STC 173/2007, 23 de Julio de 2007

PonenteMagistrado don Eugeni Gay Montalvo
Fecha de Resolución23 de Julio de 2007
EmisorTribunal Constitucional - Sala Segunda
ECLIES:TC:2007:173
Número de Recurso3257-2004

STC 173/2007, de 23 de julio de 2007

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Guillermo Jiménez Sánchez, Presidente, don Vicente Conde Martín de Hijas, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Ramón Rodríguez Arribas y don Pascual Sala Sánchez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el recurso de amparo núm. 3257-2004, promovido por doña "C.G., representada por el Procurador de los Tribunales don Luís Arredondo Sanz y asistida por el Abogado don Miguel Angel Viñas Gismero, contra Sentencia de 18 de febrero de 2004 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que desestima el recurso de casación núm. 3388-2001 y confirma la inadmisión por extemporaneidad, en virtud del art. 58.2 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, que había decidido el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en Sentencia de 15 de febrero de 2001. Han intervenido el Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado, la Xunta de Galicia y la Entidad Urbanística Colaboradora del término municipal de Nigrán. Ha sido Ponente el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

  1. Mediante escrito presentado en este Tribunal el 21 de mayo de 2004 el Procurador de los Tribunales don Luis Arredondo Sanz, en nombre y representación de doña "C.G. y asistido por el Letrado don Miguel Angel Viñas Gismero, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de 18 de febrero de 2004 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que desestimó el recurso de casación núm. 3388-2001 y confirmó la inadmisión por extemporaneidad, en virtud del art. 58 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, que había decidido el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en Sentencia de 15 de febrero de 2001.

  2. Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

    1. La Comisión Provincial de Urbanismo de Pontevedra, el Ayuntamiento de Nigrán y la Junta de Compensación SAU-6 adoptaron diversos acuerdos urbanísticos. Entre ellos el Acuerdo de delimitación del Sector 1 y el Acuerdo por el que se aprobaron los estatutos y bases de actuación de la Junta de compensación de 15 de marzo de 1991 y 18 de diciembre de 1992, respectivamente, que incluían la finca propiedad de la recurrente en el área de suelo apto para urbanizar. Contra ellos la recurrente interpuso recurso de reposición, pues entendía que concurrían en su finca todas las condiciones precisas para clasificarla como suelo urbano. Conforme lo expuesto en la demanda, dicho recurso no fue expresamente resuelto.

    2. Con fecha 3 de julio de 1997 la demandante de amparo impugnó ambos acuerdos mediante recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Su pretensión era extraer su finca del área del suelo apto para urbanizar.

    3. En Sentencia de 15 de febrero de 2001 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia declaró el recurso inadmisible por extemporáneo.

      En relación con el Acuerdo de delimitación del Sector 1, de 15 de marzo de 1991, fundamenta su decisión en que para los supuestos de denegación presunta del recurso de reposición —como el presente caso— el art. 58.2 de la Ley jurisdiccional a la sazón aplicable —LJCA de 1956— disponía un plazo de un año para la interposición del recurso contencioso-administrativo, plazo que había sido sobradamente superado por la demandante.

      Por lo que afecta al Acuerdo por el que se aprobaron los estatutos y bases de actuación de la Junta de compensación, de 18 de diciembre de 1992, el órgano judicial lo considera igualmente extemporáneo, pero incorpora en su argumentación un dato fáctico muy relevante, omitido tanto en la demanda de instancia como en la presente demanda de amparo: el recurso de reposición contra este acto fue expresamente desestimado el 30 de junio de 1994, lo que se notificó a la parte recurrente el 19 de julio del mismo año, con expresa indicación del régimen de recursos admisibles.

    4. Contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, la recurrente en amparo interpuso recurso de casación el 7 de junio de 2001, mediante el que solicitaba al órgano judicial, en primer lugar, que declarara el recurso interpuesto en tiempo y forma adecuados y, en segundo término, examinara las cuestiones de fondo y dictara Sentencia que estimara el suplico de la demandante. Subsidiariamente solicitaba que el Tribunal Supremo casara y revocara la Sentencia de instancia, devolviendo los autos a la Sala de instancia para que resolviera lo procedente en cuanto al fondo del asunto.

