STS, 23 de Junio de 1998
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 23 Junio 1998 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de apelación nº 6023/92, interpuesto por el Ayuntamiento de Oleiros (La Coruña), representado por el Procurador D. Rafael Rodríguez Montant, contra la sentencia de 26 de noviembre de 1.991, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recaída en el recurso contencioso administrativo 1368/90, en el que se impugnaba, acuerdo del Ayuntamiento de Oleiros de 11 de octubre de 1.990, sobre clausura y precintado del local sito en la CALLE000nº NUM000. Siendo parte apelada D. Braulio, que actúa representado por el Procurador D. Manuel Infante Sánchez.
D. Braulio, por escrito de 18 de diciembre de 1.990, interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo de 11 de octubre de 1.990, relativo a clausura del local sito en la CALLE000, nº NUM000, y tras los trámites pertinentes el citado recurso terminó por sentencia de 26-11-91, cuyo fallo es del siguiente tenor:"Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Brauliocontra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra Decreto del Alcalde del Ayuntamiento de Oleiros de 11-10-90, por el que se ordena la clausura del "Estudio de Arquitectura" sito en la CALLE000, NUM000-bajo (Perillo); y, en consecuencia, declaramos la nulidad del acto impugnado el cual es contrario a Derecho, declaramos que el Ayuntamiento de Oleiros debe abstenerse de impedir la apertura de dicho Estudio, y que el citado Ayuntamiento debe indemnizar al ahora recurrente por los daños y perjuicios ocasionados con la clausura de aquel, en la cuantía que se determine en ejecución de sentencia; sin hacer imposición de las costas".
En base entre otros al siguiente Fundamento:"TERCERO.- Por lo que se refiere al tema de fondo antes apuntado resulta indiscutible la competencia municipal para el otorgamiento de las licencias a los que se refieren el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, pero como ha declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo de modo constante, la actuación de la Administración en esas respectivas esferas es siempre rigurosamente reglada y la misma "no puede intervenir en el ejercicio de los legítimos derechos de los administrados fuera y más allá de los específicos supuestos en que tal intervención resulta legalmente autorizada, y nunca valiéndose de la analogía para casos que la Ley no prevea, porque se trata de auténticas limitaciones de los citados derechos, y, aún así, siempre produciéndola en términos de la exigida proporcionalidad y legalidad a que expresamente también se refiere el número 5º del artículo 1º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales" - Sentencias del Alto Tribunal de 16 de octubre de 1.990 y de 1 de febrero de 1.991-. No cabe entender que el Estudio de Arquitectura clausurado merecía ser considerado como establecimiento industrial o mercantil, siendo claro el distinto carácter y naturaleza de la actividad desarrollada en aquel respecto al de la seguida en estos últimos, y por otra parte la actividad propia de dicho Estudio no puede considerarse en si misma como molesta, insalubre, nociva o peligrosa, sin que la Administración demandada haya aportado u ofrecido dato alguno que permita plantear, al menos indiciariamente, la concurrencia de específicos elementos que revelaran la necesidad de aplicar en el presente caso el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. En consecuencia y en aplicación del principio de jerarquía normativa no se aprecia la existencia de base para exigir la obtención de licencia municipal de apertura en el supuesto que ahora se estudia, por lo que de conformidad con lo antes expuesto procede la estimación del recurso por cuanto el acto impugnado se apoya en la consideración del carácter necesario de dicha autorización, debiéndose significar por último que la conclusión alcanzada de la no exigibilidad de tal licencia implica también la innecesariedad de obtención de la de modificación de uso y ello con independencia de que la resolución recurrida se apoya exclusivamente en la carencia de licencia de apertura. Estimándose el recurso es preciso acoger también la petición de indemnización por los daños y perjuicios ocasionados con la clausura del Estudio, cuya cuantía se determinará en ejecución de sentencia".
Contra la citada sentencia, el Ayuntamiento de Oleiros, interpuso recurso de apelación, que fue admitido por providencia de 26 de febrero de 1.992, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo en la que han comparecido.
En trámite de alegaciones, la parte apelante interesa la revocación de la sentencia apelada y la confirmación del acto recurrido, aduciendo, en síntesis, que la necesidad de licencia para la apertura de un Estudio de Arquitectura, viene dispuesta por el artículo 178 de la Ley del Suelo, que le exige, tanto para la primera utilización de los edificios, como para la modificación de uso de los mismos.
La parte apelada en similar trámite de alegaciones, solicita la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada, refiriendo de una parte, que en la vía administrativa el Ayuntamiento se estaba refiriendo a una licencia de apertura por actividad industrial y mercantil, y no de licencia relativa al Régimen del Suelo, cual ahora se pretende, y de otra, que en todo caso no sería aplicable al supuesto de autos, lo dispuesto en el artículo 178 de la Ley del Suelo, porque en el edificio donde está sito el local de sus representados, estaban autorizados los dos usos, el residencial y el de locales comerciales.
