STS, 6 de Mayo de 2011

PonenteMARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
ECLIES:TS:2011:2613
Número de Recurso1891/2007
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución 6 de Mayo de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Mayo de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1891/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Luis Estrugo Muñoz, en nombre y representación de D. Bienvenido , contra la Sentencia de 15 de febrero de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, en recurso contencioso-administrativo nº 4336/1996 , sobre revisión de Plan General.

Se han personado en el presente recurso de casación, como partes recurridas, la Letrada de la Junta de Andalucía en la representación que legalmente ostenta, y el Procurador de los Tribunales D. Antonio Ángel Sánchez Jáuregui Alcaide, en nombre y representación del Ayuntamiento de Torremolinos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora recurrente contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Málaga, de 9 de octubre de 1996, por la que se aprobó definitivamente el expediente de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torremolinos.

SEGUNDO

La Sentencia impugnada acuerda en el fallo lo siguiente:

Declarar no haber lugar a las causas de inadmisibilidad alegadas por el Ayuntamiento de Torremolinos y desestimar el Recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución descrita en el fundamento jurídico primero de la presente resolución, sin hacer expresa imposición de costas

.

TERCERO

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se invocan cinco motivos de casación, deducidos al amparo del artículo 88.1 , apartados c) y d), de la LJCA.

CUARTO

Han presentado escritos de oposición al recurso de casación la Letrada de la Junta de Andalucía y la representación del Ayuntamiento de Torremolinos, solicitando que se declare no haber lugar al recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.

QUINTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 3 de mayo de 2011, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Málaga, de 9 de octubre de 1996, que aprobó definitivamente el expediente de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torremolinos, en base a las siguientes razones.

En primer lugar, y tras desestimar las causas de inadmisibilidad opuestas por la parte recurrida, se declara que «nos encontramos ante una Unidad de Ejecución, a la que se contrae el presente recurso, en la que se establece el uso de superficie como zona libre de uso público y el de su subsuelo como aparcamiento; luego es evidente el carácter dotacional público de los usos asignados a la misma; usos que integran la estructura de los sistemas generales del municipio en materia de espacios libres y equipamientos comunitarios y en relación con lo anterior hemos de advertir, que el artículo 94.3.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo establece que: "para delimitar las áreas de reparto se aplicaran las siguientes reglas: el suelo urbano quedaran excluidos de las áreas de reparto los terrenos destinados a sistemas generales a escritos o incluidos en el". Luego puesto este precepto legal en relación con él (sic) dato con el que hemos iniciado el presente fundamento jurídico nos encontramos que la naturaleza de sistemas generales de la referida unidad de ejecución, excluye su inclusión en área de reparto alguno. Siendo ese el motivo por el que no se incluyó y no el señalado por la parte recurrente, relativo a que no había ordenanza de aplicación, lo que excluye que pueda prosperar la tesis que en tal sentido mantiene dicha parte».

Y, en segundo lugar, respecto del tratamiento discriminatorio con infracción del principio de justa distribución de beneficios y cargas que denunciaba la recurrente entonces y ahora, se señala que «esta Sala no puede acoger dicho motivo impugnatorio toda vez que la aprobación del instrumento de planeamiento no compromete, en principio, el referido principio ya que es a la fase de ejecución del planeamiento a la que corresponde la garantía de la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados (artículos 20.1 y 140 de la Ley del Suelo ) y es a ese momento subsiguiente de la ejecución para el que ha de diferirse el cumplimiento de dicho principio al que coadyugaria, como mecanismo compensatorio, el Instituto indemnizatorio allí donde no fuera posible actuar el principio de equidistribución de beneficios y cargas (arts, 199 y 239. Dos TRLS)».

SEGUNDO

Los motivos en torno a los que se articula el presente recurso de casación son cinco, los dos primeros invocados por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.c) de nuestra Ley Jurisdiccional. Y los tres restantes se aducen al amparo del apartado d) del citado artículo 88.1 .

Los motivos primero y segundo reprochan a la sentencia que se recurre la lesión de los artículos 120 y 24 de la CE, y 248.3 de la LOPJ por su falta de motivación (motivo primero). Y de los artículos 24 de la CE, 33.1 de la LJCA y 218 de la LEC por la " falta de ajuste entre su parte dispositiva y los términos en los que las partes plantearon sus pretensiones " (motivo segundo).

