STS, 12 de Octubre de 2008

PonenteJUAN GONZALO MARTINEZ MICO
ECLIES:TS:2008:5834
Número de Recurso35/2006
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución12 de Octubre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Octubre de dos mil ocho.

Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso contencioso-administrativo directo num. 35/2006, interpuesto por la ASOCIACION ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELECTRICA (UNESA), representada por Procurador y bajo la dirección de Letrado, contra el Real Decreto 417/2006, de 7 de abril (Boletín Oficial del Estado de 24 de abril de 2006 ), por el que se desarrolla el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.

Comparece como parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, y como codemandada la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses, representada por Procurador y bajo la dirección de Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Mediante escrito registrado de entrada en este Tribunal el 9 de junio de 2006 UNESA interpuso recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se desarrolla el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.

Esta Sala, por proveído de 13 de julio de 2006, admitió a trámite el recurso, ordenó la publicación de los oportunos edictos y reclamó el expediente administrativo con todas las demás prevenciones legales en punto a la notificación a los interesados y su emplazamiento. Y recibido el expediente administrativo, por diligencia de ordenación de 1 de septiembre de 2006, notificado el 15 de septiembre siguiente, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formulación de la demanda, que se materializó mediante escrito presentado el 13 de octubre de 2006, en el que, expuestos los hechos y fundamentos de derecho, se suplicó que en su día se dictase sentencia por la que se declarase nulo y sin efecto el Real Decreto impugnado por vulneración de lo establecido en el art. 24 de la Ley del Gobierno y, subsidiariamente y para el supuesto de que no se acordase lo anterior, se declarasen nulos los arts. 20 y 23 del Real Decreto 417/2006 impugnado por ser contrarios a los arts. 14 y 31.3 de la Constitución.

SEGUNDO

Las actuaciones y el expediente fueron pasados al Abogado del Estado por diligencia de ordenación de 18 de octubre de 2006, con el fin de que contestase la demanda.

El Abogado del Estado, sin contestar a la demanda, formuló alegación previa de inadmisibilidad del recurso por no haberse aportado el documento acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano que estatutariamente tiene encomendada dicha competencia.

Aportado por la parte actora documento acreditativo de haberse adoptado el acuerdo por el que se autorizaba la interposición del recurso, esta Sala, en Auto de 24 de julio de 2007, desestimó la alegación previa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado, que, en escrito de 12 de noviembre de 2007, cumplimentó el trámite de contestación a la demanda, que terminó suplicando que se declarase la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o, en su defecto, su desestimación.

Por Diligencia de ordenación de 13 de noviembre de 2007 se dio traslado al codemandado Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses para que contestase a la demanda.

TERCERO

Acordado el trámite de conclusiones escritas por auto de 12 de diciembre de 2007 se confirió traslado a la parte demandante UNESA para que presentase escrito de conclusiones sucintas, trámite cumplimentado mediante escrito de 16 de enero de 2008. Con fechas 22 de enero y 5 de febrero de 2008 presentaron sus escritos de conclusiones el Abogado del Estado y la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses.

CUARTO

Por providencia de 12 de mayo de 2008 se señaló para votación y fallo el día 2 de octubre de 2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el presente recurso contencioso-administrativo la representación procesal de UNESA solicita la declaración de nulidad o anulación del Real Decreto impugnado por vulneración de lo establecido en el art. 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y, subsidiariamente, para el supuesto de que no se acordase lo anterior, que se declaren nulos y se dejen sin efecto los arts. 20 y 23 del Real Decreto 417/2006 impugnado por ser contrarios a los arts. 14 y 31.3 de la Constitución.

SEGUNDO

1. El Abogado del Estado, en su contestación a la demanda aduce la inadmisibilidad del recurso al haberse interpuesto por persona que no se encuentra debidamente representada (art. 69.b) de la Ley de la Jurisdicción) toda vez que en el presente caso el acuerdo autorizando la interposición del recurso que nos ocupa se adoptó en la reunión de la Junta Directiva de UNESA celebrada el 18 de julio de 2006, acuerdo que es ineficaz ya que la Junta Directiva no es órgano competente para la adopción del referido acuerdo pues en el art. 16 de los Estatutos de UNESA, que obran en autos, en el que se enumeran las competencias de la Junta Directiva, en ninguna de ellas puede encuadrarse la autorización concedida con fecha 18 de julio de 2006.

  1. La falta de legitimación activa aducida por el Abogado del Estado no puede ser estimada pues aunque entre las competencias de la Junta Directiva, enumeradas en el art. 16 de los Estatutos de UNESA, no está, ciertamente, contemplada, de manera expresa, la posibilidad de adoptar un acuerdo por el que se autorice la interposición por la Asociación de recursos contencioso-administrativos, en el art. 18.3 de esos mismos Estatutos se limita a atribuir al Presidente de la Asociación, entre otras funciones, la de, "previo acuerdo de la Junta Directiva, poder designar mandatarios, apoderados, procuradores y abogados, otorgándoles las facultades de representación que correspondan a fin de que puedan actuar en nombre de UNESA".

