STS, 19 de Julio de 2010

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora recurrente contra la Orden del Ministro de Medio Ambiente, de 2 de julio de 2002, que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa correspondiente a la totalidad del término municipal de Castro Urdiales (Cantabria).

La expresada Sala de lo Contencioso administrativo dicta Sentencia el 31 de mayo de 2006 que desestima el recurso contencioso administrativo y cuyo fallo es del siguiente tenor:

>.

Preparado recurso de casación contra la expresada Sentencia ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Ha presentado escrito de oposición al recurso de casación el Abogado del Estado, solicitando la desestimación del recurso de casación y la imposición de costas a la parte recurrente, al no concurrir las infracciones denunciadas. CUARTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 14 de julio de 2010, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Las razones por las que la sentencia impugnada desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Orden del Ministro de Medio Ambiente, de 2 de julio de 2002, que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa del término municipal de Castro Urdiales (Cantabria), se exponen en los fundamentos de derecho segundo a quinto de la citada sentencia.

Interesa puntualizar, que la invocación a la caducidad que se hizo en el recurso contencioso administrativo y que será uno de los motivos de casación, como veremos, se resolvió en la sentencia recurrida mediante la remisión a los precedentes de la propia Sala de instancia y la cita a una sentencia de esta Sala Tercera. Y las cuestiones de fondo, relativas a la falta de motivación del deslinde y la ineptitud del terreno deslindado como dominio público marítimo- terrestre por su desafectación, que también se invocan en casación, se resuelven en los fundamentos tercero y cuarto en los términos que seguidamente recogemos.

Respecto de la indicada desafectación se indica que (sentencias de 15 de mayo de 2003 Rec. 699/2000 y de 8 de mayo de 2003, Rec. 209/2000, entre otras muchas), que la clasificación del suelo como urbano no puede hacer perder a la playa su carácter demanial. Sentencias en las que se reproduce asimismo lo declarado en anteriores pronunciamientos (de 19 de noviembre de 1999, en Recurso 2096/1995, y de 23 de febrero de 2001, en Recurso 499/97 ) en el sentido de que la clasificación urbanística no puede hacer perder a un tramo de costa su carácter demanial pues no hay dos realidades jurídicas antitéticas, no sólo por el dato concluyente de su apariencia física, sino porque, jurídicamente, que la Administración competente para la ordenación del suelo y territorio efectúe una determinada clasificación urbanística no lleva a una desafectación de pertenencias demaniales que, además, deje sin contenido las potestades que la Ley 22/1988 atribuye a la Administración competente para ordenar y proteger el demanio marítimo-terrestre": (...) Doctrina que viene a ser reproducción de la Jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo que, también, ha declarado lo siguiente: (...) En cuanto a la urbanización de la zona deslindada, llevada a cabo desde muchos años atrás con las debidas licencias y autorizaciones, esta Sala ha declarado sin fisuras (Sentencias de 30 de diciembre de 2003 recurso de casación 2666/2000-, 10 y 12 de febrero de 2004 -recursos de casación 3187 y 3253 de 2001 - y 2 de marzo de 2004 -recurso de casación 1516/2001-) que >, pues >.

