STS, 17 de Febrero de 2004

En la indicada fecha de 1 de julio de 1998, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó la sentencia número 66, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: 1) Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil "Urbanizadora Benifleta S.A." representada por el Procurador Sr. Mascarós Novella y defendida por el Letrado Sr. Mexía Algar, contra los acuerdos del Ayuntamiento de Cocentaina de fecha 13 y 27 de diciembre de 1994, de aprobación de cobro anticipado de contribuciones especiales por las obras de urbanización de la Ronda Sud 1ª fase, así como contra el acuerdo de 27 de marzo de 1995, de desestimación parcial de la reposición formulada contra los anteriores, los cuales se declaran contrarios a derecho y, en consecuencia, se anula. 2) No se hace especial imposición de costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE COCENTAINA preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal de la parte recurrida, la mercantil BENIFLETA S.A., su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 10 de febrero de 2004, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jaime Rouanet Moscardó,

La sentencia de instancia, cuyos datos básicos constan pergeñados en el encabezamiento de la presente resolución, se basa, en síntesis, en los siguientes argumentos:

1. Consta en el expediente, por un lado, que la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cocentaina decidió aplicar las CE para las obras de urbanización de la Ronda Sud de dicha localidad, poniendo al cobro los mismas con el carácter de anticipo mediante el acuerdo de 27 de diciembre de 1994 (que es una corrección del de 13 de diciembre, en el sentido de rectificar el nombre de la mercantil afectada, la cual, junto con otro propietario, son los únicos contribuyentes); y, por otro lado, que las obras fueron adjudicadas por acuerdo de la misma Comisión el 28 de septiembre de 1993, apareciendo certificaciones de obras ejecutadas en fechas de 30 de septiembre, 30 de octubre y 31 de diciembre de 1994.

2. El único antecedente de acuerdo administrativo relativo a las CE es el plenario de 20 de abril de 1993, en el que se aprueba la imposición de las mismas y la Ordenanza fiscal correspondiente; previamente a dicho acuerdo, sólo consta en el expediente la memoria-propuesta de acuerdo de la Alcaldía (señalando el coste total de 45.640.394 pesetas), el acuerdo de la Comisión Informativa de Hacienda y los informes del Secretario e Interventor, todos ellos con el mismo contenido; PERO NO FIGURA la descripción de las obras, ni la relación de los propietarios afectados.

3. El artículo 34 de la Ley 39/1988 dispone que la exacción de CE precisa de la previa adopción del acuerdo de imposición en cada caso concreto, y que el acuerdo relativo a la realización de la obra constada con CE no podrá ejecutarse hasta que se haya aprobado la ordenación concreta de éstas, añadiendo que el acuerdo de ordenación será de inexcusable adopción y contendrá la determinación del coste previsto de las obras, de la cantidad a repartir entre los beneficiarios y de los módulos de reparto (pudiendo remitirse a la Ordenanza General, si la hubiera).

4. El trayecto procedimental normativo (que, además, ha de conectarse con el artículo 36 de la misma Ley, en el que se dispone la eventual colaboración ciudadana a través de la constitución de la Asociación administrativa de contribuyentes) es, pues, el de que, háyase aprobado el acuerdo de imposición de las CE con anterioridad o simultáneamente, se produzca el acuerdo concreto de ordenación de las mismas, en el que, junto a la determinación del coste previsto, de la cantidad a repartir entre los beneficiarios y de los módulos de reparto, se especifique la relación de propietarios afectado, a fin de que los mismos puedan ejercer su derecho de constitución de una Asociación administrativa de contribuyentes, en el período de exposición pública del acuerdo de ordenación de las CE.

5. En el presente caso, en el que no se ha producido la ordenación en los términos concretos de las CE, ni la concreción de los propietarios afectados hasta los impugnados acuerdos en los que se fijan las cuotas anticipadas de las CE (posteriores a la ejecución, al menos parcial, de las obras), pues el único acuerdo anterior era el de imposición de las CE con los expresados contenidos, SE HA TRANSGREDIDO la secuencia procedimental de la exigencia de CE, generando con ello indefensión en los contribuyentes e imposibilitando el ejercicio de su derecho de colaboración ciudadana.