Esta Sala tiene declarado que para el ejercicio de acciones en nombre de una persona jurídica privada es preciso acreditar, si se niega de contrario, que ha sido tomado el oportuno acuerdo por el órgano al que estatutariamente viene encomendada tal competencia, extremo que no consta en los Estatutos de la Asociación actora en este caso como sería obligado. Y ante la ausencia de dicha previsión, ha de considerarse subsanado la falta de documento acreditativo de haberse adoptado el necesario acuerdo, como se entendió en nuestro auto de fecha 24 de julio de 2007.

TERCERO

Rechazada la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado y entrando en el examen de las cuestiones suscitadas por la demanda, se constata que se solicita la declaración de nulidad o anulación del Real Decreto 417/2006 impugnado por supuesta infracción del procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias de carácter general establecido en el art. 24 de la Ley del Gobierno de 27 de noviembre de 1997 al omitirse el trámite de audiencia a las entidades interesadas, en concreto a las empresas eléctricas y a su Asociación sectorial.

No cabe duda que la "audiencia" corporativa que recogía el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y la más amplia que regula el art. 24, apartado c), de la Ley 50/1997 del Gobierno, deben ser interpretadas a la luz del art. 105.2 de la Constitución, conforme al cual "la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que las afecten", lo que viene a consagrar un importante derecho constitucional a la participación individual y colectiva que no queda sometido a la pura discrecionalidad de la Administración.

Sobre esta materia ha habido abundante discusión doctrinal y la jurisprudencia no ha sido uniforme, habiéndose apreciado cambios de orientación significativos. Sin embargo, en la actualidad puede considerarse como doctrina consolidada, a partir de la sentencia de 8 de mayo de 1992, que la audiencia ciudadana y corporativa prevista en los arts. 105.a) de la Constitución, 130.4 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo y 24, apartado c), de la Ley 50/1997 del Gobierno, es exigible, so pena de nulidad de la disposición de que se trate, cuando estemos ante Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y que representen intereses de carácter general o corporativo conferidos o atribuidos por Ley.

El derecho de audiencia se condiciona a que la entidad que debe ser oída ostente la representación o defensa legal de las entidades afectadas o potencialmente afectadas por la disposición general en proyecto.

Ha terminado así por prevalecer la distinción entre asociaciones de afiliación obligatoria y las que sean de carácter meramente facultativo para los miembros que las constituyen.

Para las primeras el requisito de la previa audiencia en aquellos casos en que la Ley especialmente lo imponga es insoslayable y da lugar a la nulidad del procedimiento en que se hubiese omitido. En cuanto a las segundas --que es el caso que nos ocupa-- no cabe llegar a la misma conclusión de que pueda reputarse nula.

En este caso concreto, consta en el expediente que se ha dado amplia audiencia a las entidades representativas del sector y a las organizaciones empresariales como la CEOE y CEPYME; ha habido también un extenso trámite de información pública dada su publicación tanto en la página web del Ministerio de Economía y Hacienda como de la Dirección General del Catastro. Es evidente que la Asociación recurrente que se encuentra postergada es de carácter privado, por lo que, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial que se deja reseñada, no ha existido vulneración del precepto invocado, máxime cuando el trámite de audiencia ha resultado sobradamente cumplido con el dilatado periodo de información pública que ha habido. No se requiere una audiencia específica, pues, a la Asociación recurrente por su carácter voluntario y facultativo y por carecer de un interés afectado de manera directa y efectiva por el reglamento impugnado.

CUARTO

1. De una parte, sostiene la Asociación recurrente que los arts. 20 y 23 del Real Decreto 417/2006 impugnado, que desarrollan el régimen específico de los "bienes inmuebles de características especiales" (en adelante BICES) creados en el art. 8 de la Ley del Catastro Inmobiliario, son nulos por infracción de los arts. 14 y 31 de la Constitución y ello por entender que la categoría de los "bienes inmuebles de características especiales" es contraria a nuestro ordenamiento jurídico por inconstitucional, al consagrar una infracción al principio de igualdad establecido en el art. 14 de nuestra Constitución, puesto que los bienes inmuebles de características especiales que se incluyen en esta categoría no son ni mucho menos todos los que reúnen las notas que se establecen en el art. 8 de la Ley del Catastro Inmobiliario (LCI, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/2004 ), sino sólo unos cuantos sujetos a unas industrias determinadas.

Para que no pueda apreciarse desigualdad de trato para supuestos de igualdad fáctica, dentro de la categoría de "bienes inmuebles de características especiales" deberían incluirse todas aquellas plantas industriales que reunieran las mismas notas legales recogidas en el apartado primero: un conjunto complejo de uso especializado, integrado por suelo, edificios, instalaciones, etc., ligados al funcionamiento de cualquier industria o actividad industrial. No puede justificarse que una central eléctrica, o una refinería, se encuadren en distinta categoría y por tanto reciban distinto trato fiscal que una planta papelera o una planta química, textil o siderúrgica, únicamente en base a criterios de actividad industrial y no por su naturaleza o características de orden catastral. El régimen especial aplicable a estos bienes es claramente disconforme con el ordenamiento constitucional, por discriminatorio; tal disconformidad alcanza plenamente a los arts. 20 y 23 del Real Decreto 417/2006 impugnado, lo que debe determinar la nulidad de pleno derecho de estos preceptos.

