ATC 409/2007, 6 de Noviembre de 2007
Ponente | Excms. Srs. Casas Baamonde, Jiménez Sánchez, Conde Martín de Hijas, Delgado Barrio, Pérez Vera, García-Calvo y Montiel, Gay Montalvo, Rodríguez-Zapata Pérez, Rodríguez Arribas, Sala Sánchez, Aragón Reyes y Pérez Tremps |
Fecha de Resolución | 6 de Noviembre de 2007 |
Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
ECLI | ES:TC:2007:409A |
Número de Recurso | 422-2007 |
A U T O
-
El 17 de enero de 2007 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal
un escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de
Oviedo, al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente
procedimiento, Auto de 9 de enero de 2007 de dicho Juzgado por el que se
plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 57.1 de la
Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de
los extranjeros en España, en cuanto dispone en relación a
la infracción tipificada en el apartado a) del art. 53 (“encontrarse
irregularmente en el territorio español”), que “podrá aplicarse
en lugar de sanción de multa la expulsión del territorio español”.
-
Los hechos relevantes en este proceso constitucional son los siguientes:
-
Por Resolución dictada por la Delegación del Gobierno
en Asturias el 11 de mayo de 2006 se acordó la expulsión del
territorio nacional, por un periodo de diez años, de don Alfredo
Bejarano Soquere como responsable de la infracción prevista en el
art. 53, letra a), de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, modificada
por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre y por la Ley 14/2003,
de 20 de noviembre.
-
Con fecha 25 de mayo de 2006, el Sr. Bejarano Soquere interpuso recurso
contencioso-administrativo contra la anterior Resolución, solicitando
como medida cautelar la suspensión de aquélla, que le fue
denegada por Auto del mismo Juzgado, de fecha 7 de junio de 2006. En el
recurso se alegó que las razones expuestas por la Administración
para imponer la sanción de expulsión no eran ciertas, ni se
encontraban acreditadas en el expediente las razones que justificaron la
expulsión en vez de imponer la multa, sin que tampoco se motivaran
las razones para la imposición de la expulsión por el tiempo
máximo, que resultaba desproporcionada.
-
Mediante providencia de 15 de diciembre de 2006, el Juzgado resolvió,
de acuerdo con el art. 35.2 LOTC, conceder a las partes diez días
para alegar lo que estimaran oportuno sobre la pertinencia de plantear cuestión
de inconstitucionalidad sobre el art. 57.1 de la Ley Orgánica 4/2000,
de 11 de enero, en cuanto dispone en relación a la infracción
tipificada en el apartado a) del art. 53 de la misma Ley Orgánica
(“encontrarse irregularmente en el territorio español”),
que “podrá aplicarse en lugar de sanción de multa la
expulsión del territorio español”. La duda de inconstitucionalidad
expresada por el Juez se basó en la posible vulneración del
-
En escrito presentado ante el Juzgado el 28 de diciembre de 2006, el
Abogado del Estado se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad,
en primer lugar, por no exteriorizar el Juzgado proponente el juicio de
relevancia, ya que ni las partes mostraron sus dudas sobre la constitucionalidad
de la norma aplicable, ni el actor estimó que la imposición
como sanción de la expulsión fuera contraria a Derecho. La
decisión del litigio no depende pues de la constitucionalidad de
la norma cuestionada ya que el objeto del debate procesal se centró en
las interpretaciones contrapuestas de la norma: para el recurrente procede
la multa y para la Administración procede la expulsión.
En segundo lugar, el Abogado del Estado se opuso al planteamiento de la
cuestión por entender que el art. 57.1 de la Ley Orgánica
4/2000 no vulnera el mandato de taxatividad que incorpora el art. 25.1 CE,
pues examinando la enumeración de infracciones y sanciones contempladas
en la Ley cuestionada cualquier destinatario de la norma puede conocer con
suficiente certeza que, cometida la conducta subsumible en el ilícito
administrativo previsto en el art. 53.1 a) de dicha Ley, puede serle impuesta
la sanción de expulsión. Asimismo, considera que el principio
de eficacia de la Administración enunciado en el art. 103 CE nunca
puede constituir parámetro de constitucionalidad del precepto cuestionado.
