ATC 139/2012, 3 de Julio de 2012

AUTO ANTECEDENTES

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 7 de marzo de 2012, el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 1 de la Ley 9/2011, de 5 de diciembre, relativa a modificación de la Ley 1/1986, de 2 de enero, electoral de Andalucía, la Ley 2/2005, de 8 de abril, por la que se regula el estatuto de los ex Presidentes de la Junta de Andalucía, y la Ley 3/2005, de 8 de abril, de incompatibilidades de altos cargos de la Administración de la Junta de Andalucía y de declaración de actividades, bienes e intereses de altos cargos y otros cargos públicos, en cuanto da nueva redacción al artículo 6.2 c) de la Ley electoral de Andalucía. La norma impugnada fue publicada en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía” núm. 244, de 15 de diciembre de 2011.

   El motivo principal del recurso es que, a juicio de quien recurre, el legislador andaluz vulnera el art. 23.2 CE en relación con los artículos 9.3 y 14 CE, al privar del derecho de sufragio pasivo en las elecciones al Parlamento de Andalucía a los Alcaldes, Presidentes de Diputación Provincial y Presidentes de mancomunidades de municipios. Esta imposibilidad se deriva de la nueva redacción del art. 6.2 a) de la Ley electoral de Andalucía que establece que “además de los comprendidos en el artículo 155.2 a), b), c) y d) de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, son incompatibles” para poder acceder al correspondiente escaño en el Parlamento de la Comunidad Autónoma: “c) Los Alcaldes, los Presidentes de Diputación Provincial y los Presidentes de mancomunidades de municipios”. A juicio del Abogado del Estado, este precepto dispensa una diferencia de trato injustificada, y por tanto discriminatoria a los alcaldes, presidentes de Diputaciones Provinciales y de mancomunidades de municipios respecto de otros altos cargos de las diversas Administraciones públicas.

2. Mediante providencia de 17 de abril de 2012, la Sección Segunda del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso y, de conformidad con lo establecido en el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como a la Junta de Andalucía y al Parlamento de Andalucía por conducto de sus Presidentes, al objeto de que pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. Se decidió también tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso para las partes en el proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros. Se acordó, finalmente, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”, produciéndose la misma en el “BOE” núm. 93, de 18 de abril de 2012.

3. El 25 de abril de 2012, se registra en el Tribunal Constitucional escrito de la Mesa del Senado en el que la Cámara se persona en el procedimiento, y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. En idéntico sentido el 26 de abril se registra el acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados, adoptado el 24 de abril de 2012, por el que se persona la Cámara en el procedimiento y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

4. Mediante escrito registrado el 9 de mayo de 2012, la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, presenta las alegaciones del Gobierno autonómico al recurso de inconstitucionalidad, oponiéndose a la estimación del mismo. El 14 de mayo de 2012 se registra en el Tribunal Constitucional escrito del Letrado del Parlamento de Andalucía que, en representación de la Asamblea autonómica y conforme al acuerdo adoptado por la Mesa del Parlamento de Andalucía de 27 de abril de 2012, se persona como parte recurrida en el procedimiento que resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado, oponiendo sus alegaciones, que interesan la desestimación, de forma íntegra, del recurso de inconstitucionalidad. Mediante otrosí se solicita que, encontrándose suspendida la vigencia y aplicación del art. 6.2 c) de la Ley 1/1986, de 2 de enero, electoral de Andalucía, como consecuencia de la invocación por el Presidente del Gobierno de los arts. 161.2 CE y 30 LOTC, se sirva el Tribunal Constitucional abrir en el plazo más breve posible el trámite de audiencia para el mantenimiento o levantamiento de la suspensión.

5. El 21 de mayo de 2012 se registra en el Tribunal Constitucional escrito procedente de la Junta Electoral Central en el que se pone de manifiesto que la misma ha tomado conocimiento del acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional de 17 de abril de 2012 de admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad.

6. Mediante providencia de 21 de mayo de 2012, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda incorporar a los autos los escritos de alegaciones formulados por la Letrada de la Junta de Andalucía y el Letrado del Parlamento de Andalucía, y en cuanto a la solicitud que formula este último sobre el levantamiento de la suspensión del precepto objeto del recurso, oír al Abogado del Estado y a las representaciones legales de la Junta de Andalucía y del Parlamento de Andalucía para que, en el plazo de cinco días, expongan lo que estimen procedente respecto del levantamiento o mantenimiento de la suspensión.

