STS, 18 de Marzo de 2011

La sentencia dictada el 15 de septiembre de 2008 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso número 735/05 , contiene una parte dispositiva del siguiente tenor literal:

Primero.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores contra acuerdos del Pleno de la Diputación de Valencia de 20 de diciembre de 2004 sobre modificación de la plantilla del sector no sanitario y modificación de la relación de puestos de trabajo.

Segundo.- Declarar los citados acuerdos contrarios a derecho, anulándolos y dejándolos sin efecto.

Tercero.- No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas

Notificada la anterior sentencia, la Diputación Provincial de Valencia anunció recurso de casación que la Sala de instancia tuvo por preparado por providencia de 7 de noviembre de 2008, ordenando la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

La Diputación Provincial de Valencia interpuso el recurso de casación por escrito de 29 de diciembre de 2008 en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, terminó suplicando a la Sala:

(...) dicte Sentencia por la que, con estimación de los motivos anteriores, case y anule la recurrida, resolviendo la cuestión litigiosa en el sentido de desestimar el recurso contencioso administrativo en su día interpuesto por la representación de la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores, absolviendo a la Excma. Diputación Provincial de Valencia de todas las pretensiones en su contra deducidas

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Admitido el recurso de casación y remitidas las actuaciones a esta Sección Séptima conforme a las reglas de reparto de asuntos, se concedió traslado a la parte recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición al recurso de casación, trámite evacuado por el Procurador Sr. Trujillo Castellano mediante escrito de 1 de julio de 2009 en el que, tras alegar cuanto estimó oportuno, solicitó a la Sala la desestimación del recurso de casación interpuesto por la Excelentísima Diputación de Valencia <<y, en su consecuencia, proceda a la confirmación de la Sentencia impugnada por ser la misma ajustada a derecho con imposición de costas>>.

Declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 16 de marzo de 2011, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas,

El recurso de casación interpuesto por la Diputación Provincial de Valencia contiene un único motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , en el que se denuncia la infracción por la sentencia impugnada de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , de Órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción dada por la Ley 7/1990, de 19 de julio , y la jurisprudencia aplicable, a cuyo efecto cita y transcribe las siguientes sentencias: STSJ MADRID DE 11 DE OCTUBRE DE 2000 (JUR 2001/163754); sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 2002 (rec. 225/1999) y sentencia del Tribunal Superior de Justicia -Madrid- Sala de lo Contencioso-Administrativo nº 786/2006, de 30 de octubre de 2006.

Afirma la recurrente que los Acuerdos anulados por la sentencia impugnada no presentan incidencia alguna directa ni indirecta en las condiciones de trabajo de los funcionarios, sino que se insertan en el ejercicio de la potestad organizativa de la Diputación Provincial y así se deduce del contenido de los Acuerdos, «que se limitan a la creación de una serie de plazas que resultan necesarias para poder llevar a cabo la consolidación de la estructura de los servicios que atienden las demandas competenciales de la Diputación Provincial. A adecuar los recursos de la Diputación a las necesidades reales de estructura, a la adecuación de la Plantilla a la realidad organizativa de la Corporación Provincial y a la amortización de unas plazas que resultan innecesarias para el cumplimiento de los fines de la organización» . Por ello considera que, en aplicación del citado artículo 34 , son acuerdos excluidos de la necesidad de negociación. Y aun cuando se considerase que alguna de las actuaciones llevadas a cabo por aquéllos tiene repercusión en las condiciones de trabajo, sólo sería exigible la consulta previa -que no negociación-, consulta que sí tuvo lugar.

La recurrida, la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores, se opone al recurso de casación argumentando que la obligación de la Diputación Provincial de Valencia de negociar en el ámbito de la Mesa General de Negociación, constituida en Mesa de Empleo, la plantilla orgánica, relación de puestos de trabajo, normativa de la RPT de la Corporación, sector no sanitario, así como de las plazas sujetas a promoción interna y de los puestos de trabajo sujetos a provisión reglamentaria no resulta del artículo 34 de la Ley 9/1987 , en la redacción dada por la Ley 7/1990, sino del artículo 8.2 .b) del Acuerdo de condiciones de trabajo de funcionarios de la Diputación de Valencia, norma convencional por la que aquélla se obliga a negociar y cuya cita omite por completo en su escrito de interposición. Afirma además que con el presente recurso la Diputación contradice lo expresado por sus propios actos, ya que procedió a iniciar la negociación a la vista del contenido de las modificaciones que se iban a realizar, aprobándolas antes de que aquélla finalizara y retomando la negociación tras su aprobación y publicación.

