STS, 16 de Diciembre de 1992

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha interpuesto el recurso número 142/1987-A, promovido por don Carlos Antonio y otros, y en el que ha sido parte demandada la Generalidad de Cataluña, sobre Plan Especial de Equipamientos.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de diciembre de 1989, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: No haber lugar a hacer pronunciamiento alguno en el recurso contenciosoadministrativo promovido por don Carlos Antonio , doña Eugenia y don Ángel y doña Rocío , contra los acuerdos de 19 de diciembre de 1985 y 5 de junio de 1986 de la Corporación Metropolitana de Barcelona, sustituida por la Generalidad de Cataluña, y contra la desestimación tácita del recurso de reposición. Sinhacer mención de las costas procesales."

La anterior sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° En el año 1985 el Ayuntamiento de Barcelona aprobó provisionalmente el Plan Especial de Equipamientos Comunitarios de la unidad de actuación comprendida entre las calles Virgen de la Salud, Can Toda, Antequera, Escorial y Molits y, remitido a la Corporación Metropolitana, con fecha 19 de diciembre de 1985, condiciona su aprobación y ejecutividad a la presentación de un Texto Refundido que incorporaría las rectificaciones propuestas por sus servicios de urbanismo. El 5 de junio de 1986 la comisión de gobierno de la Corporación Metropolitana de Barcelona expresó su conformidad con el Texto Refundido presentado por el Ayuntamiento, publicándose en el "Boletín Oficial de la Provincia" de 1 de julio de 1986. Contra este acuerdo se interpuso reposición que desestimada tácitamente ha dado lugar a que los recurrentes promovieran el presente litigio. 2.° En el escrito inicial del presente recurso contencioso-administrativo promovido por don Carlos Antonio , y doña Eugenia , don Ángel y doña Rocío , contra la Corporación Metropolitana de Barcelona, procesalmente sustituida por la Generalidad de Cataluña, se citan como actos impugnados el acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno de la Corporación Metropolitana de Barcelona de fecha 5 de junio de 1986 y el acuerdo del Consejo Metropolitano de 19 de diciembre de 1985, referidos ambos a la aprobación del mentado Plan Especial. En el escrito interponiendo el recurso de reposición se interesó, igualmente, que se dejaran sin efecto los citados acuerdos por falta de la adecuada notificación. En la demanda el presente proceso se solicita que se declaren no ajustados a Derecho los actos administrativos objeto del recurso y que se determine "que los terrenos de los recurrentes calificados como equipamientos públicos existentes y privados con la calificación 7a en el Plan General Metropolitano deben variar de calificación por no darse las circunstancias de la calificación otorgada, y en su lugar determinar que la calificación debe ser la de 13 en algunas de sus diversas acepciones, o a 20a, o a la que corresponda, según se determine en la práctica de la prueba a celebrar en el momento procesal oportuno".

3. La Administración demandada, articular como causa de inadmisibilidad la falta de congruencia entre las cuestiones planteadas en vía administrativa y a las que ahora somete a control jurisdiccional; evidentemente las alegaciones de los recurrentes tienen la nueva pretensión de que se proceda a dar una nueva calificación a los terrenos de su propiedad respecto a la otorgada en el Plan General Metropolitano, lo que constituye una nueva petición no postulada a la Administración en vía gubernativa, separándose de forma clara y manifiesta tanto de la argumentación cuanto de la petición que se sostuvo en el expediente administrativo, lo que conforme a reiterada jurisprudencia es inviable y constituye desviación procesal, toda vez que aunque la recurrente está facultada para alegar nuevas motivaciones con el fin de fundamentar las pretensiones oportunas articuladas, ello no le autoriza a variar éstas de modo radical deduciendo peticiones sobre las que la Administración no pudo pronunciarse, pues sabido es que ha de existir una estrecha y completa correlación entre las pretensiones invocadas frente a la Administración y las planteadas en el proceso contencioso-administrativo, dado que esta jurisdicción no puede considerarse legalmente requerida para resolver la supuesta ilegalidad de una resolución administrativa que no se ha recurrido explícitamente en el escrito inicial como se deduce del art. 57 de la Ley Jurisdiccional. 4.° Como declara el Tribunal Supremo en la sentencia de 27 de febrero de 1989 "En el proceso contencioso-administrativo, y que según fácilmente cabe deducir de los arts. 41, 42, 43, 57, 67 y 69 de la Ley Jurisdiccional, la delimitación del objeto litigioso se hace en dos momentos distintos, uno en el de la interposición del recurso, en él que habrá de indicarse el acto o la disposición contra el que sé formula, y otro, en el de la demanda, en la que se deducirán las pretensiones que se interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los crucialmente delimitados, sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación, pues permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter esencialmente revisoras del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, conculcándose la letra y el espíritu de los arts. 1.º y 37 de la misma ley al incidirse en desviación procesal; razón por la cual, en el caso de ejercitarse pretensiones sin ninguna relación con el acto impugnado, procederá declarar inadmisible el recurso sin entrar, por tanto, en el fondo del asunto."

Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 2 de diciembre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Excepto el quinto, los de la sentencia apelada, que sustancialmente y en lo que no sean contradichos se aceptan, y además:

La forma de producirse las partes en la primera de sus respectivas alegaciones impone elque previamente haya de hacerse una interposición de la súplica de la demanda de los recurrentes y del fallo de la sentencia recurrida. Aquella, transcrita en el segundo de los fundamentos de Derecho de dicha sentencia, examinada en relación con sus antecedentes fácticos y jurídicos y a la vista de lo expuesto por los apelantes en su escrito de alegaciones y de la súplica de éste, necesariamente ha de considerarse como continente de dos pretensiones, una, de carácter principal, la anulación en su totalidad del Plan Especial de Equipamientos de la manzana delimitada por las calles Virgen de la Salud, Can Toda, Aritequera y Escorial-Molist por su disconformidad con el Ordenamiento jurídico y en razón de todos los motivos expuestos en la demanda, y otra, de carácter alternativo-subsidiario, la anulación parcial del mismo por la indebida calificación de sus terrenos, determinando ésta de forma que en lugar de ser la de 7ª, fuese la 13 o la 20a, o la que correspondiese según, el resultado: de la prueba. En cuanto al fallo de la sentencia, de instancia, éste, valorado en, contemplación de los sustancialmente aceptados fundamentos de Derecho, tercero y cuarto de la misma que le sirven de antecedentes, forzosamente ha de reputarse como de declaración de inadmisibilidad, total del recurso contencioso-administrativo en función de la existencia de una desviación procesal aplicable a una pretensión única, la que hemos, calificado de alternativa-subsidiaria, que la Sala consideró ser la que sólo se había deducido y en cuyo conocimiento no procedía entrar conforme a la doctrina de 4.167 la que ahora resuelve en su sentencia de 27 de febrero de 1989, luego seguida por la misma en las de 1 de septiembre y 2 de octubre de 1990 y 6 de febrero de 1991, aunque no emplease la fórmula correcta que resulta de lo dispuesto en el art. 81.1, a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Hechas estas aclaraciones, en cuanto a la causa de inadmisibilidad que la Generalidad de Cataluña, única parte demandada tras la extinción de la Corporación Metropolitana de Barcelona y la no personación del Ayuntamiento de esta ciudad, opuso al recurso contencioso-administrativo formulado por los actuales apelantes contra los acuerdos de 19 de diciembre de 1985 y 5 de junio de 1986 de la expresada Corporación y la denegación presunta de sus recursos de reposición al amparo del art. 82, e) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por falta o extemporaneidad del recurso de reposición respecto del primero de dichos acuerdos, la misma, forzosamente ha de rechazarse, por cuanto, por una parte, los recursos de reposición de los actores se extendieron al primero de tales acuerdos, cual resulta de la ¡simple lectura de los correspondientes escritos, y por otra, los mismos se dedujeron en tiempo oportuno, ya que el acto de 5 de junio de 1986, por el que la Comisión de Gobierno de la Corporación Metropolitana de Barcelona dio su conformidad al texto refundido del Plan Especial, les fue notificado a los recurrentes el 11 de dicho mes y año sin indicación de los recursos procedentes, lo que hace aplicable en su integridad lo dispuesto en los arts. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 59 de la citada Ley Jurisdiccional, y el acuerdo de 19 de diciembre de 1985 , por el que el Consejo Metropolitano de la referida Corporación aprobó definitivamente el Plan Especial condicionando su efectividad a la presentación de un texto refundido que incorporase ciertas rectificaciones y a la conformidad con éste por parte de la Comisión de Gobierno, no fue nunca notificado personalmente a los actores, limitándose la Corporación Metropolitana de Barcelona a publicarlo, razón por la que resultan también de aplicación los principios de los mismos artículos según es reiterada doctrina jurisprudencial, al haber estado aquéllos personados en el expediente como partes interesadas, independientemente de que no resultase aplicable por razones temporales, lo que es más que dudoso, lo dispuesto en el art. 31.2 del Reglamento de la Ley 3/1984, dé 9 de enero , de Medidas de Adecuación del Ordenamiento Urbanístico de Cataluña, aprobado por Decreto de la Generalidad de 9 de abril de 1984.

