STC 308/1994, 21 de Noviembre de 1994

1. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el día 11 de octubre de 1991, don Rafael E. L. B. representado por el Procurador de los Tribunales don Carlos de Zulueta y Cebrián, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, de 16 de septiembre de 1991, que confirma el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vadillo (Soria) de 7 de enero de 1989, exclusión del demandante del Padrón de vecinos con derecho al disfrute de aprovechamientos forestales durante el año 1989.

2. Los hechos en que se basa la demanda son, en síntesis los siguientes:

a) El recurrente es vecino de Vadillo (Soria), municipio en el que existe un régimen de aprovechamientos forestales por el que se reconoce a los vecinos el derecho a un determinado lote de madera procedente de los pinares propiedad del Ayuntamiento («suerte de pinos»). La Ordenanza municipal reguladora de este derecho, aprobada por el Ministerio de la Gobernación el 7 de diciembre de 1963, establece los requisitos para acceder al mismo y en el apartado F) del art. 9, se excluye del derecho al aprovechamiento a aquellas personas que siendo funcionarios públicos o empleados del Estado, perciban un sueldo con cargo a éste, aunque tuvieran casa abierta en esta localidad, y figuren como residentes en la misma, y su destino o desempeño de profesión sea otra localidad distinta».

b) El recurrente es profesor de E.G.B., pero ejerce su profesión en Navaleno si bien se halla autorizado por el Ministerio de Educación y Ciencia a residir en Vadillo. Al solicitar el reconocimiento de la «suerte de pinos», el Ayuntamiento se lo denegó, excluyéndole del padrón de vecinos con derecho a ese aprovechamiento forestal. El Ayuntamiento ratificó su Acuerdo en reposición por otro, de 7 de enero de 1989, que confirmó la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos, de 16 de septiembre de 1991.

3. El recurrente considera que el referido art. 9 F), de la Ordenanza municipal reguladora de los aprovechamientos forestales comunales de Vadillo que le ha sido aplicada, vulnera el art. 14 C.E., pues introduce una desigualdad de trato entre supuestos idénticos sin una causa razonable. A su juicio, el mero hecho de ser funcionario, condición de índole personal o social, no debería ser obstáculo para negar el derecho de aprovechamiento a los vecinos del pueblo. Además, argumenta que de ese derecho pueden gozar otros funcionarios (el Veterinario, el Médico, el Maestro, el Secretario, los guardias de ICONA), que, viviendo también en Vadillo, tengan su puesto de trabajo en esta localidad. Así se les viene reconociendo (al igual que a otros que no son funcionarios del Estado, mientras al recurrente se le niega (a pesar de que se le reconoció en 1981).

Termina solicitando de este Tribunal que, anulando la Sentencia impugnada y el art. 9 F) de la Ordenanza municipal mencionada, reconozca el derecho al recurrente al aprovechamiento forestal que por aplicación de esta norma le fue denegado.

4. Por providencia de 31 de octubre de 1991 la Sección Cuarta acordó, conforme determina el art. 50.1 LOTC, conceder al recurrente un plazo de diez días para que aporte copia de los acuerdos municipales recurridos, bajo apercibimiento de archivo. Mediante escrito presentado por el Procurador Sr. Zulueta y Cebrián el día 13 de noviembre de 1991, se aportó copia del Acuerdo del Ayuntamiento de Vadillo de 7 de enero de 1989.

5. Por providencia de 16 de diciembre de 1991 la Sección acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir comunicación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, interesando la remisión de certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso tramitado bajo el núm. 343/89, y que se procediera al emplazamiento del Ayuntamiento para que en el término de diez días pudiera comparecer en el presente recurso constitucional.

6. La Sección, por providencia de 24 de febrero de 1992, acordó tener por personado y parte en el procedimiento al Procurador señor Bermejo Jiménez en nombre y representación del Ayuntamiento de Vadillo, acusar recibo a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de las actuaciones remitidas y dar vista a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de veinte días, presentaran las alegaciones que estimaran pertinentes, conforme determina el art. 52 LOTC.

7. El día 24 de marzo de 1992 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones formuladas por la representación procesal del recurrente. Tras ratificar los argumentos esgrimidos en el escrito de demanda, sostiene que la vulneración del principio de igualdad se deduce del dispar tratamiento dado a otros funcionarios, sin que exista al respecto una justificación razonable. Además, continúa, la Sentencia impugnada demuestra un desconocimiento de la realidad social, al excluir a los funcionarios por su estatus retributivo, por cuanto, además de no ser más que una simple opinión, carente de realidad, se olvida que las retribuciones de los funcionarios de tipo medio es inferior al de los trabajadores de la industria y servicios.