El presente recurso de casación, promovido por el Ayuntamiento de Cocentaina al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se funda, en esencia, en el siguiente y único motivo de impugnación: Incorrecta aplicación de lo establecido en la Ley 39/1988, tanto en el Fundamento de Derecho Segundo como en el Tercero de la sentencia de instancia, PORQUE:

1. Fundamento de Derecho Segundo de la sentencia:

   a.- La sentencia ha incurrido en error en tal Fundamento, en tanto en cuanto el expediente contiene, realmente, todos los elementos exigidos pos la legislación actual, con la debida formalización, pues:

   1. - En la Memoria-propuesta de 18 de noviembre de 1992 se señala que el Ayuntamiento en Pleno, en sesión de 29 de octubre de 1992, acordó incluir en las obras del Plan Provincial de Obras y Servicios de 1993 la obra denominada "Urbanización de la Ronda Sud", señalando, en la misma resolución, el coste de la obra y el porcentaje a distribuir (destacando el interés de tal obra para el desarrollo urbano de Cocentaina y la habilitación de nuevos solares y su incidencia en el mercado inmobiliario).

   2. - Consta informe del Interventor de fecha 18 de noviembre de 1992.

   3. - Consta informe técnico-económico de fecha 18 de noviembre de 1992, en el que se establece el coste de la obra, el coste a soportar por el municipio, el módulo de reparto y la cantidad a repartir (después de incluir la subvención de la Diputación Provincial).

   4. - Consta informe de la Comisión Informativa de Hacienda de fecha 15 de abril de 1993.

   5. - En el acuerdo plenario de 20 de abril de 1993, se aprueba la imposición de las CE y la Ordenanza fiscal reguladora de las mismas, indicando que se exponga al público dicha imposición y Ordenanza por el plazo de 30 días.

   6. - Consta, con fecha 26 de abril de 1993, el Edicto de Exposición al público de la aprobación provisional del expediente de las citadas CE, en el que se establece un plazo de 30 días para que los obligados puedan examinarlo, presentar reclamaciones y constituirse en Asociación de Contribuyentes.

   7. - Consta el BOE de 12 de mayo de 1993 en el que se publica el Edicto anterior.

   8. - Consta el Diario Oficial de Alicante de 16 de junio de 1993, en el que figura también la publicación antedicha.

   9. - Consta certificación negativa de reclamaciones.

   10. - Consta el Edicto de 23 de julio de 1993, por el que se publica la Ordenanza Fiscal.

   11. - Consta el BOP de 10 de agosto de 1993, en el que figura la publicación de la citada Ordenanza fiscal.

   12. - Consta el texto íntegro de dicha Ordenanza.

   b.- Dice la sentencia recurrida que no consta en el expediente la "descripción de las obras a realizar", pero ello no es cierto porque se indica en él que tales obras son las de urbanización de la Ronda Sud Primera Fase, consistentes, pues, en la dotación de servicios de la zona necesarios para ser urbanizada.

   Y, con carácter previo a la contratación de las obras, figura la aprobación de su proyecto técnico por el Ayuntamiento, sometido a información pública y a la posterior aprobación por la Diputación Provincial para su inclusión en el Plan Provincial de Obras y Servicios; y obvio es que, en tal documento (que ha debido de ser conocido por los afectados, al haber sido sometido a información pública), se describen detalladamente las obras a realizar.

   c.- Dice la sentencia que no consta la "relación de propietarios afectados", pero en el artículo 4 de la Ordenanza fiscal figura que "serán sujetos pasivos del tributo los propietarios de los inmuebles especialmente beneficiados por las obras", y, como tanto el acuerdo de imposición cono el de ordenación están sometidos a publicidad (ex artículo 17 de la Ley 39/1988), tales datos han podido (y debido) ser conocidos por los interesados.

2. Fundamento de Derecho Tercero de la sentencia:

   a.- Se dice en él que no existe "relación de contribuyentes" al efecto de que los mismos puedan constituirse en Asociación Administrativa de Contribuyentes, pero tal afirmación es un error, pues:

   1. - En el Edicto publicado en el Tablón de Anuncios del Ayuntamiento y en el Diario Información de Alicante de 16 de julio de 1993 consta el ofrecimiento a los sujetos pasivos para la constitución de la citada Asociación, en el plazo de los 30 días siguientes.

   2. - En la certificación emitida por el Secretario del Ayuntamiento consta que no hay reclamación alguna contra los acuerdos de imposición y ordenación de las CE y que los interesados no han instado la constitución de la Asociación (que, aun no siendo preceptiva, ha gozado de todas las posibilidades posibles para su creación).