Por otra parte, postula también la entidad recurrente la nulidad del art. 23 del Reglamento del Catastro Inmobiliario puesto que al excederse y establecer determinados e importantes matices en la clasificación de los denominados "bienes inmuebles de características especiales", vulnera la reserva de Ley en materia tributaria ya que afecta a elementos esenciales de un tributo, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en cuanto al hecho imponible y la base imponible del mismo.

El art. 23 del Real Decreto objeto de impugnación no sólo reproduce los supuestos o categorías de bienes inmuebles de características especiales establecidos en el art. 8 de la Ley del Catastro Inmobiliario, sino que, y aquí radica su ilegalidad, establece determinadas matizaciones y limitaciones que en ningún caso aparecen recogidas en dicha Ley y que afectan a la delimitación del hecho imponible y de su base imponible.

Finalmente considera también la entidad recurrente contraria a Derecho la previsión contenida en el art. 20 del Real Decreto, puesto que el concepto de "recintos geográficos discontinuos" a los que se asigna una referencia catastral única es absolutamente indeterminado y puede conducir a aplicaciones discrecionales que nada tienen que ver con la naturaleza catastral de un inmueble sino únicamente con una finalidad de extensión de la base imponible del tributo mediante la agrupación de parcelas catastrales "discontinuas" y que por tanto no constituyen una unidad catastral.

Este concepto de "recintos geográficos discontinuos" contradice además frontalmente lo establecido en el art. 6 de la Ley del Catastro Inmobiliario, que exige una unidad real física para cada unidad catastral.

  1. Conviene empezar por señalar, como decíamos en nuestra sentencia de 30 de mayo de 2007 (recurso num. 38/2006 ), que la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, expuso lo que ha supuesto dicha institución en el pasado y lo que ha de significar en el momento presente, al señalar en su Exposición de Motivos:

    La historia del Catastro en España discurre pareja al nacimiento y evolución del Estado moderno, y sus momentos de mayor o menor significación han sido, generalmente, un eco nítido de las distintas situaciones por las que ha atravesado la Hacienda Pública. Así lo demuestra la posición alcanzada por el Catastro a lo largo de los siglos XVIII y XIX, siempre marcada por los sucesivos intentos de reforma de nuestra Hacienda entre los que es preciso destacar la magna averiguación catastral emprendida por el Marqués de la Ensenada, a mediados de aquella centuria, para dotar a la Nación del instrumento imprescindible para la justa exacción del impuesto territorial.

    En paralelo a esta evolución, las normas que regulan el Catastro han ido sucediéndose en el tiempo hasta llegar, el 23 de marzo de 1906, a la promulgación de la Ley del Catastro Topográfico Parcelario, último texto autónomo de este rango que reguló, y aún lo hace parcialmente, esta institución. Desde entonces, sus principios rectores quedaron unidos a diversas leyes reguladoras de distintas figuras tributarias, vínculo lógico si se tiene en cuenta que el origen y principal uso del Catastro en nuestro país es, sin duda alguna, el tributario.

    Sin embargo, junto a su finalidad tributaria, el Catastro ha visto surgir en los últimos años la necesidad de que la información que contiene sea utilizada para otras muchas actividades, tanto públicas como privadas, evolucionando hasta convertirse en lo que es hoy: una gran infraestructura de información territorial disponible para todas las Administraciones públicas, fedatarios, empresas y ciudadanos en general, cuya presencia en la sociedad y cuya complejidad demanda la existencia de una ley propia que regule su configuración y actividad. Se garantiza con ello que la institución catastral estará eficazmente no sólo al servicio de los principios de generalidad y justicia tributaria, sino también capacitada para facilitar la asignación equitativa de los recursos públicos, principios constitucionales en cuya aplicación material es ya hoy notable la colaboración del Catastro, como lo prueba su utilización por las diversas Administraciones para la gestión o el control de subvenciones nacionales o comunitarias, o la paulatina incorporación de la información gráfica y de la identificación catastral de las fincas al Registro de la Propiedad.

    Dicho Registro, institución a la que el ordenamiento jurídico atribuye la esencial función, propia de todo Estado moderno, de garantizar la protección de los derechos inscritos y, con ello, del tráfico jurídico-inmobiliario, es el único registro que tiene efectos de fe pública respecto de la titularidad y derechos reales sobre bienes inmuebles.