8. El escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Vadillo tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 24 de marzo de 1992. En él se exponen las normas aplicables en esta materia, y que se hallan en vigor desde el año 1963, la Ordenanza reguladora del disfrute y aprovechamiento de los bienes comunales de madera en la que, conforme a las normas tradicionales, se exige a sus perceptores determinadas condiciones consuetudinarias de arraigo, vinculación y permanencia, de manera que únicamente son beneficiarios de tales aprovechamientos los vecinos de Vadillo, que siendo descendientes de anteriores beneficiarios, tengan su residencia legal, efectiva y casa abierta en dicha localidad excluyendo a quienes, pese a vivir en tal localidad, sean funcionarios del Estado y presten sus servicios en otra localidad, y esta exclusión obedece a razones profesionales, no personales, y responde a costumbres tradicionalmente observadas en Vadillo e instrumentadas en la Ordenanza, que no entrañan un trato desigual, respecto a los demás residentes, porque, al ser empleados en propiedad de otro municipio, tienen en éste, y no en Vadillo su domicilio legal, y con él su residencia habitual, y carece de trascendencia el hecho de que pernocten en Vadillo. No existe la denunciada vulneración constitucional porque realmente la Ordenanza establece regímenes consuetudinarios distintos y, por tanto, el trato desigual entre el actor y el resto del colectivo de residentes en Vadillo responde a las exigencias y condiciones de vinculación, arraigo y permanencia previstas en la Ordenanza para disfrutar de los aprovechamientos forestales. Finalmente, concluye señalando que si existiera la denunciada desigualdad, ésta tendría su justificación en la propia esencia de los aprovechamientos comunales porque si éstos se mantienen es porque se ha restringido su disfrute exclusivamente a los vecinos de los pueblos. Termina suplicando a la Sala que se dicte Sentencia desestimando el amparo solicitado y declare la adecuación a Derecho de la Sentencia y los actos recurridos.

9. Con fecha 25 de marzo de 1992 se recibe el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal. En ellas comienza por efectuar un resumen de los hechos en los que se basa la petición de amparo. Seguidamente afirma que la condición de funcionario no es, en este caso, el motivo fundamental de la denegación; la verdadera ratio del disfrute no es otra que la vecindad y la permanencia en la citada localidad y así se deduce del art. 9 de la Ordenanza. Continúa esta representación refiriendo que si bien es cierto que la Sentencia recurrida funda su exclusión en el status retributivo de los funcionarios, diferenciado de los demás vecinos, tales razonamientos no vinculan al Tribunal. La exclusión de los funcionarios que tienen su destino fuera de Vadillo se funda primordialmente en su falta de permanencia en dicha localidad, en aplicación de lo dispuesto en el art. 2 c) de la Ordenanza, que exige no estar ausente del pueblo más que un número determinado de días al año más que en el peculiar status retributivo que no le afectaría si tuviera su destino en Vadillo, así pues la excepción contenida en el art. 9 F) de la Ordenanza está perfectamente justificada. Concluye que la demanda de amparo no puede prosperar y que, en todo caso, no existe ningún perjuicio para el recurrente pues el propio Ayuntamiento ha derogado el art. 9 F) de la Ordenanza con posterioridad al Acuerdo municipal recurrido y confirmado en vía judicial; no obstante, no nos hallamos ante un recurso sin objeto, pues si el amparo llegase a prosperar, los Tribunales ordinarios deberían otorgarle su derecho desde la fecha de la petición que fue denegada por el Acuerdo municipal de 7 de enero de 1989. En consecuencia, interesa el Ministerio Fiscal que se dicte Sentencia denegando el amparo, por cuanto no resulta del proceso la lesión de los derechos fundamentales que sirven de apoyo a la demanda.

10. Mediante providencia de 17 de noviembre de 1994, se señaló para deliberación y fallo el día 21 del mismo mes y año.

1. El presente recurso de amparo tiene por objeto determinar si ha lesionado el derecho fundamental del recurrente a la igualdad del 14 C.E. el Acuerdo municipal que le denegó el reconocimiento de la denominada «suerte de pinos» en aplicación del apartado F) del art. 9 de la Ordenanza municipal de aprovechamientos forestales comunales del Ayuntamiento de Vadillo (Soria), que exceptúa del disfrute de tales aprovechamientos a aquellas personas que, «siendo funcionario público o empleado del Estado, perciban su sueldo de éste, aunque tuviesen casa abierta en esta localidad y figuren como residentes en la misma y su destino o desempeño de profesión sea en localidad distinta».