Cumplidas las prescripciones legales, por providencia de 10 de marzo de 1.998, se señaló para deliberación y fallo el día dieciséis de junio de mil novecientos noventa y ocho, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
El acuerdo del Ayuntamiento de Oleiros, antecedente de esta litis, dispone la clausura y precintado del local sito en el nº NUM000de la CALLE000, por estimar que la actividad de Estudio de Arquitectura es clandestina, al no tener licencia, de apertura a pesar de que su titular fue reiteradamente requerido al efecto, y la sentencia apelada, anula el tal acuerdo, por estimar, cual se advierte de su Fundamento de Derecho Tercero, que la actividad de Estudio de Arquitectura, no precisaba de licencia de apertura, tanto, porque no podía ser considerado como establecimiento industrial o mercantil, como porque no puede ser considerada en su misma como molesta, insalubre, nociva o peligrosa.
Delimitada por tanto la litis en la alternativa de determinar si la actividad de Estudio de Arquitectura, era o no clandestina, o mejor si precisaba o no de licencia de apertura, pues está acreditado que carecía de licencia, es de recordar, que esta Sala por sentencia de 1 de junio de 1.998 al resolver el recurso de apelación 5233/92, ha confirmado la sentencia apelada y ha reconocido ajustado a Derecho el acuerdo de una Corporación Local que exigía licencia de apertura a un Despacho de Abogados, valorando en su Fundamento de Derecho:
"SEGUNDO.- Sobre la cuestión suscitada, pueden considerarse como criterios jurisprudenciales consolidados los siguientes: 1º) la intervención de las Corporaciones locales en la actividad de los ciudadanos a través del sometimiento a licencia previa o a otros actos de control preventivo [art. 84.1.b) LRBRL] es rigurosamente reglada, no pudiendo exigirse o establecerse fuera y más allá de los supuestos específicos en que tal intervención resulta normativamente autorizada, y sin que pueda extenderse por analogía a supuestos que la ley no prevea, porque se trata de limitaciones a derechos de los ciudadanos, en las que, además, ha de actuarse con sujeción, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto a la libertad individual (art. 84.2 LRBRL; 2º), así como a la exigida proporcionalidad (art. 1.5º y 6. 2 RSCL y STS de 1 de febrero de 1991); y 2º) El despacho de abogados, en el que se ejerce la correspondiente profesión, no es un establecimiento mercantil o industrial a los efectos de la aplicación de las previsiones contenidas en el artículo 22 RSCL, ni, como regla general, constituye un actividad sujeta al RAM, sin perjuicio de que pueda estarlo por razones particulares concurrentes en determinados casos, siempre de obligada justificación por la Administración municipal, por los elementos o instalaciones de que disponga o por cualquier otra circunstancia (SSTS 7 de mayo de 1987, 28 de septiembre de 1988, 16 de octubre de 1990, 1 de febrero de 1991, 18 de febrero de 1993 y 5 de febrero de 1997).
El principio de legalidad que proclama el artículo 103.1 CE y que reitera el artículo 6.1 de la LRBRL, entendido en este aspecto como vinculación positiva de la Administración Pública al ordenamiento jurídico, supone que la actuación administrativa, al intervenir la actividad de los ciudadanos, ha de estar habilitada por una previa atribución de potestad, atribución esta que puede ser tanto explícita como implícita.
Por otra parte, erigido el urbanismo en función pública, reconocida la competencia municipal - artículo 214 TRLS- y dada la vinculación de los Planes urbanísticos, ha de entenderse que el Municipio está habilitado para actuar en un control previo, mediante licencia de naturaleza rigurosamente reglada -art. 178.2 TRLS-, con la finalidad de comprobar que el uso del suelo no se aparta del destino previsto -art.58 TRLS-. Y al enumerar los supuestos en los que resultaba preceptiva la licencia, el citado artículo 178.2 TRLS, después de referirse genéricamente a los actos de uso del suelo, incluía dentro de aquella exigencia "la primera utilización de los edificios y la modificación del uso de los mismos" (arts. 1, 10 y 13 RDU). Y ello implicaba:
-
Cuando el edificio fuera a ser utilizado por primera vez una licencia para comprobar, además de otros aspectos de interés público, si el edificio podía ser destinado a determinado uso por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad y salubridad.
-
Si con posterioridad a la licencia de primera utilización se producía una modificación objetiva del uso, tal modificación estaba también sujeta a licencia.
De esta manera, en el momento de la apertura de un despacho profesional podían darse dos situaciones: 1º) que la apertura de dicho despacho implicase una primera utilización del edificio o de parte del mismo, y en este caso sería necesaria una licencia de primera utilización; ó 2º) que el despacho se abriera en edificio o parte del mismo que ya fuera objeto de un uso anterior, en cuyo supuesto sería precisa licencia de modificación del uso.