    5. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación en Sentencia de 28 de febrero de 2004. En ella afirma que la suerte de la impugnación del recurrente está ligada, ciertamente, al valor que se le conceda a la desestimación presunta por silencio en la LJCA de 1956 (art. 58.2), si bien es imprescindible armonizar la interpretación de dicho precepto con la interpretación de él realizada por el Tribunal Constitucional en sus SSTC 6/1986, de 21 de enero, y 294/1987, de 21 de diciembre. El órgano judicial estima que, de acuerdo con los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en estos casos de silencio negativo puede entenderse, como máximo, que el particular conoce el texto íntegro del acto —la denegación por silencio—, pero no los demás extremos que deben constar en toda notificación, por lo que considera que puede calificarse de razonable entender que se hubiera producido una notificación defectuosa, la cual, conforme a la Ley de procedimiento adminisrativo de 1958, solo surtirá efecto bien a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente (art. 79.3), o bien por el transcurso de seis meses (art. 79.4). Para el Tribunal Supremo el razonamiento anterior da lugar, en presente caso, a la aplicación del art. 79.4 LPA y, por tanto, a una ampliación del plazo de un año del art. 58.2 LJCA por seis meses más. Así, en su Sentencia dirá: “ lo que no existe en la jurisprudencia analizada del Tribunal Constitucional es la posibilidad de considerar indefinidamente abierto el plazo para recurrir en caso de denegación presunta del recurso de reposición, con olvido de los límites impuestos por el referido artículo 58.2 y del principio de seguridad jurídica a que responde”.

      Y retomando el argumento del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, el Tribunal Supremo añade:

      a mayor abundamiento, nada se dice por la recurrente en relación con la desestimación expresa, de 30 de junio de 1994, del recurso de reposición en relación con el Acuerdo por el que se aprobaron los Estatutos y bases de actuación de la Junta de Compensación; desestimación que le fue notificada con indicación de recursos y que dejó firme y consentida

      .

      El Tribunal Supremo rechaza, así, la denunciada infracción de los arts. 8.2 LJCA y 79 LPA y ratifica la inadmisión por extemporaneidad que el Tribunal Superior de Justicia de Galicia había decidido en relación con estos extremos del recurso (recurso núm. 5946-1996).

  3. La demanda de amparo imputa a la última resolución judicial vulneración de la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE). A juicio de la recurrente la interpretación realizada por el órgano judicial vulnera el principio pro actione, en la medida en que éste no ha desplegado toda su eficacia, al no haberse optado por la interpretación más favorable para la efectividad del derecho fundamental. Además, la parte recurrente alega que el silencio administrativo negativo no puede empeorar la situación de ciudadano que sufre la pasividad de la Administración. El recurso se apoya en abundante jurisprudencia constitucional.

  4. Mediante providencia de 19 de diciembre de 2006 la Sala Segunda de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo formulada y con base en el art. 51 LOTC se requirió al Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativa, Sección Quinta, a fin de que remitiera las actuaciones del procedimiento. Igualmente se pidieron las actuaciones correspondientes a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y se solicitó por dicho órgano judicial el emplazamiento de las partes en el procedimiento para que en el plazo de diez días pudieran, si lo desearan, comparecer en el presente recurso de amparo.

  5. Con fechas 9 de enero, 29 de enero y 8 de febrero de 2007 se personaron en el procedimiento el Abogado del Estado, pese a no haber sido parte en la vía previa, el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Xunta de Galicia, y la Procuradora doña Ana Barallat López, en nombre y representación de la Entidad Urbanística Colaboradora del término municipal de Nigrán.

  6. Con fecha 16 de enero y 13 de febrero de 2007 fueron remitidos por el Tribunal Supremo y el Tribunal Superior de Galicia, respectivamente, los testimonios de las actuaciones judiciales solicitados.

  7. Mediante diligencia de ordenación de 5 de marzo de 2007, y con base en el art. 52.1 LOTC, se acordó otorgar un plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal y a las partes para que alegaran lo que a su derecho conviniera.