Finalmente, no aprecia contradicción entre ese precepto y el art.
10.1 CE, pues la atribución a la Administración de la potestad
para expulsar al extranjero no lesiona la dignidad del mismo.
Por su parte, en escrito registrado en el Juzgado el día 3 de enero
de 2007, la representación de don Alfredo Bejarano Soquere estimó pertinente
el planteamiento de la cuestión ya que el art. 57.1 de la Ley Orgánica
4/2000 podría conculcar el art. 25 CE al no incorporar un criterio
para determinar si se impone la sanción de multa o la de expulsión.
Finalmente, el Ministerio Fiscal, en su informe presentado al Juzgado el
8 de enero de 2007, considera que no procede el planteamiento de la cuestión
de inconstitucionalidad.
-
-
Mediante Auto de 9 de enero de 2007, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
núm. 5 de Oviedo acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad
en relación con el art. 57.1 de la Ley Orgánica 4/2000, de
11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España,
en cuanto dispone en relación a la infracción tipificada en
el apartado a) del art. 53 (“encontrarse irregularmente en el territorio
español”), que “podrá aplicarse en lugar de sanción
de multa la expulsión del territorio español”, por posible
infracción del art. 25.1 en relación con el 9.3, y de los
arts. 103 y 10.1, todos ellos de la Constitución.
En su Auto, el Juez considera procedente plantear la cuestión de
inconstitucionalidad por cuanto la decisión que debe adoptar en el
proceso contencioso-administrativo depende de la validez de la disposición
legal cuestionada. La estimación o desestimación del recurso
contencioso-administrativo debe basarse en la aplicación del citado
art. 57.1 de la Ley Orgánica 4/2000, que en caso de no considerarse
inconstitucional daría lugar a un fallo desestimatorio, y en caso
de considerarse inconstitucional estimatorio, de la pretensión del
recurrente.
Dos son las dudas suscitadas por el órgano judicial. En primer lugar,
si el precepto impugnado vulnera o no el principio de legalidad en materia
sancionadora enunciado en el art. 25.1 CE, particularmente del régimen
de lex certa o “taxatividad” en cuanto a la indeterminación
de las pautas o criterios para imponer una u otra sanción administrativa,
lo que comportaría también infracción del art. 9.3
CE. El art. 57.1 de la Ley Orgánica 4/2000 efectuaría un apoderamiento
a la Administración para optar por el tipo de sanción (multa
o expulsión), de forma genérica, sin pauta ni límite,
ya que los criterios fijados en el art. 55.3 de la misma Ley no contienen
una pauta para la imposición de una u otra sanción, sino únicamente
criterios en relación con la sanción pecuniaria, y así lo
demostraría la praxis jurisprudencial. El mismo Tribunal Supremo
habría acudido a conceptos jurídicos indeterminados (como
el de “conducta negativa”) para completar la laguna del legislador,
y la justicia contencioso-administrativa habría mostrado un criterio
errático al aplicar el precepto discutido. En definitiva, la Ley
deja a la discrecionalidad administrativa y al arbitrio judicial la imposición
de una u otra sanción, sin que fije unas mínimas pautas o
circunstancias que obliguen a justificar la sanción que se impone.
El precepto sería inconstitucional por omisión en la determinación
típica de la sanción.
En segundo lugar, el precepto cuestionado podría infringir el principio
de eficacia de la Administración (art. 103 CE), y ello en relación
con la conculcación por el legislador del principio de proporcionalidad,
ya que no puede reputarse eficaz una sanción que no guarda proporción
o correspondencia con el hecho infractor. Según se expone en el Auto
de planteamiento, la expulsión sería proporcionada a la comisión
de la infracción contemplada en el art. 53, a ) de la Ley, pero no
la multa, que “monetariza” la entrada ilegal, y deja de cumplir
un papel disuasorio de la conducta que se trata de reprimir, con lo que
deviene ineficaz.