    Los tres lustros transcurridos desde la publicación de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, última que, a su vez, disciplina también el Catastro, han sido testigos de la creciente percepción de la importancia de coordinar y unificar todas las tareas relacionadas con su elaboración o, lo que es lo mismo, con el mantenimiento actualizado de la base de datos que constituye su principal activo. En este contexto, han sido numerosas las disposiciones de diverso rango que han modificado o completado la normativa inicialmente contenida en la Ley reguladora de las Haciendas Locales. Entre ellas, es forzoso referirse a la Ley 53/1997, de 27 de noviembre, por la que se modifica parcialmente la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y se establece una reducción en la base imponible del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, así como a las Leyes 42/1994, de 30 de diciembre, 13/1996, de 30 de diciembre, 50/98, de 30 de diciembre, 55/1999, de 29 de diciembre, 14/2000, de 29 de diciembre y 24/2001, de 27 de diciembre, todas ellas de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

    La propia Ley 48/2002, de 23 de diciembre, en su Disposición Final Segunda, autorizó al Gobierno para refundir en el plazo máximo de 15 meses y en un solo texto, las disposiciones vigentes reguladoras del Catastro Inmobiliario, comprendidas su regularización, aclaración y armonización. Y es así, como surgió el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, cuyo art. 6 define, a efectos catastrales, al bien inmueble, y procede a realizar una clasificación de los que ostentan dicha categoría, al señalar:

    "1. A los exclusivos efectos catastrales, tiene la consideración de bien inmueble la parcela o porción de suelo de una misma naturaleza, enclavada en un término municipal y cerrada por una línea poligonal que delimita, a tales efectos, el ámbito espacial del derecho de propiedad de un propietario o de varios pro indiviso y, en su caso, las construcciones emplazadas en dicho ámbito, cualquiera que sea su dueño, y con independencia de otros derechos que recaigan sobre el inmueble.

  2. Tendrán también la consideración de bienes inmuebles:

    1. Los diferentes elementos privativos de los edificios que sean susceptibles de aprovechamiento independiente, sometidos al régimen especial de propiedad horizontal, así como el conjunto constituido por diferentes elementos privativos mutuamente vinculados y adquiridos en unidad de acto y, en las condiciones que reglamentariamente se determinen, los trasteros y las plazas de estacionamiento en pro indiviso adscritos al uso y disfrute exclusivo y permanente de un titular. La atribución de los elementos comunes a los respectivos inmuebles, a los solos efectos de su valoración catastral, se realizará en la forma que se determine reglamentariamente.

    2. El ámbito espacial de una concesión administrativa sobre los bienes inmuebles o sobre los servicios públicos a los que se hallen afectos.

    3. Los comprendidos en el artículo 8 de esta Ley.

  3. A cada bien inmueble se le asignará como identificador una referencia catastral, constituida por un código alfanumérico que permite situarlo inequívocamente en la cartografía oficial del Catastro.

  4. Los bienes inmuebles se clasifican catastralmente en urbanos, rústicos y de características especiales".

    A los efectos de la presente litis, interesa centrarnos en la última categoría bienes inmuebles contenida en el precepto que acabamos de transcribir, esto es, en los "bienes inmuebles de características especiales", acerca de los cuales el art. 8 de la misma Ley, señala:

    "1. Los bienes inmuebles de características especiales constituyen un conjunto complejo de uso especializado, integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora que, por su carácter unitario y por estar ligado de forma definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos catastrales como un único bien inmueble.

  5. Se consideran bienes inmuebles de características especiales, los comprendidos, conforme al apartado anterior, en los siguientes grupos:

    1. Los destinados a la producción de energía eléctrica y gas y al refino de petróleo, y las centrales nucleares.

    2. Las presas, saltos de agua y embalses, incluido su lecho o vaso, excepto las destinadas exclusivamente al riego.

    3. Las autopistas, carreteras y túneles de peaje.

    4. Los aeropuertos y puertos comerciales".

    Como puede verse, en el referido precepto se contiene, de un lado, un concepto descriptivo de los bienes inmuebles de características especiales (apartado 1) y, de otro, una enumeración y clasificación en cuatro grupos, que debe reputarse "numerus clausus", porque ningún inmueble que no se encuentre incluido en el apartado 2, podrá aspirar a recibir la denominación de bien de "características especiales".

    Pues bien, el art. 23 del Real Decreto 417/2006, 7 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley del Catastro, establece:

    "1. A efectos de su incorporación al Catastro, el conjunto complejo que, de acuerdo con lo previsto en el art. 8.1 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, sea susceptible de calificarse como bien inmueble de características especiales se entenderá como un único bien inmueble, con independencia de que pueda estar integrado por uno o varios recintos o parcelas o de su configuración territorial, en caso de estar situado en distintos términos municipales.

    No formarán parte de dichos inmuebles los depósitos de residuos aislados, ni los canales o tuberías de transporte u otras conducciones que se sitúen fuera de las parcelas en las que se localice la construcción principal, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente.