7. La Letrada de la Junta de Andalucía, mediante escrito de alegaciones registrado en este Tribunal el 29 de mayo de 2012, solicita el levantamiento de la suspensión del art. 1 de la Ley 9/2011, de modificación del artículo 6.2 c) de la Ley 1/1986, de 2 de enero, electoral de Andalucía. Partiendo de la necesaria presunción de legitimidad de la ley autonómica y de la excepcional consideración que debe tener en el sistema constitucional la medida de suspensión adoptada en virtud de la invocación por parte del Presidente del Gobierno del art. 161.2 CE (con mención del ATC 139/1981), la Letrada afirma que difícilmente puede defenderse por el Presidente del Gobierno, en este caso, la existencia de daño alguno para justificar el mantenimiento de la suspensión, pues los únicos intereses afectados y en juego en este recurso son precisamente los protegidos por la norma autonómica. En su escrito de alegaciones, la Letrada de la Junta de Andalucía afirma que procede el levantamiento de la suspensión, particularmente si se tienen en cuenta los perjuicios asociados al mantenimiento de la misma, y que supondrían tanto una afectación del interés general que representa la Administración andaluza y de la potestad de auto-organización del régimen electoral autonómico que corresponde en exclusiva a la Comunidad Autónoma (ex art. 105.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía: EAAnd), como el mantenimiento de una situación carente de legitimidad que sólo se sustenta en la interposición del recurso por el Gobierno estatal, sin que pueda entenderse cuáles son los perjuicios de interés general del Estado que provoca la regulación autonómica. La Letrada de la Junta recuerda, por último, que el ATC 132/2001, de 22 de mayo, consideró hipotético y circunstancial para el mantenimiento de la suspensión, ordenando levantarla, el perjuicio de quienes resultaron elegidos en un órgano representativo, de modo que entiende que, en este caso, sería aplicable el mismo razonamiento.

8. El 29 de mayo se registra en el Tribunal Constitucional el escrito de alegaciones del Abogado del Estado que interesa el mantenimiento de la suspensión, partiendo de la consolidada doctrina del Tribunal Constitucional sobre la necesidad de ponderar, a la hora de resolver un incidente de suspensión, tanto los intereses generales y públicos y los intereses particulares o privados de las personas, como los perjuicios de imposible o difícil reparación que pudieran derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión (con cita de los AATC 88/2008, de 2 de abril, 56/2010, de 19 de mayo, 104/2010, de 28 de julio, y 105/2010, de 29 de julio). A juicio del recurrente, en este caso concreto y respecto del levantamiento de la suspensión, es preciso traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Constitucional contenida en los AATC 5/2003, de 14 de enero, y 71/2003, de 26 de febrero, que se muestra cauta a la hora de levantar la suspensión de preceptos legales que pudieran incidir en procesos electorales, dadas las consecuencias que su vigencia pudiera tener en la formación de la voluntad popular o en la relación representativa ya constituida.

   A partir de ahí, el Abogado del Estado razona en torno a los concretos perjuicios que ocasionaría el levantamiento de la suspensión, centrándose en el hecho de que la aplicación de la norma impugnada supondría la activación de la causa de incompatibilidad en ella contenida, lo que afectaría plenamente a los Diputados autonómicos electos en que concurriera la condición de Alcalde, Presidente de Diputación provincial o Presidente de mancomunidad de municipios, que deberían optar entre su acta de diputado y su cargo en la Administración local. En concreto, según los datos proporcionados por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que el Abogado del Estado aporta a los autos, habría diez Alcaldes de diversos municipios de la Comunidad Autónoma entre los Diputados electos al Parlamento de Andalucía, nueve de ellos presentados en candidaturas del Partido Popular y uno en la candidatura de Izquierda Unida-Los Verdes Convocatoria por Andalucía. De entre todos ellos, en el escrito de alegaciones se destaca que el 25 de marzo de 2012 concurrieron a las elecciones autonómicas, como cabezas de la lista electoral presentada por el Partido Popular en la circunscripción en que radicaba el correspondiente municipio: el Alcalde de Córdoba, el Alcalde de Huelva, el Alcalde de Sevilla, el Alcalde de Motril (cabeza de lista por Granada), y el Alcalde de Fuengirola (cabeza de lista por Málaga).

   El Abogado del Estado incide en el argumento de que, de levantarse la suspensión, los parlamentarios autonómicos electos como cabeza de lista de la formación política más votada, en cinco de las ocho circunscripciones andaluzas, deberían optar por abandonar su escaño, o el puesto como alcalde, al ostentar también este cargo, de lo que se derivarían perjuicios irreparables tanto para los intereses privados o particulares de los representantes mismos (con referencia al ATC 5/2003), como para los intereses públicos.