Los tres motivos alegados por la vía del apartado d) del expresado artículo 88.1 critican la sentencia, porque ha vulnerado los artículos 1216 y 1218 del Código Civil, sobre valoración de la prueba (motivo tercero ), los artículos 12 del TR de la Ley del Suelo de 1976 y 25 y 29 del Reglamento de Planeamiento, por la regulación de la unidad de ejecución nº 13 donde se ubica la parcela del recurrente (motivo cuarto), y, en fin, los artículos 14 de la CE, 3.1 .b del TR de la Ley del Suelo de 1992, 83.4, 117 y 121 del TR de la Ley del Suelo de 1976 y de los artículos 36, 41 y 64 del Reglamento de Disciplina Urbanística , por infracción del principio de justa distribución de beneficios y cargas (motivo quinto).

Por su parte, las Administraciones recurridas además de oponerse a los motivos de casación alegados, aducen causas de inadmisión del recurso de casación. Se señala, en concreto, que es inadmisible el recurso de casación por razón de su cuantía y porque ha sido preparado de modo defectuoso.

TERCERO

Procede analizar, con carácter preferente, las causas de inadmisión que oponen las Administraciones recurridas, pues la concurrencia de alguna de ellas nos relevaría de entrar en el examen de los motivos de casación invocados.

Se aduce la inadmisión de la casación por razón de la cuantía, pues --se señala-- la cuantía del recurso fue fijada en 6.500.000 pesetas, teniendo en cuenta que el recurso contencioso administrativo se inicia en 1996. La determinación de dicha cuantía se fijó en función del valor de los terrenos a los que se refiere la revisión del plan general que se impugnó en la instancia.

Sin entrar en las demás consideraciones esgrimidas al respecto por las Administraciones recurridas, ni en lo alegato por la recurrente el tiempo de la preparación, lo cierto es que dicha causa de inadmisión no puede ser estimada porque el asunto es de cuantía indeterminada. Así es, en el recurso contencioso administrativo se impugna una disposición general, pues tal es la naturaleza normativa del Plan General. Estamos, por tanto, ante la impugnación de una norma de rango reglamentario, toda vez que el recurso contencioso administrativo se interpuso contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Málaga, de 9 de octubre de 1996, que aprobó definitivamente el expediente de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torremolinos. Sin que obste a tal naturaleza normativa que en el recurso contencioso administrativo únicamente se combatan las determinaciones relativas a la unidad de ejecución donde se encuentra la parcela del recurrente, pues ello no despoja al plan de su naturaleza como norma jurídica.

Téngase en cuenta que el artículo 42.2 de la Ley de la Jurisdicción dispone que deben reputarse " de cuantía indeterminada los recursos dirigidos a impugnar directamente las disposiciones generales, incluidos los instrumentos normativos de planeamiento urbanístico ". Y acorde con tal previsión legal, vienen siendo reiterados los pronunciamientos de esta Sala que consideran que los asuntos de cuantía indeterminada no están incluidos en la excepción recogida en el referido artículo 86.2.b) de la LJCA .

Por lo demás, respecto de la defectuosa preparación, también invocada como causa de inadmisión, debemos añadir que tampoco concurre tal razón para inadmitir, pues basta la lectura del escrito de preparación para advertir que no sólo se señalan los motivos y se invocan los cauces que prevé el artículo 88.1 .c) y d) de la LJCA, sino que se expresa y motiva la infracción de las normas del ordenamiento jurídico, apartado d), justificando la relevancia y trascendencia para el fallo de las mismas, de conformidad con lo que exige el artículo 89.2 de la LJCA ,

CUARTO

Despejados los anteriores reparos procesales a la admisión del recurso, nos corresponde analizar seguidamente los motivos alegados por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA , con prioridad sobre los invocados por el cauce del artículos 88.1.d) de la mentada Ley , atendidas la consecuencias que se anudan a su estimación, ex artículo 95.2.c) y d) de la misma Ley Jurisdiccional .

Pues bien, estos dos primeros motivos no pueden tener favorable acogida, pues no denuncian infracciones propias de las normas reguladoras de la sentencia, ni respecto de la motivación exigible, ni, en fin, en relación con la necesaria congruencia.

Así es, el primer motivo se centra en criticar la asimilación que la sentencia hace de la unidad de ejecución 13, en la que se encuentra la finca del recurrente, con un sistema general, lo que, a juicio de la recurrente, no se encuentra suficientemente motivado. Del mismo modo, en el segundo motivo, para justificar la incongruencia que alega, se sostiene, de forma similar al alegato esgrimido en el primer motivo, que si la sentencia admite que la finca del recurrente forma parte de una unidad de ejecución no puede al propio tiempo considerar que es un sistema general, pues se incurre en incongruencia.

