 de tanta cita no permite, pues, esa confusión y mezcla entre los intereses generales presentes en cada actuación administrativa canalizada en un procedimiento.
Además, el interés general no puede confundirse con el interés de la Administración o con la mera conveniencia administrativa. Repárese que si bien la Administración está al servicio del interés general, sin embargo ese interés general no viene representado por el que esgrime la Administración y al que se refiere la sentencia recurrida. Se trata de un nada desdeñable interés económico pero que tiene un impedimento, para su aplicación como excepción al desistimiento en que nos encontramos, y es que tal interés no reside ni se materializa en este procedimiento en materia de aguas donde se ha producido el desistimiento denegado, sino en otro procedimiento diferente.
Es en el procedimiento de fijación del justiprecio, y en el recurso contencioso administrativo posterior, donde han de valorarse, con carácter general, los derechos o intereses patrimoniales legítimos, y en particular, donde han de determinarse y probarse las características concretas del aprovechamiento sito en la finca, para que el justiprecio se ajuste exactamente a dichas características.
En definitiva, el interés público al que se refiere el mentado artículo 91.3 de la Ley 30/12992 no puede venir representado por la repercusión económica que las características del aprovechamiento puedan tener en un procedimiento para la fijación del precio de la expropiación. El interés general es el que se manifiesta y palpita en el propio procedimiento que exige, en atención al mismo, de su completa tramitación y que, atendida su relevante naturaleza, no consiente una terminación anticipada por desistimiento.
Sin que, por lo demás, podamos entender que se ha producido un supuesto de desviación de poder, porque no se ha producido el ejercicio de una potestad administrativa para una finalidad distinta de la que establece el ordenamiento jurídico, como demanda el artículo 70.2 de la LJCA. Y no se aprecia tal desviación teleológica porque la discrepancia ha surgido con motivo de nutrir de contenido esa llamada al interés general que hace el tan citado artículo 91.3 de la Ley 30/1992 , para limitar los efectos del desistimiento, en los términos que hemos expuesto.
En consecuencia, procede estimar el motivo segundo por infracción del artículo 91.3 de la Ley 30/1992 y haber lugar al recurso de casación. Además, procede estimar el recurso contencioso administrativo y declarar que se tiene a la parte recurrente por desistida en el procedimiento y por terminado el mismo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 y 2 de la LJCA no procede imponer las costas en el recurso de casación ni en el recurso contencioso administrativo.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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- Que estimando el motivo segundo de los invocados, declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por "El Gas, S.A.", contra la Sentencia de 13 de marzo de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en recurso contencioso-administrativo nº 503/2005 . En consecuencia, casamos y anulamos la sentencia.
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- Que estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la misma recurrente contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente, de 6 de mayo de 2005, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director General de Recursos Hídricos, de 10 de enero de 2005, que ratifica una Resolución anterior, de 19 de abril de 2001, que inscribió en el Registro de Aguas, como aprovechamiento temporal de aguas privadas, el afloramiento situado en la finca Sa Costera del término municipal de Escorca, al no aceptar el desistimiento de la recurrente.
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- No se hace imposición de las costas causadas en el recurso de casación ni en el recurso contencioso administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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