STS, 17 de Abril de 1995
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| ECLI | ES:TS:1995:9105 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 17 de Abril de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.785.- Sentencia de 17 de abril de 1995
PONENTE: Excmo. Sr don Ricardo Enríquez Sancho.
PROCEDIMIENTO: Recurso.
MATERIA: Impuesto sobre Actividades Económicas. Criterios de distribución de las cuotas.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto Legislativo 1.108/1993 de 9 de julio. Ley 1.785 39/1988 de 28 de diciembre reguladora de las Haciendas locales .
DOCTRINA: La remisión contenida en un Real Decreto Legislativo a un posterior desarrollo reglamentario, o es superflua o es ilegal, porque, o bien este último desarrollo es una natural consecuencia de sus relaciones con la Ley delegante que ejecuta, en cuyo caso la interposición del Real Decreto Legislativo es innecesaria, o bien no existe esa conexión, supuesto en el que el Gobierno no puede proporcionársela por un mecanismo de autoapoderamiento.
En la villa de Madrid, a diecisiete de abril de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante nos pende, interpuesto por el Ayuntamiento de Valle de Tobalina, representado por el Procurador don Isacio Calleja García, con la asistencia de Abogado, contra el Real Decreto 1.108/1993, de 9 de julio , habiendo comparecido como parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
En el "Boletín Oficial del Estado», de 14 de julio de 1993, se publicó el Real Decreto núm. 1.108/1993, de 9 de julio, por el que se dictan normas para la distribución de cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas, y se desarrollan parcialmente los arts. 1° y 8 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales .
Contra dicha disposición, se ha interpuesto por el Ayuntamiento de Valle de Tobalina el presente recurso contencioso-administrativo, en el cual, admitido a trámite y remitido ei expediente administrativo, se dio traslado para formalizar demanda a la parte actora, que lo evacuó mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando la estimación del recurso y la anulación del art. 4.° y disposición transitoria segunda del Real Decreto impugnado y, con carácter subsidiario, la anulación del apartado tercero de la Regla 17.1 del Real Decreto Legislativo 1.175/1990, de 28 de septiembre .
Por escrito de 28 de diciembre de 1993, el Abogado del Estado contestó a la demanda solicitando la inadmisibilidad del recurso interpuesto y, subsidiariamente, su desestimación.
No habiéndose acordado el recibimiento a prueba se dio traslado para conclusiones sucesivamente a las distintas partes quienes las evacuaron en sendos escritos en los que reiteraron sus respectivos pedimentos.Quinto: Con fecha 6 de abril de 1995 se celebró el acto de votación y fallo del presente recurso, quedando el mismo concluso para sentencia.
Siendo Ponente el Excmo Sr. Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
Fundamentos de Derecho
Previamente a la cuestión de fondo planteada en este proceso, en el que el Ayuntamiento de Valle de Tobalina impugna el art. 4.° y disposición transitoria segunda del Real Decreto 1.108/1993, de 9 de julio , hemos de ocuparnos de la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado que entiende que, en aplicación de lo dispuesto en el art. 82. f) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, el recurso debe declararse inadmisible por extemporaneidad, puesto que su objeto es en realidad la Regla 17.a del Real Decreto Legislativo núm. 1.175/1990, de 28 de septiembre , respecto al cual habría transcurrido el plazo de dos meses establecido en el art. 58 de dicha Ley para su posible impugnaciòn. Sin embargo esta objeción ha de ser rechazada porque, aunque el Ayuntamiento recurrente cuestione que la citada regla se encuentra dentro de los límites impuestos en el ejercicio de las delegaciones legislativas, el objeto de este procesó no es aquella Disposición sino el Real Decreto 1.106/1993 , único al que pueden extenderse los pronunciamientos de la parte dispositiva de esta sentencia; por lo que es a la fecha de la publicación de este último a la que ha de atenderse para computar el plazo establecido para su impugnación, sin perjuicio de que al ser el Real Decreto 1.108/ 1993 una disposición dictada al amparo de la Regla 17 del Real Decreto Legislativo 1.175/1990 pueda, conforme al art. 39.2 y 4 , impugnarse por vía indirecta este último en cuanto a las posibles extralimitaciones que pudiera contener.