La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) el 15 de septiembre de 2008 , objeto del recurso de casación, estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Federación de Servicios Públicos de la UGT y anuló sendos Acuerdos del Pleno de la Diputación de Valencia de 20 de diciembre de 2004 (Boletín Oficial de la Provincia de Valencia de 4 de enero de 2005), de modificación de la plantilla del sector no sanitario y de la relación de puestos de trabajo respectivamente.

El primero de los Acuerdos aprueba la «reorganización (también llamada reestructuración) de la plantilla del personal de la Diputación de Valencia, sector no sanitario» para adecuarla a la realidad organizativa de la Corporación y a tal efecto realiza la integración de determinadas plazas (apartado 2) y la creación y amortización de otras (apartados 3 y 4 respectivamente), en este último caso al no considerarlas necesarias para el cumplimiento de los objetivos y fines de la organización.

El segundo Acuerdo modifica la Relación de Puestos de Trabajo para adecuarla a la realidad social en que está implantada la Corporación, creando en ella nuevos puestos de trabajo (apartados 1 a 4); amortizando otros que considera innecesarios en la organización (apartado 5); modificando la denominación y características (apartado 6) y la adscripción de provisional a definitiva (apartado 7) de otros puestos de trabajo; redistribuyendo dos de ellos (apartados 8 y 9) -en el primer caso con traslado de funcionario de carrera- y modificando el complemento específico de otro (apartado 10).

La Sala de Valencia funda su pronunciamiento anulatorio en la inexistencia de negociación previa en la correspondiente Mesa de las modificaciones aprobadas, que entiende de carácter preceptivo atendido su contenido, motivación y la propia actividad de la Administración hoy recurrente, y ello en base a los siguientes razonamientos (fundamentos de derecho tercero a quinto):

Tercero. - Entrando en el fondo de la cuestión, la misma se centra en si las modificaciones operadas exigen su previa negociación en la correspondiente mesa, y si la misma se ha producido.

Por parte de la Diputación se alega que dado el contenido de las modificaciones no resulta necesaria la negociación, y ello en base a lo dispuesto en la norma 16 de la normativa de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada el 27 de octubre de 1998 y en la que se prevé que la Diputación de Valencia, en base a su potestad de autoorganización, podrá directamente modificar la Relación de Puestos de Trabajo cuando dicha modificación suponga creación, redistribución de puestos, revalorización de puestos de trabajo, denominación de puestos de trabajo o por ejecución de sentencias individuales firmes, y que en estos casos dará cuenta previamente a la Comisión Paritaria de Personal. En el resto de los casos requerirá la previa negociación con los representantes en Mesa General de Negociación, pudiendo la Diputación realizar las modificaciones que estime oportunas en caso de no llegar a acuerdo en un tiempo prudencial.

El artículo 8 del Acuerdo de Condiciones de Trabajo de los funcionarios del sector no sanitario de la Diputación de Valencia establece entre las funciones de la mesa general de negociación, constituida en mesa de empleo, la de la negociación de la plantilla orgánica y relación de puestos de trabajo.

Por su parte, el artículo 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , de Órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción dada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre Negociación Colectiva y Participación en la determinación de las Condiciones de Trabajo de los empleados públicos, dispone que quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, en su caso, las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización, al ejercicio del derecho de los ciudadanos ante los funcionarios públicos y al procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativos, y que cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización puedan tener repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, procederá la consulta a las Organizaciones Sindicales y Sindicatos a que hacen referencia los arts. 30 y 31.2 de la presente Ley .

Cuarto. - Cuando el artículo 34 de la Ley 9/1987 se refiere a potestades de organización hay que entender aquella potestad de la administración cuya finalidad es su propia organización. Desde luego que los funcionarios forman parte de la organización en sentido amplio, pero esencialmente sirven a la organización. Es decir, por organización hay que entender la estructura de la administración.