  6. Conforme a lo dispuesto en el art. 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, se consideran bienes inmuebles de características especiales, por constituir un conjunto complejo de uso especializado y reunir las demás condiciones establecidas en el apartado 1 del citado artículo, los siguientes inmuebles:

    Grupo A. Integran este grupo los siguientes bienes inmuebles:

    A.1. Los destinados a la producción de energía eléctrica que de acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el régimen ordinario. No obstante, los bienes inmuebles destinados a la producción de energía hidroeléctrica sólo se integrarán en este grupo cuando, no estando incluidos en el Grupo B, superen los 10 mW de potencia instalada. En este último supuesto, también formarán parte del inmueble los canales, tuberías de transporte u otras conducciones que se sitúen fuera de las parcelas, incluido el embalse o azud, y que sean necesarias para el desarrollo de la actividad de obtención o producción de energía hidroeléctrica.

    A.2. Los destinados a la producción de gas, entendiendo incluida en ésta, tanto la extracción del yacimiento como la regasificación, o actividad de transformación del elemento líquido en gaseoso, así como la licuefacción, siempre que estas actividades se destinen principalmente al suministro final a terceros por canalización.

    A.3. Los destinados al refino del petróleo.

    A.4. Las centrales nucleares.

    Grupo B. Integran este grupo los embalses superficiales, incluido su lecho o fondo, la presa, la central de producción de energía hidroeléctrica, el salto de agua y demás construcciones vinculadas al proceso de producción, así como los canales, tuberías de transporte u otras conducciones que se sitúen fuera de las parcelas y que sean necesarias para el desarrollo de la actividad de obtención o producción de energía hidroeléctrica, siempre que tengan las dimensiones o capacidad de embalse o de desagüe propios de las grandes presas conforme a lo dispuesto en la normativa sectorial. En todo caso, se exceptúan los destinados exclusivamente al riego.

    Grupo C. Integran este grupo las autopistas, carreteras y túneles cuando, en cualquiera de ellos, se encuentre autorizado el establecimiento de peaje de acuerdo con la legislación sectorial.

    Grupo D. Integran este grupo los siguientes bienes inmuebles:

    D1. Los aeropuertos, entendiéndose como tales los así definidos por la legislación sectorial.

    D2. Los puertos comerciales.

  7. Cuando los bienes que, conforme a los apartados anteriores, deban clasificarse como inmuebles de características especiales, se localicen parcialmente fuera del territorio al que resulta de aplicación el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, se incorporará a la base de datos catastral exclusivamente la superficie que ocupen en el citado territorio".

    Vemos, pues, que respecto de los bienes destinados a la producción de energía eléctrica, y a efectos de su delimitación como "bienes inmuebles de características especiales", el art. 23 del Reglamento llama a la normativa reguladora del sector eléctrico, considerando como tales sólo los que se incluyan en el régimen ordinario de producción de energía eléctrica.

    La normativa objeto de remisión está constituida por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que en su Título IV, y bajo la rúbrica de "producción de energía eléctrica", distingue dos sistemas, denominados, de "régimen ordinario" (arts. 21 a 26, ambos inclusive) y de "régimen especial" ( arts. 27 a 31, también con inclusión de ambos), siendo la razón de éste último, tal como ha reconocido la Sentencia de la Sección ·3ª de esta Sala, de 4 del corriente mes de mayo, "la consecución de objetivos tales como la mejora de la eficiencia energética, la reducción del consumo y la protección del medio ambiente, por otra parte, necesarios en función de los compromisos adquiridos por España en la reducción de gases productores de efecto invernadero".

    Pues bien, según el art. 27 de la Ley :

    "La actividad de producción de energía eléctrica tendrá la consideración de producción en régimen especial en los siguientes casos, cuando se realice desde instalaciones cuya potencia instalada no supere los 50 MW:

    1. Autoproductores que utilicen la cogeneración u otras formas de producción de electricidad asociadas a actividades no eléctricas siempre que supongan un alto rendimiento energético.

    2. Cuando se utilice como energía primaria alguna de las energías renovables no consumibles, biomasa o cualquier tipo de biocarburante, siempre y cuando su titular no realice actividades de producción en el régimen ordinario.

    3. Cuando se utilicen como energía primaria residuos no renovables.

    También tendrá la consideración de producción en régimen especial la producción de energía eléctrica desde instalaciones de tratamiento y reducción de los residuos de los sectores agrícola, ganadero y de servicios, con una potencia instalada igual o inferior a 25 MW, cuando supongan un alto rendimiento energético.

    En el recurso en el que se dictó la sentencia de esta Sala de que hemos hecho mérito --la de 30 de mayo de 2007 -- la demandante --Federación Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP)-- solicitó la declaración de nulidad de pleno derecho del párrafo 2.A.1 del art. 23 del Reglamento aprobado por Decreto 417/2006, en el sentido de que no procede considerar únicamente incluidos como BICES los bienes destinados a producción de energía eléctrica acogidos al régimen general, anulando en consecuencia tal limitación y respetando la redacción dada por el art. 8 del TR aprobado por R.D. Legislativo 1/2004, de 5 de marzo ". El planteamiento, como puede verse, era muy similar al que UNESA hace en el segundo de los Fundamentos jurídico- materiales de su demanda.

