STS, 22 de Noviembre de 2004
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2004:7531 |
| Número de Recurso | 4961/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAMON TRILLO TORRESJAIME ROUANET MOSCARDORAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 4961/99, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 1 de marzo de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 289/97, en el que se impugnaba resolución del Tribunal Económico- administrativo Central (TEAC, en adelante), de fecha 15 de enero de 1997, por la que se desestima reclamación económico- administrativa interpuesta contra resolución de la Directora General del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, de fecha 28 de junio de 1995, por la que se aprobó la Ponencia de Valores Complementaria para la valoración de la prolongación de la autopista de peaje A-19 por diversos municipios. Ha sido parte recurrida "Autopistas, Concesionaria Española, S.A.", representada por la Procuradora de los Tribunales doña María Gracia Garrido Entrena.
En el recurso contencioso administrativo núm. 289/97 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 1 de marzo de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Autopistas Concesionaria Española, S.A., ACESA y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª María Gracia Garrido Entrena, frente a la Administración del Estado dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 15 de enero de 1997, debemos declarar y declaramos no ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos anularla y la anulamos salvo en lo que se refiere a la deducción del coste de construcciones de las áreas de servicios y puestos de peajes, declarando proceder la sustitución de los valores recurridos por otros calculados conforme a los criterios contenidos en el quinto fundamento jurídico de esta sentencia, sin expresa imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
El Abogado del Estado, por escrito presentado el 29 de julio de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que estimando el recurso se case y anule la recurrida, declarando en su lugar la conformidad a Derecho de la resolución del TEAC originariamente impugnada.
Dicho recurso se basa en los siguientes cuatro motivos:
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Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante), al incurrir la sentencia en falta de motivación infringiendo el artículo 120.3 de la Constitución (CE, en adelante), así como el artículo 24 de la misma Norma y el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante). b) Al amparo del mismo artículo 88.1.c) LJCA, al incurrir la sentencia de instancia en incongruencia infringiendo los artículos 33 y 67 LJCA, así como el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 (LEC/1881, en adelante).
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Al amparo del mismo artículo 88.1.c) LJCA, en cuanto que fue aclarada por auto de 26 de abril de 1999, infringiendo los artículos 267 LOPJ y 363 de la LEC/1881.
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Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, al infringir la sentencia el artículo 67 de la Ley de 28 de diciembre de 1988, de Haciendas Locales (LHL, en adelante), en relación con lo establecido en el artículo por el Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, que aprobó las Normas Técnicas de Valoración y Cuadro Marco de Valores del Suelo y Construcciones, y artículo 28.2 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.
La representación procesal de "Autopistas, Concesionaria Española, S.A." formalizó, con fecha 15 de marzo de 2001, escrito de oposición al recurso de casación.
Por providencia de 29 de septiembre de 2004, se señaló para votación y fallo el 16 de noviembre de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de la Sala
El Abogado del Estado, a través del cauce procesal que habilita el artículo 88.1.c) LJCA, atribuye a la sentencia de instancia un triple reproche: resultar inmotivada, no ser congruente y verse sustancialmente alterada como consecuencia del auto, de fecha 26 de abril de 1999, dictado en aclaración de dicha resolución judicial.
Alegaciones sustentadoras de los correspondientes motivos de casación que han de ser acogidas por las siguientes razones:
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La sentencia de instancia aparece formalmente motivada, pero los artículos constitucionales invocados (arts. 120.3 y 24 CE), así como los orgánicos y procesales aplicables (art. 248.3 LOPJ y 359 LEC/1881 -también arts. 209 y 218 LEC/2000), imponen que dicha motivación guarde la necesaria relación con las pretensiones formuladas, acto administrativo impugnado y cuestiones debatidas. Así se constata que las cuestiones debatidas en la instancia fueron: la inclusión o no en la ponencia de la valoración del coste neto de las expropiaciones y reposición de servicios y del coste de ejecución de obra; y la consideración o no de la Autopista de forma unitaria sobre la totalidad de los municipios a que afectaba la concesión, determinando, en su caso, la modificación de la valoración del coste por kilómetro de autopista. Y, sin embargo, los fundamentos de la sentencia recurrida no contienen argumentos relativos a tales cuestiones, errando, asimismo, al señalar que el acto administrativo impugnado, la resolución del TEAC, había excluido de la valoración las construcciones de las áreas de servicio y puesto de peaje, cuando dicho acto, que había desestimado íntegramente la reclamación económico-administrativa, no contenía tal pronunciamiento. En definitiva, la sentencia contiene una fundamentación que no sirve para dar respuesta al objeto del proceso y sobre lo que fue objeto de la controversia procesal.
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La congruencia que para la sentencia contencioso-administrativa imponen los artículos 33 y 67 LJCA y, para la sentencia en general, el artículo 359 LEC/1881 (art. 218 LEC/2000) supone el que hayan de dar respuesta a las pretensiones formuladas teniendo en cuenta no sólo el petitum sino también la concreta causa petendi. Y, en el presente caso, la sentencia de instancia no sólo omite las mencionadas cuestiones que constituían las verdaderas razones de la pretensión formulada sino que, de una parte, el fallo se fundamenta en la aplicación del "coeficiente M", que no había sido objeto de alegación y debate; y, de otra, contiene una salvedad derivada de la resolución del TEAC impugnada que no se correspondía con su auténtico contenido.