   3. - Frente a la declaración de que no se ha producido la Ordenanza en los términos concretos de las CE y de que no consta la relación de afectados hasta la impugnación de los acuerdos de 1994 en los que se fijan las cuotas con posterioridad a la ejecución de las obras (pues el único acuerdo anterior era el de imposición de las CE), es lo cierto que el Ayuntamiento adoptó, el 29 de abril de 1993, el acuerdo específico de imposición y ordenación, conteniéndose en la Ordenanza todas las determinaciones exigidas por el artículo 34 de la Ley 39/1988 (hecho imponible, sujetos pasivos, coste de las obras, módulo de reparto y entrada en vigor de la Ordenanza -que se publicó en su integridad en el BOP, con ofrecimiento a los afectados de la posibilidad de constituir la Asociación de Contribuyentes-).

   b.- El devengo de las CE, que se produce en el momento en que las obras se hayan ejecutado, tiene importancia a la hora de fijar los sujetos pasivos, es decir, las personas obligadas al pago del tributo (que lo son los titulares del inmueble o explotación en tal instante); y, al tiempo de los acuerdos de 13 y 27 de diciembre de 1994, tan sólo se habían certificado 2.652.007 pesetas, importe de la certificación número 1 de 4 de enero de 1994, aprobándose, el 29 de noviembre de 1994, las certificaciones números 2 a 10, y, después, el 24 de enero y el 7 de febrero de 1995, las certificaciones números 12 y 13, de modo que el Ayuntamiento no ha tenido conocimiento de la finalización de las obras hasta febrero de 1995, y, por ello, una interpretación adecuada del artículo 33.2 de la Ley 39/1988 permite la posibilidad del cobro anticipado de las CE objeto de controversia, pues, de otra manera, se llegaría a la conclusión de poder exigir el cobro anticipado sin obra ejecutada y de no poder exigirlo si parte de la misma estuviese ya realizada (discusión esta, sobre el citado artículo 33.2, que resulta superflua cuando ya las CE, al estar las obras objeto de las mismas realizadas, se han devengado).

   c.- En el artículo 224 del Real Decreto Legislativo 781/1986 se exigía la existencia de actos de imposición, de ordenación y de aplicación de las CE (sistema que queda, ahora, con la Ley 39/1988, reducido a sólo los dos primeros actos); y, en consecuencia, la aprobación de esos dos actos, que deben reunir los requisitos de los artículos 16.1 y 34.3 de la Ley mencionada, es lo que determina, cuando dichos actos sean definitivos, que los Ayuntamientos puedan dirigirse a los sujetos pasivos para la cobranza de las CE, aunque sea a título de pago anticipado (como se refleja, en este caso, en los acuerdos de 13 y 27 de diciembre de 1994).

En su escrito de oposición al recurso, la Urbanizadora Benifleta S.A. arguye, en primer lugar, que las fechas clave del expediente de autos son las siguientes:

1. - Existe un primer acuerdo sobre la imposición de las CE, genérico, que no fué objeto de notificación a los interesados, ya que no era éste el acuerdo que se denomina de aplicación, es decir, de determinación de las cuotas a satisfacer.

2. - En el acuerdo (que, primero, se dijo que era del Pleno del Ayuntamiento y, luego, se rectificó en el sentido de indicar que fué de la Comisión de Gobierno) de 13 de diciembre de 1994 se ordenó "aplicar" las CE (acuerdo que, modificado a su vez por el de 27 del mismo mes y año, fué, evidentemente, posterior al inicio de las obras, que comenzaron en noviembre de 1993 -existiendo, al respecto, en el expediente, certificaciones anteriores al 27 de diciembre de 1994-).

3. - Se ha vulnerado, por tanto, la prohibición de ejecución anticipada de las obras, sin estar aprobada la aplicación de las CE, pues es evidente que los acuerdos, antes citados, de diciembre de 1994 fueron los únicos notificados a los sujetos pasivos, comenzadas ya las obras, con expresión del coste de las mismas, de la cantidad a repartir, de los módulos de reparto, de la superficie afectada y de la cuota por metro cuadrado.

Pero HUBO UN ERROR SUSTANCIAL: el de que, según se lee en el acuerdo de 27 de diciembre de 1994, habiéndose aprobado la puesta al cobro anticipado de las CE ..., aparece como uno de los contribuyentes Promociones Alan S.L., cuando el propietario de los terrenos y contribuyente beneficiado era Urbanizadora Benifleta S.A., y, por tal motivo, la Comisión de Gobierno, por unanimidad, acordó rectificar el error y aprobar una liquidación en el concepto referido de 11.024.626 pesetas, a nombre de Urbanizadora Benifleta S.A.

Está, pues, claro que esta última empresa, ahora recurrida, SOLO TUVO CONOCIMIENTO DE LAS CUOTAS A INGRESAR CUANDO SE LE NOTIFICO el citado acuerdo de 27 de diciembre de 1994, es decir, con posterioridad al inicio de las obras (y es, por eso, que la sentencia de instancia es correcta en su planteamiento y decisión).