    Pues bien, para dar respuesta a la solicitud de declaración de nulidad planteada, esta Sala señaló que si el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de llevarse a cabo siempre de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97 CE ), en el caso específico de los Reglamento ejecutivos, la Ley que desarrollan se convierte en el límite y al mismo tiempo parámetro de medición más próximo, para calibrar su ajuste al ordenamiento jurídico. Y por este camino, se ha señalado también de modo reiterado, que el Reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa, por lo que, dada su función de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales, que siempre corresponde a la Ley, y aquéllas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la Ley, que sí pueden contenerse en los Reglamentos.

    En el marco que acabamos de enunciar, es decir, siempre en forma acorde con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que estén simplemente enunciadas en la misma y puede aclarar preceptos de ella que sean imprecisos, de suerte que puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley.

    Pues bien, como se expuso con anterioridad, el art. 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, señala que "Los bienes inmuebles de características especiales constituyen un conjunto complejo de uso especializado, integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora que, por su carácter unitario y por estar ligado de forma definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos catastrales como un único bien inmueble".

    Este concepto legal de los "bienes inmuebles de características especiales", capta, en parte al menos, la terminología que ya empleara la Sentencia de esta Sala de 15 de enero de 1998, dictada en recurso de casación en interés de la Ley, en la que se definió a las centrales hidroeléctricas como: "un conjunto unitario de edificios, instalaciones y construcciones de variada tipología, destinado a un uso industrial, cual es el aprovechamiento del agua embalsada para la producción de energía eléctrica".

    Pero la definición indicada se ve complementada con la enumeración contendida en el apartado 2 del art. 8, donde se atribuye la condición de "bienes inmuebles de características especiales" a: "a) Los destinados a la producción de energía eléctrica y gas y al refino de petróleo, y las centrales nucleares".

    Ninguna limitación establece la Ley para otorgar aquella calificación a los bienes destinados a la producción de energía eléctrica, salvo la que deriva de la necesidad que cumplan con los caracteres que delimitan el concepto contenido en el apartado 1 del art. 8. Dicho de otra forma, los bienes destinados a la producción de energía eléctrica solamente pueden quedar excluidos de la condición de bienes inmuebles de "características especiales" si no concurren en ellos los caracteres delimitadores de los mismos, que se especifican el precepto legal últimamente citado.

    Por ello, la Sala ha reputado en la meritada sentencia de 30 de mayo de 2007 como contraria a Derecho la restricción operada por el Reglamento con base a criterios o parámetros no contemplados en la propia Ley que desarrolla, pues, en efecto, el art. 23.2 del Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, sólo incluye en el Grupo A a los bienes inmuebles "destinados a la producción de energía eléctrica que de acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el régimen ordinario", excluyendo así de forma injustificada a todos los bienes destinados a la producción de energía eléctrica en régimen especial, con base en un criterio que no aparece previsto en la Ley que se desarrolla y sin que ello puede ampararse en que esta última clase de bienes pasan al régimen ordinario, cuando la producción se realice desde instalaciones cuya potencia instalada supere los 50Mw (art. 27 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico ), pues éste último criterio de delimitación tampoco aparece previsto en el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, antes transcrito.

    Aún reconociendo el loable intento de establecer un sistema objetivo que refuerce la seguridad jurídica, la distinción entre régimen ordinario y especial de producción de energía eléctrica, contenida en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, no resulta de legal aplicación para la calificación o no determinados bienes, como de "características especiales", si ello se hace, como ocurre en el presente caso, por vía de remisión reglamentaria y con infracción del principio de jerarquía normativa respecto de la Ley que se desarrolla.

    En consecuencia, la sentencia de 30 de mayo de 1997, estimando el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la representación procesal de la Federación Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP), declaró la nulidad de pleno derecho del art. 23.2. del Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se integra en el Grupo A de los bienes inmuebles de características especiales, con la identificación A.1, a: "Los destinados a la producción de energía eléctrica", en la medida en que se añade el siguiente inciso: "que de acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el régimen ordinario", el cual ha quedado expulsado del ordenamiento jurídico.

    Como se ve, la pretensión de la actora en el caso de autos había sido ya satisfecha, al menos parcialmente, por la sentencia de eta Sala de 30 de mayo de 2007.

  8. Por otra parte, la entidad actora no pude desconocer que, después de la fecha --13 de octubre de 2006-- en que formuló la demanda, esta Sala ha dictado tres sentencias --la de 12 de enero de 2007 (recurso num. 1236/2005) y las de 15 de enero de 2007 (dos, recursos nums. 4376 y 10607 )-- en las que, a propósito de la inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en las leyes 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, y 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas locales, que se refieren a los bienes inmuebles de características especiales, ambas derogadas en la actualidad al haberse integrado las mismas en los Textos Refundidos aprobados por los Reales Decretos Legislativos de 5 de marzo de 2004, decían:

    "... la Sala entiende que no existen razones suficientes para considerar la posibilidad de plantear la inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en las leyes 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, y 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, que se refieren a los bienes inmuebles de características especiales.