Cuando así se razona no se denuncia ningún quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Lo que se suscita en estos dos motivos, por tanto, no es ni un déficit de motivación ni de la congruencia de la sentencia, sino el error conceptual, en que incurre la sentencia, a juicio de la recurrente, al interpretar y aplicar el régimen jurídico establecido para la unidades de ejecución en suelo urbano. La razón en que se basa tal imputación esgrimida en casación consiste en negar que una unidad de ejecución al propio tiempo pueda ser un sistema general. Poniendo especial acento en que dicha unidad de ejecución nº 13 no tiene asignado ningún aprovechamiento sobre el suelo, pues ha de cederse para zona verde y uso social, pero sí sobre el subsuelo, al estar prevista la construcción de un aparcamiento, es decir, reconduciendo las infracciones a una denuncia por discriminación en el reparto de beneficios y cargas.

Como puede comprobarse dichas cuestiones resultan ajenas y extrañas a la motivación y congruencia de la sentencia. La sentencia explica las razones de su decisión sobre las que sustenta la conclusión desestimatoria que expresa en el fallo, de modo que no concurre la falta de motivación denunciada. Del mismo modo que la sentencia guarda la simetría propia de la congruencia, pues resuelve de conformidad con lo pretendido y alegado por las partes en el proceso.

Además, prueba de cuanto decimos sobre que el contenido de estos motivos es ajeno a la infracción de las normas reguladoras de la sentencia que denuncia, y por tanto improcedente por el cauce del artículo 88.1.c de la LJCA , es que el mismo alegato se reitera sustancialmente en los dos últimos motivos que denuncian la infracción de normas del ordenamiento jurídico, donde efectivamente encuentran su sede natural este tipo de imputaciones dirigidas contra lo razonado por la sentencia.

QUINTO

El motivo tercero tampoco puede prosperar, toda vez que el reproche que se formula a la sentencia recurrida --la infracción de los artículos 1216 y 1218 del Código Civil -- se dirige a combatir la apreciación de la prueba efectuada por la Sala de instancia, tratando de alterar dicha valoración, cuando es constante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala que el recurso de casación no puede fundarse, con carácter general, en el error en que hubiese podido incurrir el Tribunal "a quo" al valorar las pruebas.

Con una salvedad, por lo que hace al caso, que se hubiese alegado que la sentencia incurrió en infracción de normas o jurisprudencia reguladoras del valor tasado de determinadas pruebas. Y aunque la prueba documental efectivamente es una prueba tasada (artículo 1218, entre otros, del Código Civil ), los documentos públicos vinculan al órgano judicial únicamente respecto del hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha de éste, pero no en orden a la veracidad ni al alcance jurídico de las manifestaciones contenidas en el mismo, de tal manera que su contenido puede ser sometido a apreciación conjunta con otras pruebas documentales, o no. En realidad, lo que subyace en este motivo no es una discusión sobre el valor tasado de tal medio probatorio, sino sobre la valoración de los documentos en que concreta su alegato.

No está de más traer a colación lo declarado por esta Sala, Sección Primera, mediante Auto de 24 de abril de 1998 (recurso de casación nº 3871/1997 ), con ocasión de la invocación de las mismas normas infringidas, cuando señala « Y a ello no obsta, que se invoque como infringidos los artículos 1218 y 1216 del Código Civil , porque es doctrina consolidada de este Tribunal -en concreto, la emanada sobre esta materia de la Sala Primera (por todas, Sentencias de 8 de julio y 10 de octubre de 1988 , 16 de mayo de 1990 y 19 y 20 de diciembre de 1991 )-, que el documento público no tiene prevalencia sobre otras pruebas y por sí solo no basta para enervar una valoración probatoria conjunta, vinculando al órgano judicial sólo respecto del hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha de este ( Autos de esta Sala de 12 y 31 de marzo de 1997 ) pero no en orden a la veracidad ni al alcance jurídico de las manifestaciones contenidas en el mismo, de tal manera que el resto de su contenido puede ser sometido a apreciación con otras pruebas, como aquí ocurre respecto del resto de la prueba documental que la Sala valora en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida ».

SEXTO

Los motivos cuarto y quinto denuncian, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la vulneración de los artículos 12 del TR de la Ley del Suelo de 1976 y 25 y 29 del Reglamento de Planeamiento, (motivo cuarto), y de los artículos 14 de la CE, 3.1 .b del TR de la Ley del Suelo de 1992, 83.4, 117 y 121 del TR de la Ley del Suelo de 1976 y de los artículos 36, 41 y 64 del Reglamento de Disciplina Urbanística (motivo quinto ).

Se sostiene que todas las unidades de ejecución, a excepción de la de la parte recurrente (nº 13) y otra de titularidad municipal (nº 9) tienen asignada una tipología edificatoria, una ordenanza de edificación, un sistema de actuación y un aprovechamiento. Sin embargo para la unidad de ejecución nº 13 no se contienen tales determinaciones, pues se prevé la cesión de la superficie y la construcción de un aparcamiento público en el subsuelo, lo que vulnera la justa distribución de beneficios y cargas.