En lo que se refiere a la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por desviación procesal, motivo de oposición esgrimido en su día por la Corporación Metropolitana de Barcelona y por la Generalidad de Cataluña y aceptado en la forma en que se ha dicho por la Sala de Cataluña, completando la cita jurisprudencial de la sentencia recurrida con la adición de que según la sentencia a que se refiere y las posteriores de 1 de septiembre y 2 de octubre de 1990 y 6 de febrero de 1991, en el supuesto de deducirse pretensiones relacionadas con el acto impugnado y pretensiones sin relación alguna con él, por no caber inadmisibilidades parciales respecto de un mismo acto por fuerza del principio de unidad de contenido de la instancia jurisdiccional, lo correcto es juzgar de las primeras y desestimar las segundas sin entrar en el examen de ellas, aun deducida por vía de recurso indirecto al amparo del art. 39.2 de la ya citada Ley Jurisdiccional contra el Plan General Metropolitano, perfectamente viable en principio al impugnarse un Plan Especial de desarrollo de éste, según precisiones de la sentencia de 22 de enero de 1988 de la antigua Sala Cuarta del Tribunal Supremo 1 con base en ser indebida la calificación hecha por aquél de los terrenos de los actores como equipamientos comunitarios públicos y privados(existentes, y precisamente por esto, sin perjuicio de que si llegase la ocasión pudiese reproducir su pretensión, procede en este caso desestimar la pretensión alternativa-subsidiaria de referencia sin entrar en su examen, ya que la misma nunca fue deducida en vía administrativa por no aludirse para nada a ella en los recursos de reposición cuyas desestimaciones presuntas han sido impugnadas, y como dijimos en nuestra sentencia de 26 de marzo de 1992 en el proceso contencioso-administrativo ha de existir una sustancial coinciencia entrepretensiones administrativas y pretensiones procesales, y si bien conforme se deduce del art. 69.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pueden en el escrito de demanda alegarse en justificación de las pretensiones cuantos motivos procedan, aunque no se hayan alegado anteriormente en vía administrativa, ello ha de entenderse en sus justos términos, es decir, en el sentido de poder alegarse nuevas razones o argumentos para fundamentar las pretensiones, pero no en el de suscitarse cuestiones nuevas, las que consisten en la falta de previo enjuiciamiento administrativo de la cuestión, que opera como antesala de su posterior enjuiciamiento jurisdiccional como requisito indispensable para el posterior actuar de la Jurisdicción.

Entrando en el fondo del asunto que resulta enjuiciable, comenzando por el examen de los motivos de impugnación de los actuales apelantes al Plan Especial de referencia que pudiéramos considerar sustantivos, ninguno de ellos puede ser atendido. En efecto, en primer lugar, y pese a que la Generalidad de Cataluña opine lo contrario para desarrollar su particular oposición, no así su causante procesal la Corporación Metropolitana de Barcelona, el Plan Especial no excluye en absoluto los terrenos destinados a ampliación de viales incumpliendo de esa forma lo dispuesto en los arts. 117.4 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 y 36.3 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 , sino que los comprende en su ámbito, tal como se desprende de la planimetría obrante en el expediente de la Corporación Metropolitana de Barcelona, la referencia a su urbanización de la Memoria del Plan (folio 39) y la alusión a las cesiones correspondientes en el informe de 19 de septiembre de 1985 (folio 102) integrado en el acto de aprobación; las cesiones se compensan con terrenos del Club de Tenis La Salud (folio 39); el Plan no perjudica a los actores en este punto, al prevenir el sistema de cooperación y la reparcelación (folio 102), y ellos no pagan la urbanización, sino que la sufraga el Ayuntamiento de Barcelona aunque pueda imponer contribuciones especiales (folio 39). En segundo término, por una parte, la calificación de los terrenos de los recurrentes como, equipamientos comunitarios públicos y privados existentes, venía impuesta por el Plan General Metropolitano, sin que, como ya se ha dicho, resulte procedente examinar ahora la regularidad o irregularidad de tal calificación, y los usos previstos para ellos en el Plan Especial no les perjudica, según resulta del examen de la prueba pericial y del contenido de los folios 29, 79 y 101 del expediente administrativo; y por otra parte, un Plan Especial puede perfectamente calificar el suelo de su ámbito, ya que lo que prohibe el art. 76.6 del Reglamento del Planeamiento de 23 de junio de 1978 es la "clasificación del suelo", es decir, la consideración de éste como urbano, urbanizable programado, urbanizarle no programado o no urbanizable, y no la asignación de usos promenorizados al mismo. Y en tercer lugar, el sistema de actuación no es en absoluto inconcreto en el Plan Especial, sino que expresamente se dispone en él que sea el de cooperación en una sola Unidad de Actuación (folio 102), el mismo no excluye los viales y es perfectamente compatible con el Plan de Etapas, sin que las suspicacias de los recurrentes sean atendibles en este trámite, pues será cuando el Plan Especial se ejecute cuando se verá si el sistema se actúa correctamente o no, y será entonces cuando puedan hacerse las reclamaciones oportunas.

