STS, 7 de Octubre de 2010

JurisdicciónEspaña
Fecha07 Octubre 2010

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Octubre de dos mil diez.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 4157/06 interpuesto por Dª Violeta, representada por el Procurador D. Fernando Gala Escribano, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 1ª, de 16 de mayo de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 402/2001) referida al Plan Especial de Sistema General Deportivo Campo de Golf Arroyo del Fresno. Se han personado en las actuaciones, como partes recurridas, el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador D. Fernando Granados Bravo, la entidad CLEON S.A., representada por el Procurador D. Ignacio Melchor de Oruña, y la REAL FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE GOLF, representada por el Procurador D. Adolfo Morales Hernández San Juan.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 16 de mayo de 2006 (recurso contencioso-administrativo 402/01 ) en la que se acuerda desestimar el recurso interpuesto por Dª Violeta contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 26 de octubre de 2000 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Sistema General Deportivo Campo de Golf Arroyo del Fresno.

SEGUNDO

La mencionada sentencia, ahora recurrida en casación, resume en su fundamento de derecho primero las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos por la parte actora, en los siguientes términos:

Convenio, fechado el 17 de mayo de 1996, suscrito entre la entidad mercantil CLEON, S.A. y el Ayuntamiento de Madrid, en el que la referida entidad, falseando notoriamente superficies y titularidades, convenía con el Ayuntamiento la Gestión de dicho ámbito urbanístico, por el cual la compañía mercantil se comprometía a ceder al Ayuntamiento los terrenos que ubicarían el sistema General Deportivo.

El falseamiento de los datos por CLEON, S.A. -continúa la exposición de la recurrente- generó que en el período comprendido entre el 17 de mayo de 1996 hasta 1998, los reales titulares de las superficies en dicha zona hicieran valer sus derechos, y, lo que CLEON, S.A. aparentaba tener quedara traumáticamente reducido, surgiendo numerosas contiendas en la parcela catastral nº NUM000 del Polígono 23 de Madrid (UNP UZI 0.06).

También se llama la atención en la demanda sobre el hecho de que el Sistema General Deportivo, según otro Convenio, de fecha 13 de diciembre de 1999, suscrito entre el Ayuntamiento de Madrid y la Real Federación Española de Golf, se llevaría a cabo a través de la constitución de un derecho de superficie gratuito por 75 años, a favor de la Real Federación Española de Golf, por el Ayuntamiento de Madrid sobre terrenos de su propiedad.

En junio de 1998, el Departamento de Planificación General de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, solicitaba a la recurrente la formalización de un Convenio Urbanístico por el cual colaborase en la agilización del desarrollo urbanístico del ámbito, mediante la autorización a la Gerencia Municipal de Urbanismo para la inmediata toma de posesión de las fincas de su propiedad que estuviesen afectadas por el Sistema General Deportivo, que eran las registrales NUM001 y NUM002 del Registro de la Propiedad número 35 de Madrid, a los solos efectos de iniciar las gestiones relativas al proyecto y ejecución del futuro Campo de Golf.

La cesión convenida con la recurrente se condicionaba a que si no se llegase a aprobar definitivamente el Programa de Actuación Urbanística o el Plan Parcial de Ordenación del UNP U.Z.I. 0.06 Arroyofresno antes del día 31 de marzo de 1999, quedaría sin efecto alguno, y además se preveía que la cesión formal se llevaría a cabo en escritura pública a favor de la Gerencia Municipal de Urbanismo, en los sesenta días siguientes a la fecha de aprobación definitiva del Plan Parcial de Ordenación.

Pues bien, el PAU y el Plan Parcial del U.Z.I. 0.06 Arroyofresno resultaron aprobados definitivamente el 18 de mayo de 1999 y el 29 de septiembre de 1999, respectivamente, exigiendo el acuerdo de aprobación definitiva del PAU la tramitación de un Plan Especial de Desarrollo del Sistema General Deportivo, que estableciera las protecciones y limitaciones necesarias, llamando la atención la recurrente de que el instrumento aprobado no contempla el sistema de actuación.