    Debemos comenzar recordando que aunque la Ley 51/02 recoge la existencia de tres clases de bienes, los rústicos, los urbanos y los de características especiales, frente a la antigua definición de los bienes inmuebles establecida en los arts. 62 y 63 del texto anterior a la reforma, que sólo se refería a los bienes urbanos y a los de naturaleza rústica, remitiéndose, por otra parte, a las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario para la definición del objeto del hecho imponible, la categoría de los bienes de características especiales no era en realidad novedosa, pues el Real Decreto 1020/93, de 25 de junio, por el que se aprobaban las Normas Técnicas de Valoración y el Cuadro-Marco de valores del Suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes de naturaleza urbana, ya se refería a aquellos inmuebles cuyas características especiales impedían su valoración de acuerdo con el procedimiento establecido con carácter general en las Normas Técnicas, estableciendo el art. 3 que "en el caso de inmuebles que excedan del ámbito territorial de un municipio cuyas características especiales impidan su valoración de acuerdo con el procedimiento establecido con carácter general en las normas técnicas incluidas en el anexo del presente Real Decreto, se individualizará en la ponencia de valores el procedimiento específico para su valoración, concretándose los inmuebles a los que dicho procedimiento será de aplicación."

    Además, la singularidad de estos bienes fue reconocida también por el propio Catastro, al dictar diversas Circulares estableciendo una metodología en relación a la valoración catastral de determinados bienes, por su especificidad.

    Tampoco cabe olvidar que sobre algunos bienes que ahora se denominan de características especiales surgieron dudas doctrinales y jurisprudenciales sobre la sujeción o no al IBI y sobre la aplicación o no a los mismos de coeficientes correctores distintos de los establecidos con carácter general. Así, en relación a las centrales hidroeléctricas, se discutió, por un lado, si debían considerarse bienes urbanos o rústicos, y, por otro, si era necesario distinguir entre construcción y lecho del embalse, siendo diversos los pronunciamientos jurisprudenciales, que reconocen la singularidad de estos bienes (sentencia de esta Sala de 15 de enero de 1998, seguida por las posteriores de 21 de enero de 1999, 14 de febrero de 2002, 21 de diciembre de 2003, entre otras muchas).

    En torno a las centrales nucleares se dudaba si debían considerarse máquinas o instalaciones industriales, para su sujeción al IBI. Asimismo, en relación con las autopistas se cuestionó si las áreas de servicio y las calzadas laterales podían o no incluirse en la valoración.

    No es de extrañar, con estos antecedentes, que el legislador, al introducir en la Ley 51/2002 la categoría cuestionada, pretendiese clarificar la situación catastral y tributaria de estos bienes, no pudiendo sostenerse en rigor que sólo quepan dos categorías de bienes, rústicos o urbanos, cuando es evidente que, a efectos catastrales, hay bienes que no reúnen las características de los urbanos o rústicos, lo que hace viable la nueva categoría, para encuadrar en ella a los bienes singulares que detalla.

    Por otra parte, la remisión a las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario supone la plena libertad de otra norma de considerar qué inmuebles están dentro de cada una de las categorías establecidas.

    Por lo que respecta a los bienes de características singulares el legislador señaló, en el art. 2.7 de la Ley 48/2001, "que los bienes inmuebles de características especiales constituyen un conjunto complejo de uso especializado, integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora que, por su carácter unitario y por estar ligado de forma definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos catastrales como un único bien inmueble", expresando el párrafo 2 de este artículo que "se consideran bienes inmuebles de características especiales los comprendidos, conforme al apartado anterior, en los siguientes grupos.

    1. Los destinados a la producción de energía eléctrica y gas y al refino de petróleo y las centrales nucleares.

    2. Las presas, saltos de agua y embalses, incluidos lecho o vaso, excepto los destinados exclusivamente al riego.

    3. Las autopistas, carreteras y túneles de peaje.

    4. Los aeropuertos y puertos comerciales"

    Estamos, por tanto, ante una opción del legislador, que ha querido seleccionar un grupo de bienes, distinguiéndolos de los restantes bienes urbanos o rústicos, al estar revestidos de una especial caracterización, bien por su implicación en sectores estratégicos, como es el caso de los destinados a la producción de energía eléctrica y gas y al refino de petróleo, centrales nucleares, presas, saltos de agua y embalses, bien por su adscripción a un servicio público básico como el transporte, autopistas, carreteras y túneles de peaje, aeropuertos y puertos comerciales, sin que ello contravenga el principio de igualdad, al encontrarnos ante supuestos de hecho disímiles.