Por otro lado, en relación con la falta de motivación de la poligonal del deslinde se añade que artículo 4.5 de la Ley de Costas de 1988 -que precisa el artículo 5.5 del RD 1471/1989 por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley-, precepto a cuyo tenor pertenecen también al dominio público marítimo-estatal "Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el artículo 18 ", esto es, salvo que se haya declarado su desafectación conforme a los requisitos y procedimiento establecido en el artículo 18 de la Ley de Costas . (...) Es decir, conforme al citado precepto, los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa hayan perdido sus características naturales, mantienen su carácter demanial. (...) Así, esta Sala viene señalando de forma reiterada (sentencias de 19 de noviembre de 2003, Rec. 1446/2001 y de 26 de abril de 2006 Rec. 1084/2003 ) que los requisitos que deben concurrir en estos casos, previsto en el artículo 4.5 de la Ley de Costas, para ser declarados como bienes de dominio público son los siguientes: 1.- Los terrenos deben haber sido deslindados como dominio público con anterioridad al deslinde impugnado, 2.- Los terrenos deben haber perdido las características naturales que determinaron su inclusión, 3.- No debe haberse desafectado el terreno. (...) Presupuestos que concurren todos en el caso de autos, por cuanto el terreno en cuestión fue incluido en el demanio costero en virtud del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 16 de noviembre de 1959, por lo que, una primera conclusión, es que al tratarse de un tramo en el que la línea de Dominio Público se ha llevado por donde se planteó dicho anterior deslinde, ello sería bastante para considerar justificada y motivada su inclusión en el dominio público y no resultaría imprescindible estudiar las características físicas del terreno. (...) No obstante, y dado que la Resolución impugnada también alude a dichas características físicas del tramo de deslinde que afecta a la parcela de la recurrente, que según se desprende del expediente del recurso de reposición (que se adjunta al principal con el nº 875/2002) se encuentra, concretamente, entre los vértices 1115 y 1122, hemos de poner en evidencia lo siguiente: (...) En la Memoria del Proyecto de deslinde, en su punto 6.2.1, apartado 6.2 "justificación de la línea de deslinde", se señala concretamente que: se ratifica el deslinde aprobado en 1959 que delimitaba el alcance de la zona marítimo terrestre en una fecha anterior: en la actualidad se trata de terrenos que, a pesar de su degradación por las ocupaciones producidas, pueden caracterizarse como integrantes del sistema dunar asociado a la playa en su parte oriental. Independientemente del estado actual del sistema susceptible de restauración se entiende que los espacios dunares que en algún momento sufrieron inundaciones por efecto de las mareas son, en cualquier caso, necesarios para la defensa de la costa. (...) En el punto 6.2.2 "criterios en función de las zonificaciones realzadas" del mismo apartado 6.2 de la Memoria (Pág. 17 y 18) se hace hincapié en que los terrenos comprendidos entre la línea de la ZMT actual y la línea de la ZMT antigua, recogida por el deslinde de 1959, no se consideraron sobrantes sino que se mantuvo entonces la delimitación del Dominio Público por la zona marítimo terrestre antigua. (...) Por otra parte, observando la hoja 3 de la "Referencias fotográficas" del Anejo 6 de la Memoria, en consonancia con el plano 2 escala 1:5000 en el que también figura la misma, no resulta complicado encontrar la zona de la parcela de la recurrente y observar como se halla formando parte del campo dunar vegetado. (...) Asimismo el anejo 7 "Estudio de interpretación fotogeológica" apartado 7.9, concretamente el subapartado 3: Descripción pormenorizada de la costa de Castro Urdiales, indica lo siguiente: (...) "Desde el exterior hacia el interior se sitúa en primer lugar, la playa de Oriñon de unos 450 metros de longitud máxima por 350 metros de anchura. Tiene una amplia zona de rompientes, lo que indica que es una playa muy tendida, con poca pendiente y cuya parte sumergida se adentra bastante en el mar. Sobre ella discurre el cauce meandriforme del Agüera que actualmente surca la parte oriental de la playa, pero que puede cambiar en pocos días debido a una crecida o temporal. (...) Tras un pequeño escarpe de berma apenas perceptible en la parte interior se sitúa un complejo de dunas de tipo barhan, muy degradado por el hombre>>.

El recurso de casación se interpone, por el cauce procesal que dibuja el artículo 88.1.d) de la LJCA, y bajo la rúbrica de "motivos de casación", se incluye un "primer motivo" que, a pesar de dicha condición no va seguido de ningún otro.

En este primer y, por tanto, único motivo se expone lo que denomina el mentado escrito de interposición tres "argumentos". El primero se refiere a la caducidad del procedimiento de deslinde, el segundo a la falta de motivación de la línea de deslinde, y el tercero, en fin, a la desafectación tácita.