Como se ve, en cualquiera de los supuestos, era precisa la licencia municipal; y siendo ello así debe tenerse en cuenta que el artículo 4 del RD 2059/1981, de 10 de abril de 1981, modificado por RD 1587/1982, de 25 de junio, sobre condiciones de protección contra incendios en los edificios, disponía que quedaban responsabilizados del cumplimiento de la norma básica sobre tales condiciones los Organismos y Corporaciones que intervinieran preceptivamente en la concesión de licencias de obras y de apertura y funcionamiento. De todo lo cual resulta no sólo la procedencia de la licencia cuestionada sino también la adecuación de la competencia municipal en relación con los aspectos a que a que atendía el condicionamiento particular impuesto en ella.
La aplicación de la anterior doctrina al supuesto de autos, obliga a aceptar la tesis de la Corporación Local apelante, ya que la presente litis se plantea en similares términos, a la valorada por esta Sala en la sentencia citada, y existe ciertamente similitud entre la actividad de Despacho de Abogados y la de Estudio de Arquitectura, sin olvidar, que en el caso de autos está acreditado, que hubo cambio de uso, al estar el local con anterioridad dedicado a la actividad de Boutique y destinarse ahora a Estudio de Arquitectura, y ese cambio o modificación del uso, es el que sujeta a licencia el artículo 178 de la Ley del Suelo, y legitima la intervención de la Corporación Local. Sin que a lo anterior obste, el que los apelados aleguen, que la Administración Municipal ha cambio de argumentación, al invocar en esta apelación la aplicación del artículo 178 del T.R.L.S., pues está acreditado en las actuaciones, que la Administración apelante, en su escrito de contestación a la demanda ya había alegado la aplicación del artículo 178 citado, y el hecho de que sentencia apelada no lo valorase, resulta intrascendente, y no solo no impide su valoración, sino que la hace exigida, de acuerdo, entre otros con el principio de congruencia.
Los razonamientos anteriores obligan a estimar el recurso de apelación, y a revocar la sentencia apelada, declarando al tiempo la adecuación a derecho del acuerdo del Ayuntamiento de Oleiros, en razón a que, cual se ha referido, la actividad de Estudio de Arquitectura a que esta litis se refiere, necesitaba licencia municipal, y siendo así, que carecía de ella, se debía tener como clandestina y por ello procedía su clausura, como adecuadamente se acordó.
No son de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que estimando el recurso de apelación, interpuesto por el Ayuntamiento de Oleiros (La Coruña) representado por el Procurador D. Rafael Rodríguez Montant, contra la sentencia de 26 de noviembre de 1.991 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recaída en el recurso contencioso administrativo 1368/90, debemos revocar la citada sentencia y al tiempo desestimar el recurso 1368/90 interpuesto por D. Brauliocontra el acuerdo del Ayuntamiento de Oleiros de 11-10-90, que ordenó la clausura del local sito en la CALLE000nº NUM000, por aparecer el citado acuerdo ajustado a Derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
-
SJP nº 11 5/2022, 23 de Diciembre de 2021, de Madrid
...y por el incumplimiento o defectuoso cumplimiento del deber de urbanizar ( Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1989 y 23 de junio de 1998). La licencia de primera ocupación también puede denegarse si el edificio se destina a un uso incompatible con el Plan (Sentencia del Trib......
-
STSJ Comunidad de Madrid 572/2021, 19 de Octubre de 2021
...requerimiento formal al interesado de su realización, detallando y concretando las obras que se han de ejecutar ( Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 1998 ). La falta de concreción determina que el requerimiento de la Administración sea disconforme a Derecho ( Sentencia del Tri......
-
STSJ Cataluña , 3 de Marzo de 2003
...se pretenda cambiar el existente. TERCERO Es importante traer a colación la doctrina sentada en esta materia por la Sentencia del Tribunal Supremo, de 23 de junio de 1998, cuando señala que: 1º) La intervención de las Corporaciones locales en la actividad de los ciudadanos a través del some......
-
STSJ Comunidad de Madrid 613/2004, 22 de Abril de 2004
...del recurso y siguiendo la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de enero de 2.001, 6 de mayo de 1.999, 23 de junio de 1.998 y 27 de octubre de 1.992, las cuales va transcribiendo para llegar a la conclusión que resulta necesaria la licencia de apertura y de ello s......
-
Reflexiones juridicas sobre vivienda y sostenibilidad
...conlleva la nulidad de la misma, tal y como determina la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 9 de febrero de 1998 y STS de 23 de junio de 1998). A su vez las ordenes de ejecución no pueden ser genéricas, antes bien requieren como presupuesto para su validez la concreción de las obra......