El demandante de amparo, Profesor de E.G.B. con destino en una localidad distinta de Vadillo, si bien autorizado por el Ministerio de Educación y Ciencia para residir en esta última localidad, estima que el referido art. 9 F) de la Ordenanza municipal reguladora de los aprovechamientos forestales comunales desconoce la exigencia constitucional del principio de igualdad, puesto que introduce una desigualdad de trato respecto a otros supuestos idénticos sin una causa razonable, pues no puede reputarse como tal el mero hecho de ser funcionario -circunstancia de índole social o personal- y tener el destino en distinta localidad.

El principio de igualdad resultaría vulnerado, según el demandante de amparo, por la concurrencia de dos circunstancias: ser funcionario y tener el destino en una localidad diferente, pues, como dice el actor, no surge este problema respecto a los demás ciudadanos ni tampoco en relación con otros funcionarios que tengan su puesto de trabajo y destino en la propia localidad de Vadillo, a los que señala como término de comparación, pues a éstos se les viene reconociendo este derecho de aprovechamiento conocido como «suerte de pinos».

Se trata, pues, de un supuesto de amparo de los previstos en el art. 43 LOTC, ya que si bien el demandante impugna la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en realidad, dicha resolución judicial que simplemente confirma el acto administrativo recurrido, no hace otra cosa que agotar la vía judicial previa al amparo constitucional sin que quepa imputar a ella de manera directa e inmediata la vulneración del derecho fundamental; y sin que, por otra parte, el demandante impute nuevas y diferentes lesiones de derechos constitucionales a la mencionada Sentencia más allá de su discrepancia respecto de la corrección técnica de la misma.

2. Para un examen cabal de la cuestión planteada, es preciso recordar que el art. 79.3 de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 define los bienes comunales como aquellos cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos; y en en art. 18.1 c) de la citada Ley se configura también el acceso a los aprovechamientos comunales como uno de los derechos de todo vecino. Para poder adquirir la condición de beneficiario de estos aprovechamientos se establecen varios requisitos, siendo condición necesaria la residencia habitual en el término municipal. Este requisito aparece expresamente por vez primera en la Ley municipal de 1870, que sustituye la tradicional exigencia de casa abierta o domicilio existente en las normas municipales anteriores, y se reitera prácticamente en casi todas las leyes locales posteriores. En el concepto de «residencia habitual», que se exige para poder ser beneficiario de tales aprovechamientos, no sólo se comprende la residencia efectiva y el animus manendi (o de permanencia en un lugar), esto es, no sólo la constatación fáctica de la integración en la comunidad local sino también el ánimo de integración en el pueblo. Por tanto, el concepto legal indeterminado de residencia habitual se refiere tanto a la permanencia en la localidad, desde el punto de vista temporal, como desde una perspectiva de realidad y efectividad. No basta, pues, para acceder al disfrute del aprovechamiento comunal con la simple condición formal de vecino, como puede ser la inscripción en el padrón municipal, sino que es preciso, además, que exista una residencia o relación de vecindad efectiva, esto es un arraigo estable, real y verdadero en la localidad que, en determinadas ocasiones, puede aún restringirse con la imposición de otras exigencias.

En efecto, en determinados y tasados supuestos se permite la introducción de condiciones especiales, que deben cumplir los beneficiarios debido a las circunstancias excepcionales que pueden concurrir, entre las que se encuentran las previstas en el art. 75.4 del texto refundido de la legislación de Régimen Local de 1986. Este precepto dispone que «los Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con las normas consuetudinarias u órdenes tradicionalmente observadas, viniesen ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales, mediante concesiones periódicas de suertes o cortes de madera a los vecinos, podrán exigir a éstos, como condición previa para participar en los aprovechamientos forestales indicados, determinadas condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia, según la costumbre local siempre que sean fijadas en la Ordenanza». Esta disposición autoriza a restringir el número de beneficiarios, excluyendo a una serie de personas de la participación de los aprovechamientos forestales. El establecimiento de las condiciones particulares obedece a la necesidad de preservar los aprovechamientos en algunas poblaciones a las personas que real y efectivamente residen en el término con voluntad de permanencia estable y arraigo, evitándose así situaciones de vecindades ficticias que no responden a una auténtica y verdadera integración en la comunidad. En definitiva estas restricciones complementarias o condiciones particulares tienen su razón de ser y justificación en la necesidad de conservación y subsistencia de los patrimonios comunales de las Entidades locales, su disfrute estricto y exclusivo entre los vecinos vinculados a estos Entes locales.