Partiendo de estos hechos, las razones por las cuales la recurrente impugna el Acuerdo que aprueba definitivamente el Plan Especial del Sistema General Deportivo Campo de Golf "Arroyo del Fresno", según expresa en el hecho octavo de su demanda, son las siguientes:

  1. Directas: Por cuanto adolece su nulidad radical por infracción del Ordenamiento Jurídico, básicamente porque el Ayuntamiento ha autorizado a la Federación Española de Golf a la toma de la posesión a fin de realizar las gestiones del proyecto de construcción del campo de Golf, cuando la cesión por los propietarios al Ayuntamiento no se había producido, ya que no quedaban salvaguardados sus derechos urbanísticos.

  2. Indirectas: Por cuanto constituyendo ejecución o desarrollo del Programa de Actuación Urbanística del UNP UZI 0.06 Arroyo del Fresno y del Plan General de Ordenación de Madrid, redunda en manifiesto perjuicio e indefensión de un conjunto de propietarios a quienes, en el mejor de los casos abusando de su buena fe, se les ha tratado de usurpar derechos cuya titularidad es indiscutida, con el concierto de entidades privadas.

En este punto referido a los motivos indirectos, se señala que el convenio de 13 de noviembre de 1998, suscrito entre el ayuntamiento de Madrid y CLEON SANCION, contraviene la superficie prevista para el Sistema General Deportivo campo de Golf por el PAU y su Plan Parcial y que el convenio de fecha 13 de diciembre de 1999, suscrito entre el Ayuntamiento de Madrid y la Real Federación Española de Golf, también lo es porque implica la cesión de un derecho de superficie cuando el ayuntamiento no es titular de los terrenos.

De todo ello deriva la recurrente que el Plan Especial es nulo porque el Ayuntamiento de Madrid carece de la legitimación para promover el Plan Especial de iniciativa pública al no ostentar la propiedad del Sistema General Deportivo; en otro caso, deberá demostrar haber atribuido o asignado los correspondiente derechos de aprovechamiento a favor de los titulares del suelo afectado por aquél sistema.

Se señala también que los terrenos correspondientes a los accesos al Sector por el lindero deben ser igualmente compensados, en concreto de 6.212,8 m2 por medio de transferencia de aprovechamientos urbanísticos, y su correspondiente formalización por la Administración actuante, así como otros 881,95 m2 dimanantes de la Actuación Urbanística Peñagrande 1.

En suma, se censura que el Ayuntamiento, utilizando un mera autorización para agilizar la redacción del PAU Deportivo -Campo de Golf-, haya eludido las obligaciones previstas en la Ley para el Sistema de Expropiación Forzosa en la obtención de los suelos destinados a sistemas generales, haya operado indebidamente con las expectativas de un hipotético sistema de compensación y con vulneración de los derechos de los titulares afectados, y trasmita a un tercero beneficiario, Real Federación Española de Golf, los suelos, cuando ni este tercero tiene capacidad para satisfacer el importe de los bienes y derechos expropiados, ni tampoco es titular de aprovechamientos urbanísticos con que satisfacer o compensar a los propietarios en cuestión. Por todo ello, se solicita la anulación del Plan Especial recurrido.

Se solicita, igualmente, la declaración de disconformidad a derecho del acuerdo o convenio suscrito en fecha 13 de diciembre de 1999 entre el Ayuntamiento y la Real Federación española de Golf, y consiguientemente, declaración de nulidad de pleno derecho del mismo.

Finalmente, se interesa como acción de plena jurisdicción el reconocimiento de la situación jurídica individualizada consistente en que la responsabilidad patrimonial que recaería sobre el Ayuntamiento de Madrid si, como consecuencia de los acuerdos y convenios que se impugnan, no quedasen salvaguardados para la recurrente los derechos al aprovechamiento urbanístico correspondiente al 90% del aprovechamiento del suelo urbanizable programado de la Unidad de Ejecución a la que esté adscrito el Sistema General Deportivo Campo de Golf (...)>>.