En cambio, el recurso de casación da cuenta de una serie de trámites, pero pasa sobre ascuas sobre los acuerdos de 13 y 27 de diciembre de 1994 (que es donde está el "quid" de la cuestión).

Está claro, en consecuencia, que las CE fueron puestas al cobro anticipado en plena realización de las obras (que se terminaron, según certificación municipal aportada como prueba a los autos, el 14 de febrero de 1996).

Esta Sección y Sala del Tribunal Supremo ha dejado sentada, en sentencias, entro otras, de 16 de enero de 1996, 18 y 20 de noviembre y 4 de diciembre de 1997, 18 de abril de 1998, 8 de abril de 1999, 11 de marzo y 23 de septiembre de 2002, y, en especial, 15 de junio de 2002, la siguiente doctrina en torno a las fases y actos administrativos (con su contenido y requisitos) que, cronológicamente, según los artículos 28 a 36 de la Ley 39/1988, deben de seguir y adoptar los Ayuntamientos para la exacción de las CE:

A// Acuerdo de Imposición (provisional). El ayuntamiento en Pleno debe aprobar el acto de imposición, por el cual decide, en cada caso concreto, puesto que las Contribuciones Especiales son, a partir de la Ley 39/1988, todas potestativas, exigir, respecto de determinadas obras o del establecimiento o ampliación de un servicio, el reparto, en el porcentaje que establezca, del coste de dichas obras y actuaciones.

En el Acuerdo de Imposición es obligado fundar y justificar que las obras o el establecimiento o ampliación del servicio de que se trate benefician especialmente a determinadas personas físicas o jurídicas y a las Entidades a que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria.

En este Acuerdo de Imposición es fundamental fundar y justificar razonadamente el porcentaje de reparto, mediante la adecuada ponderación entre el beneficio especial y particular y el beneficio o utilidad general, que siempre debe existir, al menos en un 10 por 100. Es preciso, por tanto, aclarar que el porcentaje máximo del 90 por 100 no significa que los Ayuntamientos puedan, sin mas, aplicarlo, a modo de autorización, sino que es necesario ponderar la relación interés general/beneficio especial, y así señalar el porcentaje correspondiente. La Sala es consciente de que se trata de un análisis difícil, pero que debe cumplirse hasta donde los datos disponibles lo permitan.

Por supuesto, el Acuerdo de Imposición debe referirse, con las menciones precisas, al Acuerdo de realización de las obras, o de establecimiento o ampliación del servicio público. No es necesario "stricto sensu" que en el Acuerdo de Imposición se detalle el coste correspondiente, ni los criterios o módulos de reparto, porque estas cuestiones deben ser tratadas en el Acuerdo de Ordenación provisional, que debe adoptarse simultáneamente al de Imposición.

B// Acuerdo de Ordenación (provisional). Este Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento respectivo, simultáneamente al de Imposición, se explica del siguiente modo por el artículo 34, apartado 3, de la Ley 39/1988, de 29 de Diciembre: "El acuerdo de ordenación será de inexcusable adopción y contendrá la determinación del coste previsto de las obras y servicios, de la cantidad a repartir entre los beneficiarios y de los criterios de reparto. En su caso, el acuerdo de ordenación concreto podrá remitirse a la Ordenanza General de Contribuciones Especiales, si la hubiese".

Este Acuerdo de Ordenación ha sustituido al anterior Acuerdo de Aplicación, regulado en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, con sensible pérdida de calidad técnica.

El Acuerdo de Ordenación (que no es más que una Ordenanza Fiscal específica) debe contener:

1. El Coste de realización de las obras o del establecimiento o ampliación de los servicios, con el detalle preciso para su correcto conocimiento y aplicación del porcentaje establecido para las correspondientes Contribuciones Especiales.

   Los datos mas importantes aparecen relacionados y definidos en el artículo 31, apartado 2, de la Ley 39/1988.

   El coste total presupuestado tendrá carácter de mera previsión, pues al final debe prevalecer y tomarse el coste real, sea mayor o menor.

2. Base imponible (cantidad a repartir entre los beneficiarios). Para determinar la base imponible se restarán del coste total las subvenciones recibidas por la Entidad Local, tal como indica el artículo 31, apartado 5 y 6, de la Ley 39/1988. Al resto resultante se le aplicará el porcentaje acordado en el Acto de Imposición, que como se sabe nunca puede superar el 90 por 100.