-
Mediante diligencia de ordenación de la Secretaría del
Pleno de este Tribunal, de 22 de enero de 2007, se acordó acusar
recibo del testimonio de actuaciones remitidas y comunicar al Ministerio
Fiscal y al órgano judicial el número que le ha correspondido
a la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
-
Mediante providencia de 24 de julio de 2007, la Sección Cuarta
de este Tribunal acordó, a los efectos que determina el art. 37.1
LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que en el plazo de diez
días alegara lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad
de la presente cuestión, por si fuere notoriamente infundada.
-
El Fiscal General del Estado formuló sus alegaciones por escrito
registrado en este Tribunal el 21 de septiembre de 2007, interesando la
inadmisión de la cuestión por entender que es notoriamente
infundada. A su juicio, el precepto cuestionado cumple con las exigencias
de la garantía material que el art. 25.1 CE impone a la potestad
sancionadora de la Administración, tal como ha sido interpretado
por la jurisprudencia constitucional, puesto que satisface suficientemente
el requisito de la predeterminación normativa en cuanto a la sanción
de expulsión que en dicho precepto se contempla. La regulación
establecida en el Título III de la Ley Orgánica 4/2000 contiene
criterios normativos suficientes para hacer predecibles los casos de imposición
de la sanción de expulsión, que pueden extraerse del art.
55.3 y de los que posibilita el art. 50 mediante su remisión a la
Ley 30/1992, en concreto a su art. 131. Tampoco vulnerarían la garantía
del art. 25.1 CE las “sanciones facultativas”, que de acuerdo
con la jurisprudencia de este Tribunal no pueden considerarse inconstitucionales.
Por otra parte, el precepto cuestionado no consagraría la discrecionalidad
de la Administración en la elección de la sanción,
ya que, integrado con lo dispuesto en los arts. 57.5 y 6, 55.3 y 50 de la
Ley Orgánica 4/2000, cumpliría con las exigencias de predeterminación
normativa y certeza que derivan de los principios de legalidad y seguridad
consagrados en los arts. 25.1 y 9.3 CE, y en absoluto permitiría
la arbitrariedad.
Finalmente, el Fiscal General del Estado rechaza la posibilidad de que
el precepto cuestionado infrinja el principio de eficacia de la Administración
(art. 103 CE), que es un principio de aplicación a la actuación
de la actividad administrativa, el cual no debe relacionarse con la posible
inconstitucionalidad de un precepto legal.
-
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Oviedo
cuestiona en este procedimiento la constitucionalidad del art. 57.1 de la
Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de
los extranjeros en España, en cuanto dispone en relación a
la infracción tipificada en el apartado a) del art. 53 (“encontrarse
irregularmente en el territorio español”), que “podrá aplicarse
en lugar de sanción de multa la expulsión del territorio español”.
El órgano judicial fundamenta la posible inconstitucionalidad del
precepto legal en su contradicción con el principio de legalidad
en materia sancionadora (art. 25.1 CE), concretamente en su exigencia de
lex certa o “taxatividad” al dejar indeterminadas las pautas
o criterios para imponer una u otra sanción administrativa (multa
o expulsión), lo que comportaría también infracción
del art. 9.3 CE. El precepto cuestionado apoderaría a la Administración
para optar por cualquiera de las dos sanciones, de forma genérica,
sin pauta ni límite, ya que los criterios fijados en el art. 55.3
de la misma Ley no contienen una pauta para la imposición de una
u otra sanción, sino únicamente criterios en relación
con la sanción pecuniaria, y así lo demostraría la
praxis jurisprudencial. Por otra parte, el órgano promotor de la
cuestión afirma que el precepto cuestionado podría infringir
el principio de eficacia de la Administración (art. 103 CE), en relación
con la conculcación por el legislador del principio de proporcionalidad,
ya que no puede reputarse eficaz una sanción que no guarda proporción
o correspondencia con el hecho infractor. La expulsión sería
proporcionada a la comisión de la infracción contemplada en
el art. 53 a) de la Ley, pero no la multa, que “monetariza” la
entrada ilegal, y deja de cumplir un papel disuasorio de la conducta que
se trata de reprimir, con lo que deviene ineficaz.