3. Debemos examinar la conformidad con la Constitución del concreto precepto de la Ordenanza municipal impugnada de cuya aplicación se deriva la lesión de derechos constitucionales. El demandante de amparo estima que la citada disposición vulnera el art. 14 C.E. porque introduce una diferencia de trato entre los funcionarios del Estado, por tener su destino fuera de la localidad, que no justifica, a su entender, su exclusión como beneficiario de la denominada «suerte de pinos».

El principio de igualdad en y ante la Ley reconocido en el art. 14 C.E., según se ha expresado reiteradamente por este Tribunal, significa primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable; juicio de razonabilidad éste que este Tribunal debe revisar y ponderar como supremo intérprete de la Constitución (SSTC 29/1987, 114/1987, 209/1988, entre otras).

Concretamente, este Tribunal ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que «para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, y dejando en definitiva al Legislador con carácter general la apreciación de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente» (STC 75/1983, fundamento jurídico 2.). Añadiéndose que «las diversificaciones normativas son conformes a la igualdad, en suma, cuando, además, las normas de las que la diferencia nace muestran una estructura coherente, en términos de razonable proporcionalidad, al fin perseguido. Tan contraria a la igualdad es, por tanto, la norma que diversifica por un mero voluntarismo selectivo como aquella otra que, atendiendo a la consecución de un fin legítimo, configura un supuesto de hecho, o las consecuencias jurídicas que se le imputan, en desproporción patente con aquel fin, o sin atención alguna a esa necesaria relación de proporcionalidad» (STC 209/1988, fundamento jurídico 6.).

4. A la luz de esta doctrina corresponde determinar si la diferencia de trato contemplada en la Ordenanza municipal respecto de los funcionarios del Estado con destino en otra localidad en relación con los demás vecinos y con los funcionarios que sí residen en la misma por tener allí su destino, tiene una justificación objetiva y razonable.

La Ordenanza cuestionada, excluye, con carácter general, a los funcionarios con destino en otra localidad distinta de Vadillo, pues, a diferencia de lo que ocurre con otros ciudadanos, los funcionarios, en virtud de disposición legal tienen su residencia vinculada al lugar en que prestan sus servicios. El fundamento de la excepción, por tanto, se halla, en la propia legislación de funcionarios del Estado, que, tradicionalmente, ha venido exigiendo el deber de residencia efectiva y real en el lugar de su destino. En este sentido, el art. 77 de la Ley de Funcionarios del Estado de 1964 dispone que «los funcionarios deberán residir en el término municipal donde radique la oficina, dependencia o lugar donde presten sus servicios». Por consiguiente, la Ordenanza, al eliminar de los aprovechamientos forestales a los funcionarios que no se hallen destinados en la propia localidad, parte de una premisa legítima, cual es la preceptiva residencia en el término municipal de destino de los funcionarios, y la imposibilidad legal, en principio, y salvo excepciones, y por causas justificadas (art. 77.2 de la citada Ley), de que la residencia legal y habitual pueda encontrarse en un lugar distinto al de destino. Por consiguiente, y a diferencia de lo que ocurre con los demás ciudadanos no funcionarios y con los funcionarios que tienen su destino en la propia localidad de Vadillo, aquellos a los que se refiere el precepto impugnado, en virtud de una norma legal, se encuentran obligados a residir no sólo de una manera formal, sino también real, habitual y en el lugar donde desarrollan su profesión, fuera, por tanto, de Vadillo. Lo que determina el incumplimiento de uno de los requisitos esenciales exigidos en la Ordenanza para participar en el reparto del aprovechamiento de los bienes comunales, cual es, la residencia efectiva y presencia continuada en el pueblo, presupuesto para la auténtica y verdadera integración en la comunidad local sobre la que se asienta la titularidad de los bienes comunales, y, en definitiva, la propia consideración y naturaleza de éstos como propiedades pertenecientes a la Corporación local y destinados exclusivamente al aprovechamiento vecinal.