  8. Con fecha 30 de marzo de 2007 el Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones. En él, argumentaba de la siguiente forma:

    1. Reiteraba los argumentos del Tribunal Supremo en relación con la razonabilidad de adicionar al plazo del art. 58.2 LJCA seis meses más y la desestimación expresa de uno de los actos recurridos, si bien extemporáneamente.

    2. Hacía una llamada al interés de terceros en la resolución del conflicto: los propietarios integrados en la Junta de compensación, cuya seguridad jurídica debe ser considerada y protegida, pues resultarían afectados en la anulación del Acuerdo por el que se aprobaron los estatutos y bases de actuación de la Junta de compensación. A su juicio ello debe ser tenido en cuenta en la aplicación de la máxima según la cual “la Administración no debe beneficiarse del incumplimiento de su obligación de no resolver expresamente”.

    3. Cuestionaba la diligencia del particular que deja pasar más de un quinquenio sin acudir a la vía jurisdiccional desde que pudo entender desestimado por silencio su recurso de reposición contra el acuerdo que delimitó el sector. Por añadidura, recordaba que la desestimación de dicho acuerdo estaba también implícita en la desestimación expresa de varios actos municipales que presuponían la validez de la delimitación del sector, que la actora también recurrió en vía contenciosa y respecto de los que no prosperaron sus pretensiones.

    4. Afirmaba la necesidad de tener en cuenta que la anulación parcial de las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y del Tribunal Supremo no alteraría la respuesta negativa a la pretensión de la demandante de amparo, pues nunca podría afectar a los otros actos administrativos recurridos y confirmados, cuyos efectos van anudados a los del acto recurrido.

  9. Con fecha 4 y 10 de abril de 2007 el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Xunta de Galicia, y la Procuradora doña Ana Barallat López, en nombre y representación de la Entidad Urbanística Colaboradora del término municipal de Nigrán, respectivamente, presentaron alegaciones en las que retoman los argumentos del Tribunal Superior de Justicia de Galicia así como los del Tribunal Supremo. La Procuradora doña Ana Barallat López, ha puesto, además, de manifiesto las contradicciones materiales en relación con la pretensión de la actora: el acuerdo de delimitación del sector tenía su causa en el Plan parcial, que fue confirmado por la jurisdicción contenciosa-administrativa y, por otro lado, la finca de la actora nunca podría haber sido calificada como suelo urbano, pues estaba carente de la totalidad de los servicios urbanísticos, de acuerdo con lo afirmado por la Sala de instancia y el Tribunal Supremo.

  10. Igualmente, con fecha de entrada en este Tribunal de 10 de abril de 2007, el Procurador don Luis Arredondo Sans, en nombre y representación de la demandante de amparo, presentó escrito de alegaciones en el que reiteraba los argumentos de la demanda y de la jurisprudencia constitucional que reproducía en la demanda, relativa al control constitucional de las resoluciones judiciales impugnadas en amparo, por declarar extemporáneos los recursos contencioso-administrativos contra peticiones tácitamente desestimadas a través de la ficción del silencio administrativo.

  11. El Ministerio Fiscal, por escrito registrado en este Tribunal el 18 de abril de 2007, interesó la estimación del amparo. A su parecer las SSTC 204/1987 y 188/2003 desechan la aplicación analógica del artículo 79.4 LJCA a supuestos como el que nos ocupa y a la vista de la conexión de las obligaciones legales incumplidas por la Administración de resolver expresamente y brindar una información adecuada a los derechos de los administrados, la utilización por el órgano judicial del principio de seguridad jurídica resulta inaceptable y desproporcionado, máxime cuando está en juego el primero de los derechos del art. 24.1 CE: el acceso a la jurisdicción. Añade que, en el presente caso, la omisión de un pronunciamiento sobre el fondo, imputable a las Sentencias objeto de esta queja, ha desvirtuado la finalidad de la institución del silencio administrativo, transformando en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración, como el de dar respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos, permitiendo así que, pese a la persistente negativa o resistencia a tal deber por parte del ente público, éste quede inmune al control jurisdiccional plenario que viene exigido por el artículo 106.1 CE.

  12. Por providencia de 19 de julio de 2007 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 23 del mismo mes y año.

Fundamentos jurídicos

  1. La parte recurrente, bajo la invocación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión, solicita la anulación de la Sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 2004, que desestimó el recurso de casación interpuesto por la recurrente en amparo.