-
Conforme a lo dispuesto en el art. 37.1 LOTC, este Tribunal puede rechazar
en trámite de admisión y mediante Auto aquellas cuestiones
de inconstitucionalidad que fueren notoriamente infundadas. Este último
concepto de cuestión “notoriamente infundada” encierra
un cierto grado de indefinición que se traduce procesalmente en otorgar
al Tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez
de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad. A
este respecto, desde sus primeras decisiones, el Tribunal ha mantenido una
línea interpretativa muy flexible cuya finalidad fundamental ha sido,
además de contribuir a la consolidación de la institución
procesal, fomentar la colaboración entre órganos judiciales
y jurisdicción constitucional de cara a cumplir el mandato de asegurar
la supremacía de la Constitución mediante la depuración
del ordenamiento jurídico a través de la expulsión
de éste de las normas con fuerza de ley contrarias a la Norma fundamental
(STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1).
Sin embargo, existen supuestos en los que “un examen preliminar de
las cuestiones de inconstitucionalidad permite apreciar la falta de viabilidad
de la cuestión suscitada, sin que ello signifique, necesariamente,
que carezca de forma total y absoluta de fundamentación o que ésta
resulte arbitraria, pudiendo resultar conveniente en tales casos resolver
la cuestión en la primera fase procesal, máxime si su admisión
pudiera provocar efectos no deseables como la paralización de múltiples
procesos en los que resulte aplicable la norma cuestionada (AATC 389/1990,
de 29 de octubre, FJ 1; 134/1995, de 9 de mayo, FJ 2; 380/1996, de 17 de
diciembre, FJ 2; 229/1999, de 28 de septiembre, FJ 2; 119/2000, de 10 de
mayo, FJ 2; 311/2000, de 19 de diciembre, FJ 3; 46/2001, de 27 de febrero,
FJ 2, y 47/2001, de 27 de febrero, FJ 3; 165/2001, de 19 de junio, FJ 2;
257/2007, de 23 de mayo, FJ 2). El presente caso, como se argumentará a
continuación, es uno de esos supuestos en que es posible concluir
que las dudas de inconstitucionalidad están manifiestamente infundadas,
en el sentido expresado.
-
Entiende el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de
Oviedo que el art. 57.1 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,
de derechos y libertades de los extranjeros en España, en la redacción
dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, conculca el
principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE) por cuanto
incumple el mandato de lex certa o de “taxatividad” de las normas
sancionadoras. Y ello porque dicho precepto establece que, cuando un extranjero
realice una conducta prevista en el apartado a) del art. 53 de la misma
Ley (“encontrarse irregularmente en el territorio español”),
la Administración puede optar entre la sanción de multa o
la expulsión del territorio español, sin establecer ninguna
pauta o criterio para saber cuando procede imponer una u otra sanción
administrativa, lo cual comporta falta de previsibilidad de las consecuencias
sancionadoras de la entrada ilegal del extranjero. Esa indeterminación
de las pautas o criterios para imponer una u otra sanción administrativa
comportaría también la infracción del art. 9.3 CE.