   Respecto de los intereses privados, éstos son identificados claramente por el Abogado del Estado. Si se levantase la suspensión, y finalmente el proceso ante el Tribunal Constitucional concluyese con una declaración inconstitucionalidad del precepto impugnado, podrían darse dos situaciones: si el recurso se resolviese antes de las próximas elecciones autonómicas o locales, los Diputados autonómicos que a su vez fuesen Alcaldes no habrán podido ejercer alguno de los dos cargos para los que resultaron electos, y ya no podrán ser repuestos en tal cargo representativo. Y si el recurso se resolviese antes de las posteriores elecciones autonómicas, se habrán visto privados del ejercicio de uno de los dos cargos representativos y de la participación en las decisiones que durante ese tiempo se hayan adoptado.

   Respecto de los intereses públicos en juego, los perjuicios que el levantamiento de la suspensión ocasionaría resultan ciertos y absolutamente irreparables a juicio del recurrente. La inmediata vigencia del precepto determinaría la ruptura del vínculo representativo ya constituida entre electores y electos, en los casos en que éstos estén incursos en la nueva causa de incompatibilidad introducida por el precepto impugnado. Estos perjuicios deben ponerse en conexión con la propia naturaleza de la relación representativa, tal y como se configura en la Constitución, en el Estatuto de Autonomía de Andalucía, y en la doctrina constitucional, particularmente expuesta en la STC 10/1983, de 21 febrero, y reiterada, entre otras, en las SSTC 135/1999, de 11 de octubre, 39/2008, de 10 de marzo, 9/2012, de 18 de enero, y 30/2012, de 1 de marzo. En definitiva, afirma el escrito de alegaciones, cuando se constata que pueden verse afectados por la incompatibilidad introducida por la ley impugnada candidatos que ocupan los primeros puestos en las listas del partido más votado en las elecciones autonómicas de 2012 en circunscripciones tan relevantes como Córdoba, Granada, Huelva, Málaga y Sevilla, parece razonable entender que la exclusión de dichos candidatos electos puede cuestionar el propio funcionamiento y la legitimidad de la representación de la voluntad popular.

   En esta misma línea de razonamiento, y en aras a preservar el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), el Abogado del Estado trae a colación el ATC 105/2010, de 29 julio, en el cual, y en aplicación del principio de seguridad jurídica, se mantenía la suspensión de la vigencia de determinados preceptos impugnados, dado que la quiebra de la seguridad jurídica en aquel supuesto podía conducir a la creación de una situación jurídica de difícil o imposible reversión. En el caso que nos ocupa, y así se expone en el escrito de alegaciones, no puede afirmarse que la vigencia del precepto impugnado pudiera cuestionar el proceso electoral ya celebrado, pero sin duda afectaría a la confianza legítima de quienes concurrieron al proceso electoral ejercitando su derecho de sufragio activo, en la expectativa de que quienes aparecían como cabeza de lista por las correspondientes circunscripciones iban efectivamente a desempeñar el cargo electo. Es posible pensar, estima el Abogado del Estado, que si se hubieran presentado otras personas encabezando las listas algunos votos hubieran sido distintos, y, a pesar de que esta hipótesis no afecta el resultado electoral, sí refuerza los perjuicios que para el vínculo representativo ocasionaría la inmediata vigencia del precepto impugnado.

   Por último, y refiriéndose a la ponderación de los perjuicios, el Abogado del Estado estima que procede el mantenimiento de la suspensión de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, si se pondera el interés de garantizar el bien jurídico que persigue la norma impugnada según su exposición de motivos, es decir la dedicación exclusiva a la actividad parlamentaria, y los perjuicios apuntados, puesto que el bien jurídico perseguido por la disposición objeto del recurso de inconstitucionalidad no constituye la regla general en los parlamentos autonómicos, sino la excepción, a lo que se añade la afirmación de que ni en Andalucía hasta la fecha, ni en el resto de comunidades autónomas, la compatibilidad entre cargos que trata de evitar la norma impugnada ha producido perjuicio alguno de carácter irreparable que exija la inmediata vigencia del art. 6.2 c) de la Ley electoral de Andalucía.