   Existen normas especiales para los casos en que las obras las realizan los concesionarios, con aportaciones de la Entidad Local (art. 31. apartados 4 y 5, de la Ley 39/1988).

3. Relación de sujetos pasivos de la concreta Contribución especial. La redacción del apartado 3 del artículo 34 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, es desafortunada, pues, al determinar el contenido del Acuerdo de Ordenación, no menciona la relación de sujetos pasivos; y también lo es la del apartado 4, del artículo 33, en clara contradicción con los preceptos que luego expondremos, y cuyo texto es como sigue: " Una vez finalizada la realización total o parcial de las obras o iniciada la prestación del servicio, se procederá a señalar los sujetos pasivos, la base y las cuotas individualizadas, girando las liquidaciones que procedan (...)"; tales preceptos, insistimos, no descartan en absoluto la necesidad técnica y la obligación jurídica de que en el Acuerdo de Ordenación deba figurar indefectiblemente la "relación de sujetos pasivos".

   En efecto, el artículo 33, apartado 2, de la misma ley, dispone que: "...una vez aprobado el acuerdo concreto de imposición y de ordenación, la Entidad Local podrá exigir por anticipado el pago de las contribuciones especiales (...)", de donde se deduce que para cumplir tal exigencia debe existir, precisamente en el Acuerdo de Ordenación. la relación de contribuyentes que van a pagar por anticipado.

   De igual modo, el apartado 3 de dicho artículo dispone; "El momento de devengo de las contribuciones especiales (que es el momento en que las obras se hayan ejecutado o el servicio haya comenzado a prestarse) se tendrá en cuenta a los efectos de determinar la persona obligada al pago de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30, aún cuando en el acuerdo concreto de ordenación figure como sujeto pasivo quien lo sea con referencia a la fecha de su aprobación (...), de donde se deduce que la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, partió en su regulación de las Contribuciones Especiales de la necesidad y obligación jurídica, como ya hemos afirmado, de incluir en el Acuerdo de Ordenación la relación de sujetos pasivos, como corolario de la zona de afectación singular y especial de las obras y del establecimiento o ampliación del servicio público.

4. Criterios de reparto. Los criterios de reparto son los índices o módulos que han de utilizarse para llevar a cabo la distribución o reparto de la base imponible.

   Es de lamentar que la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, no continuara con la técnica anterior, resultado de la larga experiencia en la aplicación de las Contribuciones Especiales, último reducto de los tradicionales sistemas de reparto, tan arraigados en la historia de la Hacienda española, cuya última manifestación fueron las Evaluaciones globales en los Impuestos directos y los Convenios en los indirectos.

   Es incuestionable que no pueden formularse con el debido rigor técnico los "criterios de reparto", sin delimitar la zona afectada y sin conocer previamente la relación de sujetos pasivos y de sus propiedades y explotaciones económicas.

   Reiteramos que, técnicamente, en las Contribuciones especiales, la relación de sujetos pasivos, con sus características y bienes afectados, debe inexcusablemente figurar en el Acuerdo de Ordenación, como requisito previo y necesario para la elaboración de los "Criterios de reparto", como se hacía en el Acuerdo de aplicación anterior a la Ley 39/1988.

5. Cuotas singulares. Por las razones ya expuestas, al tratar de la inclusión de la relación de sujetos pasivos en el Acuerdo de Ordenación, ha de concluirse, también, que en el mismo deben aparecer las cuotas individuales, resultado de aplicar los "criterios de reparto".

6. Exposición al público y publicación del Acuerdo de Ordenación provisional.

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 39/1988, el Acuerdo de Ordenación provisional debe ser expuesto al público y publicado en la forma que regula dicho precepto, dando audiencia a todos los interesados, durante el plazo de 30 días, para que formulen las "reclamaciones", sugerencias, observaciones, etc, que consideren convenientes.

   C// Acuerdo de Imposición y de Ordenación, definitivos.

   Transcurrido el plazo de 30 días, el Ayuntamiento adoptará el Acuerdo de Imposición y de Ordenación definitivos, momento en el que se podrán iniciar las obras y las actuaciones de establecimiento o ampliación del servicio público.

   Acto seguido, aunque no forme parte "stricto sensu" del Acuerdo de Ordenación, pues se trata de un requisito para su ejecución, es lo cierto que deben notificarse individualmente las cuotas liquidadas.

   La notificación debe contener el ofrecimiento de los recursos, que serán el recurso de reposición preceptivo, regulado en el artículo 14, apartado 4, de la Ley 39/1988, que podrá formularse como dispone el artículo 34, apartado 4, sobre "la procedencia de las contribuciones especiales, el porcentaje del coste que deban satisfacer las personas especialmente beneficiadas o las cuotas asignadas".