Siguiendo y terminando con el fondo del asunto enjuiciable, entrando en el examen de los motivos de impugnación de los recurrentes al Plan Especial relativos a la documentación del mismo, por una parte, en el Plan de Etapas correspondiente, documento a que le eran aplicables las disposiciones relativas a los Planes Parciales según los arts. 23.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 y 77.3 y 85.1 del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978 , se advierte que en las seis etapas de que se compone se presta exclusiva atención a las obras e instalaciones deportivas del Club de Tenis La Salud comprendidas en el recinto de sus terrenos disponiendo su gradual realización, sin ni siquiera aludirse a las obras de urbanización de las calles que enmarcan el ámbito del Plan Especial y, consiguientemente, sin preverse el tiempo en que han de efectuarse, cuando las mismas formaban parte de las determinaciones del planeamiento especial aprobado, incumpliéndose con ello lo dispuesto en los arts. 13.2, h) de dicho Texto Refundido y 45.1, i), 54 y 62 del citado Reglamento; y por otra parte, en el estudio económico-financiero, documento al que también le resultaban aplicables las disposiciones relativas a los planes parciales conforme al citado art. 23.2 y a los arts. 77.2, g) y 3 y 85.1 del referido Reglamento, se aprecia que en él únicamente se hace una evaluación de las obras e instalaciones deportivas a realizar en los terrenos del Club de Tenis La Salud para beneficio de éste, disponiéndose que las sufragará el mismo con su patrimonio, las aportaciones de los socios y préstamos a fondo perdido, créditos y subvenciones, olvidándose en absoluto de todos los gastos que iban a derivarse de la ejecución completa del Plan Especial, tales, como derribo de edificaciones afectadas por la ampliación de los viales y urbanización de éstos, así como de los demás conceptos considerados por el perito Arquitecto don Gabino en el dictamen que emitió en período de prueba, no dando cumplimiento con ello a lo prevenido en los arts.

13.2, g) del referido Texto Refundido y 45.1, h), 55 y 63 del Reglamento de Planeamiento. Razones por las que procede, estimando así en parte el recurso de apelación y revocando la sentencia recurrida, anular los actos impugnados para reponer el Plan Especial al momento inmediatamente anterior a su aprobación definitiva a fin de que previa nueva redacción de dichos documentos se resuelva de nuevo sobre ella.Sexto: No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Que estimado en parte el recurso de apelación interpuesto por don Carlos Antonio , doña Eugenia y don Ángel y doña Rocío contra la sentencia dictada el 20 de diciembre de 1989 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en los autos núm. 142/1987-A, debemos revocar y revocamos la misma para en su lugar, rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta por la Generalidad de Cataluña al recurso contencioso-administrativo formulado por dichos apelantes contra los acuerdos de la Corporación Metropolitana de Barcelona de 19 de diciembre de 1985 y 5 de junio de 1986 y la desestimación presunta de los correspondientes recursos de reposición y estimando parcialmente aquel recurso, anular formalmente esto actos por no ser conformes a Derecho, ordenando la retroacción de las actuaciones al momento anterior al primero, a fin de que previa nueva redacción del Plan de Etapas y del Estudio Económico-Financiero del Plan Especial, se resuelva de nuevo sobre la aprobación definitiva de éste, sin entrar en el examen de la petición alternativa-subsidiaria de la demanda y sin hacer expresa imposición de las costas causadas en ninguna de las dos instancias.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Jaime Barrio Iglesias, Ponente en estos autos, i de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández.- Rubricado