El examen de la duda de constitucionalidad permite avanzar en esta fase
su inviabilidad. En efecto, este Tribunal ha reiterado en numerosas ocasiones
que el art. 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege,
extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo,
y comprende una garantía de orden material y alcance absoluto, tanto
por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las
sanciones administrativas, que refleja la especial trascendencia del principio
de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual
y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa
de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes (desde
la STC 42/1987, FJ 2). Dicha predeterminación normativa supone la
existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir
con suficiente grado de certeza (lex certa) las conductas infractoras y
conocer de antemano a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad
y a la eventual sanción de que pueda hacerse merecedor el infractor
(SSTC 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 4; 61/1990, de 29 de marzo, FJ 7;
y 133/1999, de 15 de julio, FJ 2). A esa exigencia de predeterminación
normativa de conductas y sanciones el Tribunal le ha denominado mandato
de taxatividad, entendida como la inadmisibilidad de formulaciones tan abiertas
por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa
de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete
y juzgador (STC 34/1996, FJ 5).
El órgano judicial que plantea la cuestión invoca la STC
116/1993, en la cual el Tribunal declaró que un determinado precepto,
relativo precisamente a la expulsión de extranjeros, incumplía
las exigencias materiales del art. 25.1 CE. Pero debe advertirse que en
aquella resolución se enjuició un Decreto de 1974 en el que
se definían las conductas determinantes de la expulsión a
través de conceptos “que por su amplitud y vaguedad dejaban
en la más absoluta indefinición los tipos punibles merecedores
de tal medida”, según declaró el Tribunal. El precepto
ahora cuestionado, por el contrario, no define conductas, sino que establece
sanciones para las conductas tipificadas en el art. 53 de la Ley, entre
ellas la de encontrarse irregularmente en el territorio español [apartado
a)], disponiendo que cuando aquéllas se realicen “podrá aplicarse
en lugar de la sanción de multa la expulsión del territorio
español, previa la tramitación del correspondiente expediente
administrativo”. El órgano judicial entiende que el precepto
es contrario al art. 25.1 CE al no contener criterios ni pautas para imponer
una u otra sanción administrativa, apoderando sin límites
a la Administración para optar por una de las dos, lo que conduce
a una falta de previsibilidad de las consecuencias sancionadoras de la entrada
ilegal del extranjero
Frente a este argumento, el Tribunal ha declarado en la STC 113/2002, citada
en el Auto de planteamiento, que: “la necesidad de que la ley predetermine
suficientemente las infracciones y las sanciones, así como la correspondencia
entre unas y otras, no implica un automatismo tal que suponga la exclusión
de todo poder de apreciación por parte de los órganos administrativos
a la hora de imponer una sanción concreta. Así lo ha reconocido
este Tribunal al decir en su STC 207/1990, de 17 de diciembre, FJ 3, que
el establecimiento de dicha correspondencia ‘puede dejar márgenes
más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa’;
lo que en modo alguno puede ocurrir es que quede ‘encomendada por
entero a ella’, ya que ello equivaldría a una simple habilitación
en blanco a la Administración por norma legal vacía de contenido
material propio, lo cual, como hemos dicho anteriormente (con cita de la
STC 42/1987), contraviene frontalmente las exigencias constitucionales.” (FJ
6)
Pues bien, la norma cuestionada no contiene esa habilitación en
blanco a la Administración, tal como sostiene el órgano promotor
de la presente cuestión. En primer lugar, el art. 57, apartados 5
y 6 de la Ley Orgánica 4/2000 acota negativamente el ámbito
de aplicación de la sanción de expulsión. En segundo
lugar, el art. 55, apartado 3 establece criterios para la aplicación
de dicha sanción al regular la graduación de las sanciones
establecidas en la Ley. Finalmente, el art. 50 remite a lo establecido en
el art. 131 de la Ley 30/1992 en concreción del principio de proporcionalidad
y los criterios de graduación de la sanción a aplicar en el
curso de un procedimiento administrativo que deberá acomodarse a
las exigencias del art. 20, apartado 2 de la misma Ley Orgánica 4/2000.