   Sobre esta cuestión concreta, esta Sala Tercera ha mantenido en nuestra reciente sentencia de fecha 11 de Marzo de 2002 (Rec. de Casación nº 9279/1996), lo que sigue:

   "Pues bien, sobre la transcendencia de la omisión, en el tiempo oportuno, de los trámites referidos se ha pronunciado esta Sala, entre otras, en Sentencias de 16 de Enero de 1996, 18 y 24 de Noviembre de 1997 y 8 de Abril de 1999, dictadas bajo la vigencia del Real Decreto Legislativo 781/1986, cuya regulación, en estos aspectos, no difiere de la recogida en la vigente Ley de Haciendas Locales, antes reproducida en lo que aquí interesa.

   En las expresadas Sentencias ya dijimos que la notificación individual de cuotas no puede confundirse ni equipararse con la exposición al público y publicación que ordena el nº.5 del repetido art. 224 cuando las obras rebasan determinadas cuantías ,que va dirigida a la información general de los "·posibles" afectados, a los exclusivos efectos de que puedan solicitar la constitución de la Asociación Administrativa de Contribuyentes, como instrumento colectivo de colaboración con la Administración Municipal.

   Por el contrario, las notificaciones individuales de cuotas tienen por finalidad que " los interesados" puedan formular recursos de reposición ante el Ayuntamiento, que versarán no sólo sobre " las cuotas asignadas", sino tambien sobre " el porcentaje que deben satisfacer las personas, especialmente beneficiadas" por las obras y hasta sobre "la procedencia de las contribuciones especiales"; objetivos todos ellos de directa fiscalización ciudadana sobre la actuación de la Administración Municipal, que la Ley confiere individualmente a los que estan llamados a sufragar una parte importante del coste de aquellas; control que se convertiría en ilusorio si dichas obras estuvieran ya ejecutándose cuando se practica la notificación.

   En consecuencia, esa notificación individual ha de ser considerada necesaria e imprescindible y, como garantia tributaria, no puede dársele el tratamiento de una mera formalidad burocrática , en la que es indiferente el momento de llevarla a cabo; antes al contrario, su tardía realización , al privar en la practica al contribuyente de un derecho reconocido por la Ley, constituye un vicio productor de indefensión y por lo tanto de nulidad insubsanable, como ya tiene declarado esta Sala en reiteradas ocasiones".

   La Sala considera conveniente reproducir, como elemento interpretativo, la doctrina mantenida en nuestra Sentencia de fecha 4 de Diciembre de 1997 (Recurso de casación en interés de la Ley, en la que dijimos:

   "Históricamente, en el artículo 453 de la Ley de Régimen Local de 1955, se establecía que los acuerdos relativos a la ejecución de obras o instalaciones o a la implantación o mejora de servicios por los que hayan de exigirse Contribuciones Especiales no serán ejecutivos mientras no lo sea el de la imposición de éstas, a menos que el Ayuntamiento asigne cantidad bastante para dotar el gasto, aun en el caso de que no prosperase la imposición.

   Y, aunque en dicha Ley el esquema de imposición y ordenación común a todos los tributos locales está previsto en los artículos 717 y siguientes de la misma, el establecimiento de las Contribuciones Especiales necesitaba de un acuerdo singular cada vez que se quería hacer uso de las mismas para financiar las obras y servicios mencionados, de modo que, en principio, la eficacia jurídica de cada acuerdo singular de establecimiento se agotaba con el desarrollo y cumplimiento de su aplicación a cada supuesto de hecho.

   El citado acuerdo de establecimiento de las Contribuciones debía ser anterior, lógicamente, al de su propia aplicación (pues, para que un tributo sea aplicable, es preciso que, antes, exista). La perplejidad surgía porque se exigía, en cierto modo, la simultaneidad de los acuerdos de imposición de las Contribuciones y de la ejecución de las obras; cuanto más si se tiene en cuenta que el artículo 457 preveía que, acordada la ejecución de las obras, instalaciones y servicios, podía exigirse el pago de las Contribuciones; lo que parece confirmar que, en el momento de dicho último acuerdo, existía ya una aplicación del tributo, porque para exigir las Contribuciones era preciso conocer quiénes eran los obligados a su pago y en qué cantidad, amén de otras circunstancias complementarias.