La Sala de instancia, después de rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la recurrente, que había planteado la codemandada Cleon, S.A. (fundamento segundo), pasa a examinar las cuestiones debatidas y fundamenta la desestimación del recurso haciendo en su fundamento tercero las siguientes consideraciones:

artículo 70.2 y 71 de la vigente Ley Jurisdiccional se interesa que se declare la nulidad de pleno derecho del Acuerdo o Convenio suscrito entre el Ayuntamiento de Madrid y la Real Federación Española de Golf en fecha 13 de diciembre de 1999, y, como reconocimiento de una situación jurídica individualizada, se declare: la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Madrid, si como consecuencia de los acuerdos y convenios que se impugnan no quedasen salvaguardados para la recurrente los derechos al aprovechamiento urbanístico correspondiente al 90% del aprovechamiento del suelo urbanizable programado de la Unidad de Ejecución a la que esté adscrito el Sistema General Deportivo Campo de Golf, por la superficie aportada.

Ante dicha situación, tal como viene planteado el Recurso, se constata la producción de desviación procesal, pues en el proceso contencioso administrativo ordinario la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos: a) el de interposición del recurso en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula (que tiene efecto consuntivo respecto del acto objeto de debate); y b) en el de demanda, en el que con relación aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea posible extenderla a actos distintos de los inicialmente delimitados, salvo que se utilice la vía de la acumulación, cuando entre los actos impugnados exista cualquier conexión directa (art. 34 ), o la de la ampliación, si antes de formularse la demanda se dicta algún acto, que guarde con el que sea objeto de recurso la relación a que se refiere el art. 34 (art. 36 LJCA ). Supuesto muy diferente es que sin haber recurrido un acto, ni haber solicitado ampliación del recurso, la demanda pueda referirse a un nuevo acto, en vez de ceñirse al acto objeto del escrito de interposición del recurso, como si se tratase de una demanda de un proceso civil, introduciendo así en el proceso actos distintos, no recurridos antes, que es lo aquí acontecido.

Esta desviación se ve corroborada por las propias afirmaciones del recurrente en su escrito de conclusiones en el que expresa que este recurso, al igual que otros dos planteados por la recurrente (107/02 y 557/02), tiene por finalidad la defensa de los derechos e intereses legítimos que ostentaría la recurrente como propietaria de dos fincas registrales, la NUM001 y NUM002 del Registro de la Propiedad nº NUM004 de Madrid, afectadas por el Programa de Actuación Urbanística y el Plan Parcial del UZI 0.06 "Arroyo del Fresno", desarrollado por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid.

En el escrito de demanda, salvo la mera alusión a que el Plan Especial no contiene expresión del sistema de actuación, no es posible identificar ningún reproche dirigido contra el Plan Especial propiamente dicho. Por el contrario, todas las críticas se dirigen contra los convenios urbanísticos a que se ha hecho mención y frente al hipotético incumplimiento por el ayuntamiento de ubicar los aprovechamientos urbanísticos de los que es acreedora la recurrente en las Unidades de Ejecución del Plan Parcial, lo que, evidentemente, corresponde a la fase de gestión y no a la del planeamiento. El Plan Especial tiene por objeto fundamental el desarrollo pormenorizado de la ordenación del suelo del Sistema General Deportivo contenido en el ámbito del PAU UZI 0.06 Arroyo del Fresno", para la creación de un área deportiva que sirva, al mismo tiempo, de protección entre la ciudad consolidada y el espacio protegido del Monte del Pardo. Ha de deshacerse un equívoco que atraviesa diametralmente la demanda y es que es indiferente a los efectos del Plan Especial aquí impugnado que el Ayuntamiento sea o no propietario de los terrenos afectados, puesto que la ordenación de los terrenos, con independencia de quién sea propietario, es una potestad pública indisponible, sin perjuicio de que los propietarios, fundamentalmente en la fase de gestión, deban contribuir, en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso. El artículo 3 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, expresa este principio, que constituye un continuo en la legislación urbanística de modo que la actividad urbanística constituye, en su conjunto, una función pública, cuya titularidad y responsabilidad corresponden a las Administraciones Públicas competentes, que la gestionarán y desarrollarán conforme a una equilibrada ponderación de los bienes jurídicos relevantes territorialmente protegidos por la Constitución y para la máxima realización posible en cada caso del orden por ésta definido.

No es ocioso añadir que los convenios, constituyen realidades o acto sustantivos independientes del procedimiento de planeamiento y también del de Gestión, sin que puedan ser considerados actos de trámite del Plan Especial a que se ciñó el recurso con el escrito de interposición.