    Como ha quedado expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta resolución el Tribunal Supremo consideró razonable entender que, en este supuesto, el silencio negativo de la Administración equivale a una notificación defectuosa que debe dar lugar a la aplicación del art. 79.4 LPA y, por tanto, a una ampliación del plazo de un año del art. 58.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 (LJCA) por seis meses más. El órgano judicial considera ese plazo más que suficiente, sobre todo teniendo en cuenta que la Administración había procedido, si bien extemporáneamente, a la desestimación expresa de uno de los actos recurridos. El Tribunal Supremo añade también que “a mayor abundamiento, nada se dice por la recurrente en relación con la desestimación expresa del recurso de reposición en relación con la constitución de la Junta de compensación; desestimación que le fue notificada con indicación de recursos y que dejó consentida y firme”.

    La demandante de amparo, al igual que el Ministerio Fiscal, especialmente éste último, estiman que la Sentencia del Tribunal Supremo lesiona el art. 24.1 CE al haber optado por la interpretación más restrictiva de la normativa procesal —frente al art. 79.3 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958 (LPA), que dispone que sólo surtirá efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado, o se interponga el recurso pertinente—, contrariando así el principio pro actione y favoreciendo con ello el silencio de la Administración en contra de su obligación de resolver.

    Por el contrario las demás partes personadas —el Abogado del Estado, el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Xunta de Galicia, y la Procuradora doña Ana Barallat López, en nombre y representación de la Entidad Urbanística Colaboradora del término municipal de Nigrán— sostienen la inexistencia de la citada vulneración y la corrección de las resoluciones judiciales.

  2. El problema que plantea el presente recurso de amparo se concreta en resolver si la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo, al rechazar la posibilidad de considerar indefinidamente abierto el plazo para recurrir supuestos de denegación presunta y estimar que tal posibilidad olvida los límites impuestos por el art. 58.2 LJCA de 1956 y el principio de seguridad jurídica a que dicho precepto responde, lesiona el derecho fundamental de la parte recurrente a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción.

    En relación con el control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran extemporáneos recursos contencioso-administrativos contra peticiones presuntamente desestimadas a través de la ficción del silencio administrativo, este Tribunal tiene elaborado un extenso cuerpo doctrinal cuya evolución ha sido recogida y sintetizada en las últimas SSTC 14/2006, de 16 de enero, 39/2006, de 13 de febrero, 186/2006, de 19 de junio, y 27/2007, de 12 de febrero. En todas ellas se pone de manifiesto que aun cuando la cuestión relativa a la caducidad de la acción constituye un problema de legalidad ordinaria, adquiere relevancia constitucional cuando en la decisión judicial se haya utilizado un criterio interpretativo que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón se revele desfavorable para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, especialmente si la caducidad de la acción se está apreciando en el acceso a una primera resolución judicial sobre el fondo.

  3. Sin perjuicio de esta doctrina debemos comprobar, previamente al examen de la queja planteada por la actora, si existe o no, en este caso, una lesión efectiva y actual del derecho fundamental del demandante de amparo a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en el momento de interponer su demanda.

    Ciertamente en que en el presente caso existió una respuesta expresa —si bien tardía— de uno de los actos impugnados —concretamente el Acuerdo por el que se aprobaron los estatutos y bases de actuación de la Junta de compensación de 18 de diciembre de 1992—, siendo especialmente relevante el momento temporal en que esa respuesta expresa se produjo: antes de la interposición del recurso contencioso-administrativo. Ello significa que en el momento en que la demandante interpone su recurso no había, en puridad, una situación de petición presuntamente desestimada a través de la ficción del silencio administrativo.

    Así pues la demandante de amparo recibió una respuesta —aunque tardía— del recurso de reposición por ella interpuesto y, pese a ello, no acudió a la vía contenciosa —como estaba facultada— contra dicha resolución expresa, sino que, obviando el plazo de impugnación de la misma y superando éste ampliamente, interpuso recurso contencioso-administrativo contra lo que supuestamente continuaba siendo una petición presuntamente desestimada a través de la ficción del silencio administrativo. Por lo demás hay que advertir que omitió indicar en la demanda la existencia de dicha resolución expresa posterior que desestimaba su petitum.