   Lo lógico era entender que el artículo 453 preveía el acuerdo de establecimiento del tributo para la ejecución de una determinada obra, dado que aquél había de imponerse, en principio, específicamente, en cada ocasión; y que el artículo 457 se refería al acuerdo de ejecución de las obras contenidas en los expedientes que reflejan documentalmente el resultado de la aplicación del tributo (aprobándose, pues, en dicho acuerdo, tanto la obra a ejecutar como el sistema previsto para financiarla).

   En la sentencia de esta Sala de 3 de diciembre de 1970 se indicaba que no era válido confundir el momento de la imposición o establecimiento de las Contribuciones Especiales con el de su ordenación o reglamentación, sin perjuício de destacar, a la vez, un tercer estadio, como es el de su puesta en práctica o aplicación o efectividad. Y, en cualquier caso, aun cuando en un mismo acuerdo de la Corporación pueda aprobarse el establecimiento del tributo, su ordenación y los términos concretos en que ha de ser ejecutada la obra y financiada por los particulares afectados, debe distinguirse la autonomía de dichos momentos (autonomía que no quiere decir independencia, pues todos están concatenados entre sí con la precedencia lógica en el orden en que han sido expuestos).

   No obstante lo indicado, las Corporaciones pueden optar entre tener una Ordenanza General, aplicable a todos los casos de establecimiento de Contribuciones, o bien sustituirla, para cada supuesto, por el correspondiente expediente de imposición.

   En el Real Decreto 3250/1976 y en el Real Decreto Legislativo 781/1986, antes examinados, se hace referencia, sólo, como premisa de la ejecución de la obra y de la prestación del servicio, al acuerdo singular de imposición (cuya adopción puede excusarse en el caso de que la exacción de las Contribuciones Especiales sea obligatoria, ya que, entonces, "basta la existencia de la Ordenanza General reguladora de las mismas") y al acuerdo, lógicamente posterior, de aplicación (como resultado de un expediente que "será de inexcusable tramitación tanto en las Contribuciones de carácter obligatorio como en las potestativas").

   Y, en los artículos 34 y 35 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre (que entraron en vigor el 1 de enero de 1990 y que pueden servir, en cierto modo, de interpretación auténtica de la regulación prevista en los dos Reales Decretos precedentes), se especifica que la exacción de las Contribuciones Especiales precisará la previa adopción del acuerdo de imposición "en cada caso concreto" y que el acuerdo relativo a la realización de una obra o al establecimiento o ampliación de un servicio que deba costearse mediante dichas Contribuciones no podrá ejecutarse hasta que se haya aprobado la ordenación, concreta de éstas (acuerdo concreto de ordenación, de inexcusable adopción, que contendrá la determinación del coste previsto de las obras y servicios, de la cantidad a repartir entre los beneficiarios y de los criterios de reparto; y que, en su caso, podrá remitirse a la Ordenanza General de Contribuciones Especiales, si la hubiere).

   Es decir, en esta Ley 39/1988, la imposición (que es la decisión -manifestación del poder tributario derivado local- de establecer, aplicar y exigir la Contribución Especial) y la ordenación (que es la regulación aplicativa de la misma, con la fijación de los elementos del tributo que va a ser objeto de exacción) son actos siempre obligatorios, sin que ni uno ni el otro puedan ser sustituídos por la existencia de una Ordenanza Fiscal General reguladora de tales Contribuciones (aunque cabe la remisión a la misma del acuerdo de ordenación, que siempre debe expresar los requisitos previstos en el artículo 34.3, antes reseñados, sin perjuício de que, cuando no exista la Ordenanza comentada, contenga también los requisitos exigidos en el artículo 16.1 de la mencionada Ley - requisitos, los de este último precepto, que son: la determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo; los regímenes de declaración y de ingreso; y las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación-).

   En consecuencia, reconduciendo todo lo expuesto al tiempo en que se manifestaron los hechos determinantes de las presentes actuaciones, hemos de llegar a las siguientes conclusiones:

   1. Son precisos, entonces, para la exacción de las Contribuciones Especiales y para la ejecución de los obras, el acuerdo de "imposición" y, tras el oportuno expediente, el acuerdo de ordenación, antes llamado de "aplicación".

   2. El citado acuerdo de "ordenación", cuyo expediente previo es de inexcusable tramitación y cuya aprobación es precisa para la realización de la obra, es idéntico, en cierto modo, al que, en el anterior sistema normativo, se denominaba acuerdo de "aplicación", pues su finalidad y contenido son prácticamente iguales (como se desprende de la mera comparación de los artículos 33.3 y 4 del Real Decreto 3250/1976 y 224.3 y 4 del Real Decreto Legislativo 781/1986, por un lado, y 34.2 y 3 de la mencionada Ley 39/1988, por otro).