Y es en el mismo sentido que hay que entender la norma 16 de la normativa de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada el 27 de octubre de 1998, pues de otro modo quedaría prácticamente vacía de contenido la negociación de la relación de puestos de trabajo.

A la vista del contenido de las modificaciones aprobadas y de la motivación de las mismas que en los propios acuerdos se recogen, este Tribunal concluye que debieron ser objeto de negociación. Y así vino a entenderlo la propia administración, como lo acredita su propia actividad como a continuación analizaremos.

Quinto. - Como recoge el inciso final de la norma 16 de la normativa de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada el 27 de octubre de 1998, la exigencia de negociación no supone que necesariamente haya que llegar a un acuerdo, y es por ello que transcurrido un tiempo prudencial cabe dar por concluida la negociación y la administración adoptar las decisiones que tenga por conveniente y estime oportunas.

Pero la negociación no es simplemente la comunicación ni dar una especie de traslado de la propuesta para alegaciones, sino un intercambio de propuestas y razones.

Y lógicamente tal negociación debe ser previa a la decisión o acuerdo de la Administración.

Con anterioridad hubo una única sesión negociadora, la de 3 de diciembre de 2004. Sin embargo, independientemente de que no parece que una única sesión negociadora pueda considerarse como una auténtica negociación, de la propia acta se deduce que las partes no consideraban concluida allí la negociación, sino que se preveía al menos una nueva sesión, que no llegó a producirse.

En la resolución del recurso de reposición de 30 de marzo de 2005 se indica que la negociación del día 3 de diciembre se vino a completar en el seno de la Mesa de Negociación celebrada el día 12 de enero de 2005. Sin embargo tal sesión se celebró con posterioridad a la decisión administrativa, y por tanto no cumple el requisito de que la negociación debe ser previa. Tal sesión puede tener otras virtualidades, pero no se puede considerar como la negociación a que se refieren las normas anteriormente citadas

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Planteado en estos términos el objeto de debate, conviene recordar, en primer lugar, atendida la jurisprudencia en cuya infracción funda la recurrente el motivo de casación -constituida por dos sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de octubre de 2000 y 30 de octubre de 2006 y una de este Tribunal Supremo de 4 de febrero de 2002 (rec. 225/1999 )- que las leyes procesales, cuando se refieren a la infracción de la jurisprudencia como motivo de casación, lo hacen a la del Tribunal Supremo, en los términos en que aparece reseñada en el artículo 161.1 a) de la Constitución, como instrumento de interpretación de la Ley , definido en el artículo 1.6 del Código Civil como medio de complementar el ordenamiento jurídico, cuya existencia se subordina, entre otros elementos, al requisito de la reiteración de criterios [por todas, sentencias de 17 de enero de 2008 y 9 de febrero de 2009 (RJ 2008/904 y 2009/956 )], no resultando invocable en el recurso de casación ordinario la jurisprudencia emanada de los Tribunales Superiores de Justicia como es la aducida por la recurrente.

Como tampoco reúne aptitud para fundar el motivo casacional relativo a la infracción de la jurisprudencia, la cita de una sola sentencia de este Tribunal Supremo pues falta para ello el presupuesto básico, la existencia de jurisprudencia, para lo cual no basta invocar una única sentencia, que no constituye por sí sola jurisprudencia, por todas las sentencias de 12-11-2001 ( RJ 2001\8961); 27-1-2003 ( RJ 2003\2006 ) y 26 de febrero de 2008 (RJ 2008/1747), señalando la segunda de ellas que «la cita de una sola sentencia, no constituye ni puede constituir jurisprudencia, en función de los estrictos términos del artículo 1.6 del Código Civil , al establecer que jurisprudencia es la doctrina que de modo reiterado establece el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre o los principios generales del derecho, teniendo repetido el propio Tribunal Supremo, con indudable benevolencia en la interpretación del precepto, que la reiteración de doctrina, requiere al menos la emisión de dos sentencias como mínimo, por lo que la cita de una sola, no puede estimarse como doctrina reiterada».

Afirmado lo anterior procede analizar la cuestión de fondo suscitada, constituida por la determinación de si la sentencia impugnada al anular los dos Acuerdos del Pleno de la Diputación Provincial de Valencia de 20 de diciembre de 2004 por falta de previa negociación de carácter preceptivo, infringe el artículo 34 de la Ley 9/1987 , en la redacción introducida por la Ley 7/1990, de 19 de julio , invocado por la recurrente, en cuanto excluye de la obligatoriedad de la negociación las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización.