Pues bien, es evidente que, fundándose la excepción cuestionada en esta imposición legal del deber de residencia, no puede afirmarse que la exclusión de los aprovechamientos forestales prevista en la Ordenanza municipal carezca de una justificación objetiva y razonable. Es objetiva por cuanto es una simple consecuencia asociada a la situación legal de los funcionarios derivada de su peculiar status, que les impone, entre otros, el deber de residencia, y además es razonable, porque, al exigirse para los aprovechamientos comunales una intensa y real vinculación con la entidad local, la norma excluye, precisamente, a aquellas personas que desarrollan su profesión, prestan sus servicios y sobre las que pesa la obligación legal de residir en otra localidad distinta de la de Vadillo. Desde el punto de vista de la finalidad perseguida, que es que tales bienes sólo sean disfrutados por los que realmente residen y estén arraigados en la localidad, evitándose así vecindades ficticias, a fin de conservar los aprovechamientos, la norma cuestionada resulta justificada y proporcionada.

5. También se deduce de la demanda de amparo la posible vulneración del principio de igualdad en y ante la Ley desde otra perspectiva distinta, a saber: no haber tenido en cuenta el Ayuntamiento al aplicar la Ordenanza la circunstancia particular de que el recurrente había obtenido permiso expreso de la Administración para residir en la localidad de Vadillo, aunque no era la de su destino como funcionario, lo que le distinguía de los demás funcionarios con destino fuera del Municipio de Vadillo sin tal autorización. Con lo cual, el Ayuntamiento al haberle excluido del aprovechamiento de los bienes comunales habría vulnerado el art. 14 C.E. al dar un trato igual a lo que era manifiestamente desigual.

Contemplada desde esta perspectiva, la invocación del principio de igualdad pretendería ejercer un derecho a ser tratado de forma diferenciada, de manera que la norma en sí misma o su aplicación ha de contemplar la particular excepción a la regla general que en su caso concurre, mediante una regulación diferenciada para salvaguardar así el «derecho a la desigualdad» que, supuestamente reconocería el art. 14 C.E. Así planteada, la cuestión se centra, por tanto, en determinar si el art. 14 C.E. establece, junto a la igualdad de trato de las situaciones similares, un correlativo derecho al tratamiento legal diferenciado de los supuestos de hecho de naturaleza distinta.

Este Tribunal ha dicho que «la igualdad declarada en el art. 14 C.E. es la que impone que ante situaciones no disímiles la norma debe ser idéntica para todos, comprendiéndolos, en sus disposiciones y previsiones con la misma concesión de derechos que eviten las desigualdades, por ello, lo que este precepto constitucional impide es la distinción infundada o la discriminación (SSTC 75/1983, fundamento jurídico 2.; 86/1985, fundamento jurídico 3.). El art. 14 C.E. reconoce el derecho a no sufrir discriminaciones o diferenciaciones carentes de justificación objetiva y razonable, pero no ampara la falta de distinción entre supuestos desiguales, ésto es el hipotético derecho a imponer o exigir diferencias de trato (SSTC 52/1987, fundamento jurídico 3.; 136/1987, fundamento jurídico 6.; 48/1989, fundamento jurídico 5.). Por consiguiente, siendo ajena al ámbito de este precepto constitucional la llamada «discriminación por indiferenciación» (SSTC 86/1985, fundamento jurídico 3., y 19/1988, fundamento jurídico 6.), la supuesta quiebra del principio de igualdad que se aduce por este motivo debe ser, asimismo, rechazada.

Por último, conviene recordar, al respecto, que el juicio de razonabilidad sobre el criterio de diferenciación adoptado por la norma y el fin perseguido por aquélla ha de hacerse tomando en consideración el caso normal, esto es, el que se da en la generalidad de los casos del supuesto normativo, y no las posibles excepciones a la regla. Como ha dicho este Tribunal, «la generalidad de la norma, y por ello su distanciación en relación a casos particulares concretos, es una garantía de la seguridad jurídica y de la igualdad. Por ello, el juicio de igualdad debe hacerse teniendo en cuenta los criterios legales establecidos para la distinción, y no casos particulares individualizados. La norma debe utilizar criterios objetivos generales, cuya razonabilidad y proporcionalidad ha de apreciarse en relación con los casos ordinarios y más frecuentes y no, como pretende el recurrente, respecto de los casos particulares» (STC 70/1991, fundamento jurídico 7., in fine). Así pues, la no previsión en la Ordenanza municipal de la circunstancia excepcional que concurre en el demandante de amparo de tener autorización expresa concedida por la Administración para residir en localidad distinta a la de su destino, no altera la anterior conclusión acerca de la razonabilidad y justificación objetiva de la norma desde la perspectiva del principio de igualdad.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Denegar el amparo solicitado.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.