Esta atípica formulación por "argumentos" del recurso de casación se incrementa con una ausencia de normas infringidas en cada uno de los apartados en los que se divide el motivo, de manera que la cita de normas ha de inferirse de la pluralidad de normas infringidas que salpica toda la exposición de tales argumentos.

Este planteamiento del motivo invocado revela que no se han cumplido las exigencias que impone el artículo 92.1 de la LJCA que precisa de la cita de normas o jurisprudencia que se estimen infringidas, además de la expresión razonada de los motivos, no de los argumentos, en que se ampare el recurso, lo que bastaría para la desestimación del recurso de casación. Conviene recordar que la naturaleza del recurso de casación, como ha dicho reiteradamente este Tribunal (por todos, el Auto de 13 de diciembre de 2000 ), obliga a la observancia de los requisitos formales que la Ley establece para su viabilidad, que no constituyen un prurito de rigor formal, sino una clara exigencia del carácter de recurso extraordinario que aquél ostenta, sólo viable, en consecuencia, por motivos tasados, y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del Derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia -o el auto- de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del ordenamiento mediante la doctrina que, de modo reiterado, establezca este Tribunal al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho (artículo 1.6 del Código Civil ). No es, por tanto, un recurso ordinario como el de apelación, que permite un nuevo examen del tema controvertido fáctica y jurídicamente, sino un recurso que sólo de modo indirecto, a través del control de la aplicación del Derecho por el Tribunal "a quo", resuelve el concreto caso controvertido. De ahí que no sean susceptibles de admisión los recursos de casación en los que no se cumplen las exigencias del artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional, que impone la expresión razonada, en el escrito de interposición, de los motivos en que se ampare el recurso, citando las normas o la jurisprudencia que se considere infringida.

Pero es que, además, aunque entendiéramos que el recurso cumple las exigencias propias de la técnica casacional, el mismo se encuentra abocado al fracaso por las razones que seguidamente exponemos.

En relación con la caducidad del procedimiento de deslinde, debemos precisar que se trata de un procedimiento que se inició -- según consta en el antecedente I de la orden de deslinde-- el día 18 de noviembre de 1998 antes, por tanto, de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de reforma de la Ley 30/1992, por lo que la doctrina que se contiene en la sentencia recurrida ha sido confirmada por esta Sala en numerosas sentencias. Baste señalar, sin pretensión de exhaustividad, las siguientes: de 27 de enero de 2010 (recurso de casación nº 6903/2005), 18 de febrero de 2009 (recurso de casación nº 5009/2004), 23 de octubre de 2009 (recurso de casación nº 5298/2005), 2 de octubre de 2007 (recurso de casación nº 7377/2003), 4 de enero de 2007 (recuso de casación nº 5619/2003), 19 de julio de 2005 (recurso de casación nº 877/2002), 20 de julio de 2005 (recurso de casación nº 869/2002), 27 de julio de 2005 (recurso de casación nº 346/2002), 28 de julio de 2005 (recurso de casación nº 361/2002), 31 de Marzo de 2004 (casación nº 5371/01), 2 de junio de 2004 (recurso de casación nº 5086/2002).

Pues bien, en las indicadas sentencias, y resumiendo lo allí señalado, expusimos que ni la Ley de Costas ni el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la ley tienen establecido un plazo máximo para dictar resolución en los procedimientos de deslinde, sin que pueda aplicarse el plazo supletorio de tres meses, que establecía el artículo 42.2 de la referida Ley 30/1992, ya que el procedimiento en cuestión fue iniciado de oficio y no a solicitud de los interesados. Además, dicho procedimiento no puede calificarse como restrictivo de derechos, pues tiene como finalidad la protección del interés general en declarar o constatar el dominio público marítimo terrestre definido por la Ley, e incluso, en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, el artículo 92.4 de la mentada Ley 30/1992 prevé la inaplicabilidad de la caducidad cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento. Razones que, en consecuencia, nos impiden que este motivo o "argumento" pueda prosperar.