Antes de nada conviene salir al paso del reparo procesal que opone la Administración local recurrida en orden a señalar que las únicas normas de aplicación al caso son normas autonómicas. No podemos compartir tal afirmación pues lo cierto es que en casación se invoca la infracción únicamente de normas estatales. De modo que el recurso se funda, a los efectos del artículos 86.4 de la LJCA , en la lesión normas de tal procedencia, en concordancia con lo acaecido en el proceso contencioso administrativo en el que, tanto en el escrito de demanda como en la contestación, se alegaba la infracción de normas estatales que fueron, además, relevantes y determinantes del fallo de la sentencia recurrida.

Sin que merezca la pena, por lo demás, abundar en el carácter básico del principio de justa distribución de beneficios y cargas que constituye una constante en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico, representado por el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (artículo 117.3), el TR de la Ley de 1992 (artículo 3.1 .b), y la Ley 6/1998 (artículo 5 ).

SÉPTIMO

El motivo de casación quinto ha de ser estimado, pues la sentencia ha infringido el ya citado principio de justa distribución de beneficios y cargas, cuando aborda el último motivo de impugnación esgrimido en la instancia.

Así es, el principio de equidistribución de beneficios y cargas, de su reparto equitativo, constituye una exigencia básica en relación con los propietarios afectados por una actuación urbanística, concretamente, y por lo que hace al caso, la que se concreta en las diferentes unidades de ejecución. Recordemos que la única unidad que carece de tipología edificatoria, de ordenanza de edificación, sistema de actuación y aprovechamiento es la de la recurrente (nº 13), además de otra de titularidad municipal (nº 9). Y se prevé para la misma la cesión gratuita de la superficie para una zona libre de uso público, y la construcción en el subsuelo de un aparcamiento subterráneo público, cuya explotación se ofrece en régimen de concesión a la parte recurrente, según declara la Administración local recurrida al oponerse al recurso.

OCTAVO

Este principio de justa distribución es tributario del derecho constitucional a la igualdad del artículo 14 de la CE , en la medida en que ha de garantizarse que ninguno de los propietarios tenga un trato discriminatorio en el reparto de beneficios y cargas.

Esta exigencia igualitaria se ha de proyectar, de modo horizontal, a las distintas fases de adopción de decisiones, desde el planeamiento a la gestión y a la ejecución. De modo que, aunque es cierto que normalmente, y esto es lo que señala la sentencia recurrida, es en la fase de ejecución cuando se puede apreciarse el recto entendimiento y aplicación de este principio, sin embargo en este caso dicha infracción se aprecia ya en la fase de planeamiento.

Así es, las determinaciones del plan predeterminan ya un trato discriminatorio sin necesidad de esperar a lo que sucede en las fases posteriores que, en todo caso, no pueden contradecir a las previsiones del planeamiento. Obsérvese que las unidades de ejecución están establecidas en el propio plan recurrido en la instancia, que fija también para cada área de reparto, identificada con cada unidad, el aprovechamiento tipo. De modo que el diseño establecido impide desde ese momento la justa distribución de beneficios y cargas, porque ya en el inicio se introduce el germen de la discriminación.

No estamos, en fin, como señala la sentencia, ante un sistema general, porque en tal caso se hubiera seguido el sistema de expropiación, sino que se trata de desarrollar una unidad, mediante el sistema de compensación, pero cediendo, en este caso y a diferencia de lo que sucede en demás unidades, toda la superficie para espacio libre y construir un aparcamiento público en el subsuelo. El déficit de reparto equitativo, por tanto, resulta notorio.

Por cuanto antecede procede declarar que ha lugar al recurso de casación y estimar el parte en recurso contencioso administrativo, pues de lo solicitado en el suplico de la demanda únicamente procede declara nulas, por infracción del principio de justa distribución de beneficios y cargas, las determinaciones relativas a la unidad de ejecución nº 13 impugnada, sin que esta Sala pueda establecer las determinaciones que deban sustituir a las que se declaran nulas.

NOVENO

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto impide formular expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Bienvenido , contra la Sentencia de 15 de febrero de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, en recurso contencioso-administrativo nº 4336/1996 , y, en consecuencia acordamos lo siguiente:

  1. - Casamos y anulamos la expresada sentencia.

  2. - Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la misma recurrente contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Málaga, de 9 de octubre de 1996, que aprobó definitivamente el expediente de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torremolinos, que declaramos nulo respecto de la unidad de ejecución nº 13 en que se encuentran los terrenos de la recurrente.

  3. - No se hace imposición de las costas procesales del recurso de casación ni en el recurso contencioso administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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