La resolución del recurso exige tener en cuenta las particulares circunstancias concurrentes en el caso sometido a decisión constituidas, en primer lugar, como señala la parte recurrida en su escrito de oposición, por la existencia de una norma de carácter convencional, el Acuerdo de Condiciones de Trabajo de los funcionarios de la Diputación de Valencia para los años 2002-2005, cuyo artículo 8.2 .b) establece entre las funciones básicas de la Mesa General de Negociación, de conformidad con la Ley 7/1990, de 19 de julio , las siguientes: «(...) b) Constituida en Mesa de Empleo, la negociación de la plantilla orgánica, Relación de Puestos de Trabajo, la normativa de la RPT de la Corporación, sector no sanitario, así como de las plazas sujetas a promoción interna y de los puestos de trabajo sujetos a provisión reglamentaria, reuniéndose, como norma general en el último trimestre del año».

Y en segundo lugar, la regla decimosexta de la normativa de la Relación de Puestos de Trabajo del sector no sanitario de la Diputación de Valencia, aprobada por Acuerdo de 27 de octubre de 1998, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia de 7 de noviembre de 1998, que establece sobre la modificación de la relación de puestos de trabajo de la Diputación de Valencia lo siguiente:

1.- La Diputación de Valencia, en base a su potestad de autoorganización, podrá directamente modificar la Relación de Puestos de Trabajo, cuando dicha modificación suponga creación, redistribución de puestos, revalorización de puestos de trabajo, denominación de puestos de trabajo o por ejecución de Sentencias judiciales firmes. En todos estos casos dará cuenta de ello previamente a la Comisión Paritaria de Personal.

2.- En el resto de los supuestos, la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo requerirá la previa negociación con los representantes sindicales en Mesa General de Negociación, pudiendo la Diputación, en caso de no llegar a acuerdo en tiempo prudencial, realizar las modificaciones que estime oportunas

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Por ello las potestades de organización a que se refiere el artículo 34 de la Ley 9/1987 , cuya infracción funda el motivo de casación, han de interpretarse, en este concreto supuesto, como hace la sentencia impugnada, teniendo en cuenta lo dispuesto en la norma convencional y normativa de la Relación de Puestos de Trabajo citadas de las que resulta, como así concluye la Sala de Valencia, la obligación de la previa negociación en Mesa General de los Acuerdos impugnados. Y ello porque en cuanto las modificaciones operadas por aquéllos afectaban, entre otros aspectos, a la titulación exigida para el ingreso, amortización, características y retribuciones de los puestos de trabajo concernidos, excedían de aquéllas excluidas de la obligatoriedad de negociación por el apartado 1 de la regla decimosexta de la normativa de la Relación de Puestos de Trabajo del año 1998, por lo que procede desestimar el recurso de casación y confirmar la sentencia impugnada.

No supone obstáculo a la conclusión expuesta la sentencia dictada por esta Sala y Sección el 4 de febrero de 2002 cuya infracción invoca la recurrente pues, sin perjuicio de lo afirmado en el precedente fundamento cuarto, contempla un supuesto particular y distinto como es la creación de un puesto de trabajo de Analista- Programador por el Pleno del Tribunal de Cuentas, adoptada como expresa modificación de la Relación de Puestos de Trabajo del Personal Funcionario, del que conocimos como Tribunal de instancia, afirmando que constituye un acto realizado en el ejercicio de las potestades de organización y que no tiene repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios, ya que se trata de incluir en el organigrama del Tribunal de Cuentas un puesto nuevo, que en nada puede influir sobre las condiciones en que los funcionarios prestan su trabajo en ese momento en el Tribunal y que, por lo tanto, no resulta de aplicación al caso sometido a decisión.

Y tampoco la invocada infracción del artículo 32 de la Ley 9/1987 al no precisar la recurrente cuál o cuáles de los once apartados del precepto resulta vulnerado por la sentencia, circunstancia que impide cualquier análisis al respecto.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas procesales a la parte recurrente por aplicación de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional, y por aplicación de la habilitación de dicho precepto, se fija la cantidad máxima por el concepto de honorarios de Abogado de la parte contraria en la cantidad de 1500 euros.