    Queda claro que, en el presente caso, cuando se presenta el recurso ante la jurisdicción contenciosa-administrativa —3 de julio de 1997— que pretendía, entre otras pretensiones, la anulación del acuerdo por el que se aprobaron los estatutos y bases de actuación de la Junta de compensación de 18 de diciembre de 1992, ya no existía el acto presunto negativo, pues había sido expresamente desestimado el 30 de junio de 1994. En ese sentido argumentaron tanto la Sentencia de 15 de febrero de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia como el Tribunal Supremo en su Sentencia de 18 de febrero de 2004, dejando entrever la equívoca actitud del demandante al haber omitido la existencia de dicha respuesta expresa recibida con carácter previo a la interposición de su recurso contencioso-administrativo. El acto de desestimación expreso de 30 de junio de 1994 abrió la posibilidad de que la jurisdicción ordinaria reparase la vulneración que hoy se dice sufrida en la demanda de amparo —el acceso a la jurisdicción.

  4. Queda pendiente entonces si la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo, al inadmitir por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el segundo de los actos impugnados —el Acuerdo de delimitación del sector, de 15 de marzo de 1991—, lesiona el derecho fundamental de la parte recurrente a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción.

    En relación con esta cuestión no podemos dejar de compartir uno de los argumentos utilizados por el Abogado del Estado en sus alegaciones, concretamente el que se refiere a que la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de delimitación del sector estaba implícita en la desestimación expresa de varios actos municipales que presuponían la validez de la delimitación del sector, los cuales también fueron recurridos por la actora en vía contenciosa y respecto de los que no prosperaron sus pretensiones.

    En este mismo sentido es importante señalar que la validez del acuerdo por el que se aprobaron los estatutos y bases de actuación de la Junta de compensación de 18 de diciembre de 1992, confirmada en la desestimación expresa del recurso de reposición de 30 de junio de 1994, tampoco resulta intrascendente. Y ello porque los estatutos y bases de actuación de la Junta de compensación no son sino la consecuencia lógica y necesaria para la ejecución del Acuerdo de delimitación del sector. Es pues razonable entender que la desestimación del recurso de reposición del demandante contra el Acuerdo por el que se aprobaron los estatutos y bases de actuación de la Junta de compensación de 20 de julio de 1994 abría la posibilidad de impugnar ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, no solo dicho acuerdo, sino igualmente el Acuerdo de delimitación del sector, del que sin duda resulta complementario. Asimismo, cabe concluir que el acuerdo por el que se aprobaron los estatutos y la Junta de compensación debe reputarse como consentido, al no haber sido interpuesto contra él recurso alguno en tiempo y forma oportunos. Así lo afirmó el Tribunal Supremo en su Sentencia de 18 de febrero de 2004: “desestimación que le fue notificada con indicación de recursos y que dejó consentida y firme”. Consentido el acto de ejecución, no cabe en modo alguno reclamar contra el acto del que trae causa y a cuyos efectos el propio acto consentido va ligado. La resolución judicial impugnada reposa, pues, en el consentimiento, y el fallo se funda en el hecho incontrovertible efectuado por la demandante de no recurrir en tiempo hábil. Así el órgano judicial sin pretender proteger la legalidad objetiva —el cuestionado plazo de un año del art. 58.2 LJCA—, sino defender la efectiva tutela de los derechos del administrado, víctima del incumplimiento por parte de la Administración del deber de respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos, pondera también la protección del otro principio en conflicto —el principio de seguridad jurídica—, teniendo en cuenta, en el presente caso, la cuestionable diligencia del particular. No existe, pues, una decisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revele una clara desproporción entre los fines y los intereses que se protegen y los que se sacrifican (SSTC 195/1999, de 25 de octubre, FJ 2; 206/2002, de 11 de noviembre, FJ 2; 19/2003, de 30 de enero, FJ 2) y, en definitiva, no existe una lesión constitucional.

    F A L L O

    En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIóN DE LA NACIóN ESPAñOLA,

    Ha decidido

    Desestimar la demanda de amparo interpuesta por doña "C.G..

    Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

    Dada en Madrid, a veintitrés de julio de dos mil siete.

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