9. El Letrado del Parlamento de Andalucía presenta sus alegaciones, respecto del incidente de levantamiento de la suspensión de la norma impugnada, mediante escrito registrado en este Tribunal el 30 de mayo de 2012, interesando el levantamiento de dicha suspensión. El Letrado del Parlamento, tras invocar como hicieran la Letrada de la Junta de Andalucía y el Abogado del Estado, la jurisprudencia constitucional en relación con este incidente, afirma que, en el momento de presentar las alegaciones aún desconoce cuáles son los concretos motivos que llevaron al Presidente del Gobierno a solicitar el recurso a la medida de suspensión del artículo impugnado, habida cuenta de lo gravoso de la misma para la Comunidad Autónoma de Andalucía. A juicio del Letrado del Parlamento andaluz no ha de olvidarse la finalidad de la modificación operada por el artículo 1 de la Ley 9/2011, de 5 de diciembre, en el apartado segundo del art. 6 de la Ley electoral de Andalucía, finalidad que se lesiona claramente si se mantiene la suspensión de la norma impugnada.

   A juicio del Letrado del Parlamento autonómico, la suspensión de la disposición recurrida incide en una de las materias más relevantes del régimen electoral por el que se han regido las elecciones al Parlamento de Andalucía celebradas el 25 de marzo de 2012, esto es a las incompatibilidades parlamentarias cuyos efectos se proyectan sobre el procedimiento electoral desde su inicio y manteniéndose a lo largo de toda la legislatura. Esta proyección supone que el régimen de incompatibilidades contenido en la norma impugnada condicionó la confección de las candidaturas por los partidos políticos, federaciones o coaliciones que concurrieron a la convocatoria electoral, siendo razonable pensar que, de haberse podido prever que la vigencia de esta disposición quedaría suspendida durante un plazo de tiempo considerable, las listas hubieran sido integradas en mayor número por personas en las que inicialmente concurriera alguna de las causas de incompatibilidad previstas en la norma impugnada.

   El Letrado del Parlamento andaluz entiende también que el mantenimiento de la suspensión supone un cambio radical en las reglas del régimen electoral andaluz, que afecta a la composición de la cámara autonómica una vez constituida el 19 de abril de 2012, y que sólo beneficiaría a los Diputados —poco más del 10 por 100 de una Cámara integrada por 109 miembros— que, en la actualidad, suman a su condición de parlamentarios la de ser Alcaldes. Frente a tal beneficio, se argumenta que el mantenimiento de la suspensión afectaría al “interés general que existe en el normal despliegue de la eficacia de las leyes, revestidas como están de una presunción de constitucionalidad que hace de su suspensión una medida excepcional y de la prolongación de la misma una posibilidad a utilizar cautamente con el fin de evitar el indiscriminado bloqueo del ejercicio por las comunidades autónomas de sus propias competencias” (ATC 60/1990, de 30 de enero, FJ 1).

   El Letrado del Parlamento insiste en que el mantenimiento de la suspensión de la norma impugnada no haría sino prolongar, en el funcionamiento de la Cámara, las consecuencias perniciosas que con dicho precepto se pretende evitar, derivadas de la falta de dedicación exclusiva y plena a la actividad parlamentaria por parte de aquellos Diputados y Diputadas que, como efecto del mantenimiento de la suspensión, podrían seguir simultaneando esta actividad parlamentaria con los cargos considerados incompatibles. En el escrito de alegaciones se insiste en que los efectos desfavorables de esta compatibilidad para la actividad parlamentaria se agravan en este caso concreto dado el volumen de trabajo que generalmente caracteriza el cargo de Alcalde.

   Además se entiende que también resultarían afectados los intereses legítimos de los siguientes integrantes de las candidaturas electorales en las que figuran los Diputados y Diputadas incursos en alguna de las causas de incompatibilidad previstas en el art. 6.2 c) de la Ley electoral de Andalucía, quienes, de levantarse la suspensión, tendrían derecho a acceder a la condición de Diputado o Diputada del Parlamento andaluz, en el supuesto de que los miembros de la Cámara afectados por alguna de aquellas causas de incompatibilidad optaran por renunciar al escaño.

   Finalmente el Letrado del Parlamento de Andalucía afirma que no acierta a vislumbrar qué perjuicios conllevaría el levantamiento de la suspensión del actual art. 6.2 c) de la Ley electoral de Andalucía que pudieran ser superiores a los reseñados respecto de su mantenimiento, hasta el punto de descartar éste en detrimento de la presunción de constitucionalidad del precepto, que sigue incólume tras este trámite. A juicio del Letrado, los perjuicios individuales no pueden por sí solos justificar el mantenimiento de la suspensión, pues el Diputado o Diputada incurso en causa de incompatibilidad siempre puede conservar el escaño en el Parlamento autonómico renunciando al cargo establecido como incompatible, circunstancia ésta que el afectado tendría que haber valorado en el momento de aceptar su integración en la correspondiente candidatura, al venir expresamente establecida en la Ley electoral de Andalucía que ha regido las pasadas elecciones autonómicas.