      Así lo tiene declarado la Sección Primera de esta Sala, en sentencia de 14 de enero de 1994, al manifestar que "una vieja regla en materia de Contribuciones Especiales es la de que, cuando éstas deban financiar obras o servicios que las lleven aparejadas, la ejecutividad del acuerdo de realización de la obra o de prestación del servicio se supedita a la aprobación del expediente de 'aplicación' de dicha modalidad tributaria, regla que se contenía en el artículo 453 de la Ley de 1955 y que, después, con alguna ligera variante, ha pasado al artículo 33.3 del Real Decreto 3250/1976 y, más tarde, al artículo 224.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986; pues la finalidad o designio que inspira esta norma, reiterada después en el artículo 34.2 y 3 de la Ley 39/1988, es doble: de un lado, el que la obra o servicio no comienza hasta que su financiación parcial ajena al Ente Local -el coste sufragado por los particulares beneficiarios- esté determinado en sus elementos esenciales, y, de otro lado, el que, cuando las obras permitan la constitución de la Asociación Administrativa de Contribuyentes, se dé lugar a que en el expediente de aplicación del tributo surja dicho órgano y se le permita vigilar la ejecución de las obras e incluso recabar su directa ejecución".

   3. Ambos acuerdos, el singular de imposición y el de aplicación u ordenación tienen que ser aprobados, forzosamente, por el Pleno del Ayuntamiento, a tenor de lo previsto en el artículo 22.2.e) de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, so pena de incurrir en una nulidad de pleno derecho, tal como se establece en el artículo 47.1 y 2 de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 (ó, actualmente, en el artículo 62.1.b de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

      La Sala ha llevado a cabo el prolijo análisis comparativo entre la normativa anterior a la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, y la de esta Ley, no por un afán de crítica, sin más, sino para dejar claro que el AYUNTAMIENTO DE COCENTAINA es uno de los muchos Municipios que ha actuado erróneamente no por culpa suya, sino, en cierto modo, por la poco afortunada redacción de la nueva Ley 39/1998, respecto de la cual ha aplicado literalmente algunos preceptos que, por ser contradictorios con otros, han implicado una interpretación equivocada (sin perjuício de las reales omisiones en que se ha incurrido).

En conclusión, es evidente que el Ayuntamiento de Cocentaina (como se declara en la sentencia de instancia y en el escrito de oposición al recurso, cuyos contenidos, en lo esencial, dada su correcta atemperación a derecho, los damos aquí por reproducidos, haciéndolos nuestros), ha incurrido, en el procedimiento de implantación de las presentes CE objeto de controversia, además de en los defectos que han quedado plasmados en el desarrollo de las precedentes consideraciones, en especial, en las siguientes omisiones y defectos, determinantes, por la lógica indefensión producida, en su momento, a la mercantil aquí interesada, de la nulidad de las actuaciones administrativas municipales y, lógicamente, de la liquidación aquí y ahora cuestionada:

1. - Omisión, en el acuerdo de "ordenación" de las CE (con aprobación de la Ordenanza fiscal reguladora de las mismas), que debe de ser simultáneo al de "imposición", no sólo de la detallada descripción de las obras realizar, sino también, principalmente, de la relación identificativa de los propietarios afectados (sin que las referencias contenidas, al respecto, en la citada Ordenanza gocen de la adecuada virtualidad concretizadora, pues son única y exclusivamente genéricas, sin la necesaria y precisa especificación).

2. - En consecuencia, y debido a las indicadas omisiones, y, en especial, a la referente a la relación de afectados, imposiblidad de que los mismos, y, entre ellos, la Urbanizadora Benifleta S.A., pudieran, "en el período de exposición al público del acuerdo de ordenación de las CE" (ex artículo 36.2 in fine de la Ley 39/1988), promover la constitución de la Asociación administrativa de Contribuyentes (con todas las derivaciones perjudiciales de sus derechos e intereses legítimos que ello implica).

3. - Postergación de la notificación individualizada de parte de los datos que debía contener obligatoriamente el acuerdo de ordenación al momento de la notificación de los acuerdos de la Comisión de Gobierno (que no del Pleno -que es quien tendría que haberlos adoptado, dada la trascendencia que, derivativamente, han adquirido, en este caso, tales acuerdos-) por los se que se había aprobado el cobro anticipado de las CE cuando, ya, precisamente, y sin que los interesados tuvieran conocimiento individualizado de todos los elementos determinantes de las mismas, se habían realizado la mayor parte de las obras programadas.

Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, deben de imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,