El Real Decreto 1.108/1993, de 9 de julio, fue dictado en virtud de la habilitación concedida por la Regla 17 del Real Decreto Legislativo 1.175/1990, de 28 de septiembre, aprobado a su vez en desarrollo de las bases contenidas en el art. 86 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales (LHL). y el Ayuntamiento de Valle de Tobalina impugna su art. 4.° y disposición transitoria segunda que se refieren, respectivamente, a los criterios de distribución de las cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), entre distintos municipios afectados por la actividad de producción de energía eléctrica en centrales nucleares, y al reparto de las cuotas recaudadas con anterioridad a su publicación, con argumentos que afectan tanto a la corrección en sí de los aludidos preceptos, como a la extralimitación producida por el Gobierno respecto a la LHL en la regulación de la Regla 17 del Real Decreto Legislativo 1.175/1990 , que determinaría la nulidad de aquéllos al haberse producido en ejecución de éste último. Por razones de orden lógico, debemos ocuparnos en primer lugar de los que se refieren a la regularidad del citado Real Decreto Legislativo, por cuanto su estimación privaría de cobertura al Real Decreto impugnado y determinaría su nulidad sin necesidad de plantearnos el examen del contenido de los preceptos impugnados en este proceso.
Aduce el Ayuntamiento recurrente, en contra del párrafo tercero in fine de la Regla 17.1 del Real Decreto Legislativo 1.175/1990, de 28 de septiembre , que aprueba las tarifas del IAE, así como la instrucción para su aplicación, y que establece que, tratándose de la actividad de producción de energía eléctrica en centrales nucleares, la cuota será distribuida "en los términos que reglamentariamente se establezcan entre todos los municipios afectados por la central, aunque en los mismos no radiquen instalaciones o edificios afectos a la misma»; por un lado, que tal precepto realiza una remisión en blanco a la regulación reglamentaria respecto a la determinación de un elemento del impuesto como es la cuota que está sujeta a reserva de Ley y, por otro, que la delegación recepticia, en cuya virtud fue aprobado, se agotó al haberse ejercitado en esa misma disposición, y, finalmente, que el precepto transcrito contiene una regulación extra vires de la Ley delegante, puesto que no hay en ésta criterio alguno que autorice el reparto de la cuota recaudada por la actividad de producción de energía eléctrica en centrales nucleares entre municipios distintos de aquéllos en los que se encuentra instalada la central. El primero de los argumentos expuestos no es compartido por la Sala, puesto que el principio de reserva de Ley reconocido en el art. 10.a) de la Ley General Tributaria, como una garantía complementaria de la establecida en el art. 31.3 de la Constitución , tiene como destinatario a los sujetos pasivos de los tributos que sólo pueden quedar vinculados por las obligaciones tributarias impuestas por decisión de sus representantes, y esta garantía no se desconoce por el Real Decreto Legislativo cuestionado por el Ayuntamiento recurrente, puesto que su Regla 17.1, párrafo tercero, no se refiere a los elementos de cuantificación de la deuda tributaria de las empresas productoras de energía eléctrica en centrales nucleares, sino a la distribución de la cuota ya satisfecha por aquéllas entre los distintos Ayuntamientos que el precepto considera sujetos activos de la imposición. Por el contrario, los restantes argumentos esgrimidos contra la citada disposición legislativa merecen una distinta consideración. El art. 11 de la Ley General Tributaria impuso unos límites al ejercicio de potestades normativas de la Administración, efectuadas en virtud de delegaciones o autorizaciones legislativas referidas a materias reservadas a la Ley por su art. 10, que han adquirido rango constitucionalen virtud de lo dispuesto en el art. 82 de la Constitución , que extiende su ámbito a todos los productos normativos que sean consecuencia de delegación legislativa recepticia. Por lo que al presente proceso interesa, ha de ponerse de relieve el límite temporal derivado de la necesidad de que la delegación legislativa se otorgue al Gobierno con fijación de un plazo para su ejercicio y de la prescripción según la cual aquélla se agotará por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente, y el límite material, cuando se trate de delegación legislativa otorgada mediante una Ley de Bases, de que ésta delimite con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio ( art. 82.3 y 4 de la Constitución ). Constituyendo este fenómeno resultado de una específica llamada de quienes ostentan el poder legislativo originario, es claro que su ejercicio no sólo ha de efectuarse dentro del plazo concedido, sino que ha de plasmar en una norma que agota los efectos de la delegación por lo que en ella el Gobierno no puede, a su vez, remitirse a posteriores desarrollos reglamentarios. Sólo la Ley puede recurrir a la Administración para el desarrollo de su contenido mediante Decretos Legislativos o Reglamentos, por lo que el Gobierno no está habilitado para aprovechar la autorización resultante de una Ley de Bases para atribuirse, sin sujeción a plazo alguno, la facultad de dictar nuevas normas reglamentarias que completen un contenido normalmente atribuido a la Ley. Por otro lado, aunque la Ley de Bases no pueda recoger todos los pormenores precisos para una correcta aplicación de la norma, sencillamente porque en este caso sería innecesaria la delegación, sí ha de contener la enunciación de los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. Tales elementos representan, más que límites negativos impuestos al Gobierno para la ejecución de la delegación, las pautas o modelos a que ha de ajustarse en su ejercicio. En otras palabras, no es que los Decretos Legislativos puedan abordar cualquier contenido que no entre en conflicto con el objeto y alcance de la propia delegación, y con los principios y criterios expuestos en la Ley de Bases , sino que su materia no puede ser otra que la que de dar sentido y operatividad a esos principios y criterios en cuyo desarrollo se dictan sin que estén autorizados para extenderse a otras regulaciones que no encuentren justificación, o en la inmediata aplicabilidad de esas determinaciones o en las que puedan conectarse con ellas según una razonable inducción de los elementos que en las mismas se contienen. Sólo dentro de estos límites los Decretos Legislativos alcanzan rango legal y escapan al ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, según su art. 1.1; ultra vires de la delegación tienen la eficacia de meras disposiciones administrativas, como establece el art. 11.3 de la Ley General Tributaria y pueden ser fiscalizados por esta jurisdicción, tanto por la vía del recurso directo como por la del indirecto, como ocurre en el presente proceso.