En la misma STC 113/2002, el Tribunal declaró que el hecho de que
la sanción pueda imponerse con carácter potestativo, como
así lo hace el precepto ahora cuestionado (“podrá aplicarse…”),
sin fijar unos criterios específicos que sirvan como orientación
para decidir sobre su imposición y graduación, no supone la
consagración legal de una inadmisible discrecionalidad a favor de
la Administración sancionadora (FJ 7). Al igual que en aquella resolución,
también aquí se puede afirmar, en un examen preliminar, que
el precepto cuestionado cumple con las exigencias de predeterminación
normativa y certeza que se derivan de los principios de legalidad y seguridad
jurídica consagrados en los arts. 25.1 y 9.3 CE, pues la imposición
de la sanción de expulsión no depende de la absoluta discrecionalidad
de la Administración, cuya actuación se encuentra condicionada,
de una parte, por la existencia de una conducta tipificable como infracción
grave [art. 53, a) de la Ley Orgánica 4/2000], y, por otra, por la
concurrencia de los criterios establecidos en la misma Ley o por la remisión
de ésta a la Ley 30/1992. Tal como afirma el Fiscal General del Estado
en sus alegaciones, la Ley establece unos presupuestos objetivos y subjetivos,
así como unos criterios de aplicación que condicionan normativamente
a la Administración para decidir cuándo procede la imposición
de la sanción de expulsión y permiten el control jurisdiccional
de sus decisiones.
Por otra parte, la duda de inconstitucionalidad basada en la posible contradicción
del precepto cuestionado con el principio de eficacia de la Administración
debe considerarse notoriamente infundada por cuanto que, en el caso concreto,
la norma no incide en la eficacia de la actividad administrativa a la que
se refiere el art. 103.1 CE.
Por lo expuesto, el Pleno del Tribunal
A C U E R D A
Inadmitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm.
422-2007, presentada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.
5 de Oviedo.
Publíquese este Auto en el “Boletín Oficial del Estado”.
Madrid, a seis de noviembre de dos mil siete.
-
STSJ Comunidad Valenciana 1251/2008, 25 de Julio de 2008
...planteada hemos de considerar que la misma, una vez examinada, guarda una directa relación con el supuesto resuelto en el ATC 409/2007, de 6 de noviembre, por el que se inadmitió a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 422-2007, presentada por el Juzgado de lo Contencioso-Adminis......
-
STSJ Galicia 65/2009, 4 de Febrero de 2009
...en cuanto al control de la inmigración ilegal. A todo lo anteriormente expuesto ha de añadirse que tanto el auto del Tribunal Constitucional 409/2007, de 6 de noviembre , como la sentencia 260/2007, de 20 de diciembre , han considerado acorde a la Constitución el artículo 57.1 de la Ley Org......
-
STSJ Galicia 376/2010, 14 de Abril de 2010
...Estado en cuanto al control de la inmigración ilegal. A todo lo anteriormente expuesto ha de añadirse que tanto el auto del Tribunal Constitucional 409/2007, de 6 de noviembre, como la sentencia 260/2007, de 20 de diciembre, han considerado acorde a la Constitución el artículo 57.1 de la Le......
-
STSJ Cataluña 189/2010, 26 de Febrero de 2010
...la entidad de la responsabilidad del infractor, lo que lleva a la STC 260/2007 (f.j. 4º, con cita de STC 42/1987, 207/1990, 113/2002 y ATC 409/2007; en igual sentido STC 140 y 212/2009 ) a declarar que "la imposición de la sanción de expulsión no depende de la absoluta discrecionalidad de l......
-
Tribunal Constitucional. Gener 2008
...Por todo ello la cuestión de inconstitucionalidad debe considerarse manifiestamente infundada y se inadmite a trámite (ATC 409/07, de 6 de noviembre, FFJJ 1 a 14. - Valencia Derecho al abastecimiento de agua. Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana El Gobierno de la CA de Aragón in......