Así pues, cuanto se lleva razonando conduce a la desestimación del recurso>>.

TERCERO

La representación de Dª Violeta preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 8 de septiembre de 2006 en que articuló tres motivos: los dos primeros al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el tercero invocando el artículo 88.1.c/ de la misma Ley . Sin embargo, por auto de la Sección 1ª de esta Sala de fecha 25 de enero de 2007 se acordó la inadmisión de los dos motivos fundados en el apartado d/ y la admisión únicamente del motivo tercero.

En ese tercer motivo, basado como hemos visto en el artículo 88.1 .c/, la parte recurrente alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia y cita como infringidos los artículos 67.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218.1 de la Ley de enjuiciamiento Civil. Aduce la recurrente que la Sala de instancia incurrió en una " valoración ilógica, irracional y arbitraria de la prueba y en la incongruencia de no atender las pretensiones analizando todos los argumentos jurídicos introducidos por la recurrente en el debate". En el desarrollo del motivo se argumenta que la Sala se equivocó al entender que se había producido una indebida ampliación del recurso a un acto anterior y distinto del realmente impugnado. La recurrente sostiene que no incurrió en la desviación procesal que le reprocha la sentencia pues CUARTO. - Recibidas las actuaciones en esta Sección 5ª, mediante providencia de 19 de abril de 2007 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes comparecidas como recurridas -Cleón S.A., Ayuntamiento de Madrid y Real Federación Española de Golf- a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso.

Los representantes procesales de Cleón S.A. y del Ayuntamiento de Madrid formalizaron su oposición mediante escritos presentados con fechas 7 de mayo y 14 de junio, respectivamente, en los que alegan, en síntesis, que la sentencia de instancia no incurre en valoración ilógica o arbitraria de la prueba ni en incongruencia omisiva sino que resuelve de forma motivada las diferentes cuestiones y pretensiones que había sido objeto de controversia. Ambos escritos terminan solicitando la desestimación del recurso de casación y en el de Cleon, S.A. se pide expresamente la imposición de las costas a la recurrente.

La representación de la Real Federación Española de Golf no formalizó oposición dentro del plazo señalado, por lo que mediante diligencia de ordenación de 20 de julio de 2007 se la tuvo por decaída en su derecho. Sin embargo, amparándose en lo establecido en los artículos 128 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 135 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, formuló su oposición al recurso mediante escrito presentado el 12 de septiembre de 2007 en el que se limita a adherirse a la oposición formulada por el Ayuntamiento de Madrid. QUINTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 5 de octubre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación lo interpone Dª Violeta contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 16 de mayo de 2006 (recurso contencioso- administrativo nº 402/2001) en la que se desestima el recurso interpuesto por la Sra. Violeta contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 26 de octubre de 2000 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Sistema General Deportivo Campo de Golf Arroyo del Fresno.

Ya hemos dejado reseña en el antecedente segundo de las cuestiones planteadas por la parte actora en el proceso de instancia y de las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso- administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar el recurso de casación formulado por la representación de Dª Violeta, si bien, ya hemos señalado que por auto de la Sección Primera de esta Sala de 25 de enero de 2007 se acordó la inadmisión de los dos primeros motivos de casación, y, por tanto, nuestro examen habrá de ceñirse al motivo tercero, que, según vimos, se formula al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

SEGUNDO

En este motivo tercero la parte recurrente alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia y cita como infringidos los artículos 67.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Sin embargo, en el desarrollo del motivo se dirigen contra la sentencia dos reproches de índole bien distinta: 1º) valoración ilógica, irracional y arbitraria de la prueba; y 2º) incongruencia omisiva.

La alegación sobre valoración ilógica e irracional de la prueba no tiene encaje procesal en el motivo casacional invocado pues, según jurisprudencia consolidada y uniforme, las alegaciones sobre irracionalidad o arbitrariedad en la valoración de la prueba hacen referencia a un defecto o error in iudicando, y, por tanto, deben encauzarse por la vía del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como infracciones de las normas aplicables para resolver las cuestiones debatidas, sin que tenga cabida la articulación de tales reproches por el caude del artículo 88.1

.c/, como si se tratase de un error in procedendo .