Por otro lado, respecto de lo que se denomina, en el escrito de interposición, como "falta de motivación de la línea de deslinde" debemos señalar que lo que, en realidad, se denuncia no es un defecto de motivación del acto administrativo impugnado en la instancia --la orden de deslinde explica suficientemente las razones por las que se incluyen los terrenos en el demanio costero--, sino una falta de justificación del trazado de la poligonal del deslinde, que es algo sustancialmente distinto.

La finca de la recurrente, incluida entre los vértices 01103 y 01122, además de su inclusión en el dominio público marítimo- terrestre por aplicación del artículo 4.5 de la Ley de Costas al haber sido incluida en un deslinde anterior, aprobado por Orden de 16 de noviembre de 1959, lo cierto es que se constata que cuenta con las características propias de playa previstas en el artículo 3.1.b) de la Ley de Costas, sin que la parte recurrente haya realizado en actividad procesal alguna, como indica la sentencia recurrida, tendente a cuestionar las características geofísicas de la zona. Repárese, en este sentido, que ninguna trascendencia puede conferirse a la reproducción de una prueba pericial realizada en otro recurso contencioso administrativo en el que efectivamente se impugnaba la misma orden de deslinde, pero referente a un finca situada en otro tramo, concretamente entre los vértices 1132-1191, diferente, por tanto, al tramo donde se encuentra la finca de la recurrente.

No podemos pasar por alto, en fin, que el desarrollo de este "argumento" centra su crítica en el acto administrativo aprobatorio del deslinde y no en la sentencia impugnada, como corresponde a un recurso de casación.

Por último, la desafectación que se postula como medio para combatir la inclusión de los terrenos en el deslinde impugnado en la instancia se justifica en que se aprobó en 1972 un Plan General y un Plan Parcial que clasificaba los terrenos incluido en el deslinde como suelo urbanizable programado.

Las consecuencias que la recurrente extrae de las normas urbanísticas contenidas en los citados instrumentos de ordenación se oponen a la doctrina jurisprudencial de esta Sala que viene declarando de modo profuso la tesis contraria a la que se esgrime en casación.

Venimos declarando que la actividad de deslinde, no olvidemos que estamos ante unos bienes de dominio público por naturaleza, no está predeterminada ni condicionada por la actividad urbanística. De modo que la previa clasificación del suelo, incluso la intervención de la Administración General del Estado por vía de informe, no puede atar el ejercicio posterior de la actividad estatal en materia de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre. Téngase en cuenta que la acción de deslindar no es una potestad discrecional, como sucede con carácter general con la de planeamiento, sino que es una actividad reglada que ha de declarar el carácter demanial de los terrenos afectados cuando concurren las circunstancias a las que la ley anuda tal caracterización, ex artículo 132 de la CE y 3 y siguientes de la Ley de Costas. En otras palabras, el carácter demanial es ajeno e inmune a las determinaciones del planeamiento urbanístico, las cuales no pueden, en modo alguno, obligar a una desafectación de pertenencias demaniales, tal y como se infiere de los artículos 132 de la CE y 18 de la Ley de Costas.

En definitiva, la desafectación que postula la recurrente resulta extraña a su regulación legal, porque prescinde de los requisitos y exigencias previstas en el citado artículo 18, en relación con el 110, de la Ley de Costas, que, de entrada, requiere que tal desafectación sea expresa, y no tácita, y, además, que se realice por la Administración General del Estado y no por la actividad propia de las Administraciones de otros entes territoriales.

Son muchas las sentencias que expresan lo que acabamos de señalar, citaremos por ello únicamente la sentencia de 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación nº 5666/2005 ) que ha sido dictada por esta Sala al resolver el recurso de casación interpuesto contra una sentencia de la misma Sala de instancia respecto de la misma Orden de deslinde, de 2 de julio de 2002, para el mismo municipio de Castro Urdiales (Cantabria). Entonces dijimos, y ahora reiteramos, que Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de diciembre de 2003 (casación núm. 2666/00 ), que se remite a la de 20 de octubre de 2000 (casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente: "La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo-terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre">>.

En consecuencia, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la Administración recurrida no podrá rebasar la cantidad de 1.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.