    El Informe para la Reforma de la Financiación de las Haciendas Locales de 3 de julio de 2002 aclara y justifica el motivo de creación de esta nueva categoría, señalando que esta nueva modalidad de bien inmueble "puede contribuir a que los bienes que en ellos se incluyan puedan, no sólo estar más adecuadamente valorados, atendiendo a su especificidad, sino también que, teniendo en cuenta la naturaleza de los mismos, es posible aplicarles tipos impositivos diferenciados, revisiones catastrales con periodicidad adecuada y no necesariamente coincidentes con la del resto de los bienes inmuebles, así como un régimen especial de reducción de la base imponible o la no aplicación del mismo."

    Se dice que existen numerosos bienes inmuebles que pueden considerarse comprendidos en la definición genérica, pero que no están catalogados como inmuebles de características especiales; y que, en el extremo contrario, existen diversos bienes inmuebles que han quedado expresamente catalogados como tales, a pesar de que no encajan en dicha definición genérica. A título de simples ejemplos se citan los grandes complejos industriales, las grandes instalaciones deportivas, los grandes centros comerciales, las grandes instalaciones hoteleras y los denominados "parques temáticos". Por el lado contrario, se señala que están claramente tipificados una caseta que albergue un grupo electrógeno de escasa potencia, o un simple aerogenerador o una pantalla de placas fotoeléctricas colocada en un monte o en medio del campo, por estar estos bienes destinados a la producción de energía eléctrica.

    Sin embargo, no puede tacharse de discriminatoria la clasificación, pues los ejemplos citados como omitidos no resultan equiparables a los específicamente contemplados, no estando sujeto el legislador a criterios o configuraciones previstas, y los otros casos nunca podrán tener la consideración de bien inmueble de características especiales por no reunir los requisitos legales exigidos.

    En definitiva, nada puede objetarse al legislador cuando contempla la categoría cuestionada, y agrupa en ella a determinados bienes, atendiendo a su especificidad y a su peculiar naturaleza. Podrá criticarse la técnica legislativa seguida pero los bienes inmuebles de características especiales que se señalan en cuanto constituyen un conjunto complejo de uso especificado son bienes inmuebles diferentes a los que se consideran como urbanos o rústicos.

    En conclusión, existe un fundamento objetivo y razonable por existir situaciones diversas que justifican la desigualdad.

    Sentado lo que antecede, esta Sala no estima pertinente plantear la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por la actora.

  9. Si de la valoración general descendemos al plano de las concretas alegaciones de nulidad de los arts. 20 y 23 del Real Decreto 477/2006 impugnado, formuladas por la entidad recurrente, habría que decir que la categoría de bienes inmuebles de características especiales (BICES) no es producto del Real Decreto objeto de impugnación sino del art. 2, apartado 1.c), y 7 de la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, precepto que estableció una nueva clasificación catastral de los bienes inmuebles. En la actualidad esa regulación se contiene en el art. 6, apartados 2.b) y 4, así como en el art. 8 del Texto Refundido de la Ley del catastro Inmobiliario (TRLCI) aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo. La calificación entre las clases de inmuebles se recoge, pues, en una norma con rango de ley, no en el Real Decreto objeto aquí de impugnación.

    El art. 23 del Decreto recurrido asume el desarrollo normativo de la LCI y es claro que una norma de desarrollo de la Ley no puede limitarse a la mera reproducción del contenido de ésta, sino que es perfectamente normal y conforme a la ley un cierto contenido innovador siempre que haya habilitación al respecto. Pues bien, el art. 23 del Real Decreto 417/2006 se ajusta a las facultades de desarrollo de la ley concedidas al Gobierno por la Disposición final segunda del TRLCI, dado que, salvo en el caso contemplado en la sentencia de 30 de mayo de 2007, se limita a desarrollar la definición de los bienes de características especiales recogida en el art. 8 del citado texto legal.

  10. Frente al alegato de la entidad demandante de que el art. 20 de la norma impugnada contradice frontalmente lo establecido en el art. 6.1 del LCI, dado que el mismo asigna una referencia catastral única a los recintos geográficos discontinuos, cuando dicho art. 6 exige la unidad física e la finca para cada unidad catastral, basta señalar --como hace el Abogado del Estado-- que el concepto de inmueble previsto en el art. 6.1 es tan solo uno de los múltiples previstos en ese mismo artículo que, en su apartado 2, hace referencia a otros inmuebles que carecen de dicha unidad física, como es el caso de los conjuntos constituidos por diferentes elementos privativos mutuamente vinculados y adquiridos en unidad de acto (art. 6.2.a ) TRLCI) o de la previsión específicamente referida al concepto de inmueble especial que nos ocupa, recogida en el apartado 2.c) de ese mismo artículo.

QUINTO

De todo lo razonado se deduce la necesidad de desestimar el recurso contencioso-administrativo sin imposición de costas a la entidad recurrente en virtud del art. 139 de la Ley Jurisdiccional, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso contencioso-administrativo num. 35/2006 formulado por la ASOCIACION ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELECTRICA (UNESA) contra el Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se desarrolla el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo. Todo ello sin que haya lugar a la imposición de las costas de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel Martín Timón.- Angel Aguallo Avilés.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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