Junto a ese defecto en la formulación del motivo, debe notarse que, además, no se cita como vulnerado ningún precepto legal relativo a la valoración de la prueba, lo que constituye una nueva razón para rechazar el motivo de conformidad con lo dispuesto en los artículos artículo 92.1, y 93.2.b/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción; ni se aduce ningún razonamiento tendente a justificar que tal error en la valoración de la prueba se haya producido. En definitiva, la alegación referida a la valoración ilógica e irracional de la prueba carece de la menor consistencia y debe ser rechazada sin necesidad de mayores consideraciones.

TERCERO

Tampoco puede ser acogido el alegato de la recurrente en lo que se refiere a la incongruencia omisiva de la sentencia.

En realidad, bajo ese reproche de incongruencia lo que la recurrente pone de manifiesto es, sencillamente, su discrepancia con las razones que expone la Sala de instancia para concluir que se ha producido una desviación procesal.

En el desarrollo del motivo la recurrente afirma que si en la demanda hacía referencia a diversos convenios urbanísticos suscritos con anterioridad a la aprobación del Plan Especial era únicamente para ilustrar a la Sala de instancia acerca de los antecedentes del instrumento de planeamiento impugnado, pero en el bien entendido que el Plan Especial era el objeto único de su impugnación. Tal explicación queda sin embargo desmentida por la realidad de lo sucedido en el proceso de instancia, pues, siendo así que el recurso contencioso-administrativo estaba dirigido exclusivamente contra el acuerdo de aprobación definitiva del Plan Especial, luego en la demanda se hace constante referencia a los convenios urbanísticos anteriores -en particular, al Convenio suscrito con fecha 13 de diciembre de 1999 entre el Ayuntamiento de Madrid y la Real Federación Española de Golf-, y no ya como una mera reseña de antecedentes sino que, como explica la sentencia, a tales convenios se refieren en gran medida los argumentos de impugnación; e incluso se formulan pretensiones -de anulación y de reconocimiento de situación jurídica individualizadadirectamente referidas al Convenio de 13 de noviembre de 1999 . De ello deriva la Sala de instancia la conclusión de que la parte actora había incurrido en desviación procesal.

La lectura de la fundamentación jurídica de la sentencia -que hemos dejado trascrita, en lo que aquí interesa, en el antecedente segundo- basta para constatar que la sentencia deja enunciadas las cuestiones planteadas y argumentos esgrimidos por la parte actora, abordando luego el examen de aquellos aspectos del debate que tienen cabida en el proceso. Es cierto que la desviación procesal apreciada por la Sala de instancia constituye un obstáculo para que la sentencia aborde determinadas cuestiones suscitadas en la demanda; pero ello no significa que la sentencia haya incurrido en incongruencia omisiva. El rechazo de las cuestiones y pretensiones incursas en esa desviación, sin examinarlas siquiera, es simple consecuencia de las exigencias legales que condicionan el examen del debate de fondo al cumplimiento de determinados requisitos de orden procesal. La Sala de instancia explica de forma acertada las razones por las que no debe entrar a examinar cuestiones referidas a actos o convenios que no había sido objeto de impugnación; por tanto, la falta de pronunciamiento sobre tales cuestiones queda suficientemente motivada y de ningún modo constituye un defecto de la sentencia.

En fin, una vez descartado que haya habido incongruencia omisiva, el desacuerdo de la recurrente sobre la apreciación de desviación procesal es una cuestión de fondo y, por tanto, tampoco tiene encaje en el motivo casacional al que se ha acogido.

CUARTO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede imponer las costas procesales a la parte recurrente, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por cada una de las partes recurridas al oponerse al recurso (véase antecedente cuarto), la cuantía de la condena en costas queda sujeta al límite de mil quinientos euros (1.500 #) en lo que se refiere a honorarios de Abogado del Ayuntamiento de Madrid, la misma cantidad en lo que se refiere a honorarios de Abogado de Cleon, S.A. y trescientos euros (300 #) en lo que se refiere a honorarios de Abogado de la Real Federación Española de Golf

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,

FALLAMOS

No haber lugar al recurso de casación nº 4157/06, interpuesto por Dª Violeta contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 1ª, de 16 de mayo de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 402/2001), con imposición de las costas a la recurrente en los términos señalados en el fundamento cuarto.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.

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