El art. 86.1 y 2 de la Ley de Haciendas locales autoriza al Gobierno para aprobar por Real Decreto Legislativo las tarifas del IAE, así como la instrucción para su aplicación según las bases que en el mismo se establecían. El Real Decreto Legislativo 1.175/1990, de 28 de septiembre, es fruto de esta autorización, por lo que, conforme al art. 82.3 de la Constitución, aquélla quedó agotada con esa disposición y carece de virtualidad la remisión contenida en su Regla 17.1, párrafo tercero (como en su disposición final ), a una posterior regulación reglamentaria. La remisión contenida en un Real Decreto Legislativo a un posterior desarrollo reglamentario, o es superflua o es ilegal, porque o bien este último desarrollo es una natural consecuencia de sus relaciones con la Ley delegante que ejecuta, en cuyo caso la interposición del Real Decreto Legislativo es innecesaria, o bien no existe esa conexión, supuesto en que el Gobierno no puede proporcionársela por un mecanismo de autoapoderamiento. Desde este punto de vista, es claro que el Real Decreto Legislativo 1.175/1990 agotó en él la delegación efectuada y es irrelevante la remisión que el mismo establece a una regulación reglamentaria de la distribución de las cuotas satisfechas por IAE por la actividad de producción de energía eléctrica en centrales nucleares.
Tampoco desde un enfoque material la regla que examinamos encuentra el punto de apoyo necesario en las bases que debia desarrolar, pues no existe en ellas ni utilizando el más amplio criterio de interpretación, elemento alguno del que la citada Regla 17.1, párrafo tercero, pueda considerarse desenvolvimiento. Ni siquiera prescindiendo del Real Decreto Legislativo 1.175/1990 , y considerando el Real Decreto núm. 1.108/1993, de 9 de julio , como de ejecución de los arts. 79 y siguientes LHL , podrían entenderse dotados de suficiente cobertura los preceptos impugnados en este proceso, porque para dicha Ley el IAE es un tributo de carácter local que se recauda por cada uno de los municipios donde se realicen actividades profesionales, empresariales o artísticas, y no existe previsión alguna acerca de que, por la vía no del ejercicio sino de la afectación, pueda ser repartida la cuota satisfecha por las actividades efectuadas en un municipio entre otros medianamente afectados por ellas.
El objeto del presente proceso, ya se ha dicho, no es la Regla 17.1, párrafo tercero del Real Decreto Legislativo núm. 1.175/1990, de 28 de septiembre, sino los arts. 4.° y disposición transitoria segunda del Real Decreto núm. 1.108/1993, de 9 de julio , por lo que, conforme al art. 39.2 y 4 de la Ley de esta Jurisdicción, aquélla ha de quedar al margen de los pronunciamientos de la parte dispositiva de esta resolución, que ha de limitarse a la anulación de estos últimos preceptos.Sexto: No concurre ninguna de las circunstancias que, conforme al art. 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, aconsejen una especial declaración sobre las costas causadas.
Por todo ello, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,
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Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Valle de Tobalina contra el art. 4.° y disposición transitoria segunda del Real Decreto núm. 1.108/1993, de 9 de julio .
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Anulamos dichos preceptos. 3.° No hacemos especial declaración sobre las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Mos cardó.-Ángel Alfonso Llórente Calama.-Ricardo Enríquez Sancho.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Ricardo Enríquez Sancho, estando la Sala celebrando audiencia púbüca de lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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