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La oportunidad que proporcionan los artículos 267.3 LOPJ y 363 LEC/1981 (art. 214 LEC/2000) no puede ir más allá de la aclaración de algún concepto oscuro o de la rectificación de algún error material, respetándose, en todo caso, la invariabilidad del pronunciamiento contenido en la sentencia, tanto en lo que se refiere al fallo como a su fundamentación. De esta manera no puede dictarse un auto, como el que se analiza, por el que se complementan o se sustituyen los fundamentos de la sentencia y se resuelve, incluso, de manera no coincidente con el fallo de la propia sentencia que se pretende aclarar.
Consecuentemente, procede acoger los tres primeros motivos de casación y, de conformidad con lo establecido en el artículo 95.1.d) LJCA, resolver lo procedente dentro de los términos en que aparece planteado el debate procesal y en el que se inscribe también el cuarto de los motivos de casación formulado al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, de carácter sustantivo que incide en la correcta determinación del valor catastral del bien inmueble de que se trata.
En la reclamación económico-administrativa formulada en su día se plantearon las siguientes cuestiones: disminución del coste neto de la autopista asignado por el órgano gestor en el valor de las edificaciones expropiadas, de las cosechas perdidas, de las obras de reposición de servicios y del coste de las fincas expropiadas no ocupadas; disminución en la partida "Ejecución de obra" del coste de la señalización vertical y horizontal de la autopista y de los repetidores, cableado y fibra óptica; redacción de una única Ponencia para valorar la totalidad de los bienes cedidos en concesión a la recurrente, con distribución del valor resultante entre todos los municipios afectados; y fijación de un valor unitario por kilómetro para valorar la autopista que ahora se prolonga.
Desestimada en su totalidad dicha reclamación por resolución del TEAC, de fecha 15 de enero de 1997, se formula la demanda en la que se solicita: "por una parte excluir [que se excluya] del coste neto de la autopista los conceptos mencionados en el fundamento de derecho primero [expropiación y reposición de servicios -valores de edificaciones expropiadas, plantaciones, reposición de servicios e instalaciones públicas afectadas- y ejecución de obras -valor de señalizaciones interpuestas horizontal, vertical-] lo que llevaría en consecuencia a una reducción del coste por kilómetro de autopista que figura en la ponencia y, por lo tanto, del valor catastral; y por otro lado, acordando considerar la autopista como un todo y repartir la mayor inversión realizada en la prolongación de la autopista entre la totalidad de los 136 municipios de la concesión, lo que conllevaría la modificación de la valoración del coste por kilómetro de autopista de cada uno de los municipios afectados por la prolongación de la autopista Mataró-Palafolls".
Como tuvo ocasión de recordar esta Sala en sentencia de 8 de julio de 2003, las autopistas de peaje son bienes sujetos al Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI, en adelante), conforme al artículo 62.b de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales (LHL, en adelante), que no están exentos de dichos Impuesto [ex artículo 64. a) de dicha Ley] y cuyo sujeto pasivo es la concesionaria, en este caso "Autopistas, Concesionaria Española, S.A." [ex artículo 65.d) de la citada LHL]. Tenían, a los efectos del IBI, la consideración de bien inmueble de naturaleza urbana, pues es la derogada Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario [dis. der. única h) del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo], la que introduce una nueva clasificación de los inmuebles a efectos catastrales, diferenciando como categoría propia, junto a los urbanos y rústicos, los de características especiales -que serán especialmente mencionados al señalar el hecho imponible en el artículo 61 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales RD Legislativo 59/2004, de 9 de marzo- definidos, en el artículo 2.7, como un conjunto complejo de uso especializado integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora que, por su carácter unitario y por estar ligado de forma definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos catastrales como un único bien inmueble, encuadrando, entre otros a las autopistas, carreteras y túneles de peaje. Y con respecto a tales bienes la Disposición Transitoria primera estableció que los que, a la entrada en vigor de la mencionada Ley constaren en el Catastro conforme a su anterior naturaleza, mantendrían hasta el 31 de diciembre de 2005 el valor asignado, así como el régimen de valoración, sin perjuicio de la actualización cuando procediese.
Consecuentemente, ha de tenerse en cuenta el Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, por el que se aprobaron las Normas Técnicas de Valoración y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones que disponía, en su artículo 3, que en el caso de inmuebles que excediesen el ámbito territorial de un municipio o cuyas características especiales impidieran su valoración de acuerdo con el procedimiento establecido con carácter general, se individualizaría en la Ponencia de valores el procedimiento específico para su valoración, concretándose los inmuebles a los que dicho procedimiento era de aplicación. Se trata de una valoración singularizada utilizando un método valorativo previsto en la Ponencia de Valores en el que el tramo de prolongación se considera como un solo inmueble a efectos catastrales que se valora por aplicación del coste del kilometro vial incluyendo los siguientes valores: el de las obras de preparación y de infraestructura necesaria para su adecuación al uso previsto, el de los accesorios para la explotación de la autopista y el de las obras de construcción de la autopista propiamente dicha, que incluyen a su vez el de los estudios y proyectos y los de dirección y control de las obras.
La parte recurrente está de acuerdo con los valores de la Ponencia referidos a estudios y proyectos, dirección y control de obras, pero disiente con los valores incluidos dentro de la partida de expropiación y reposición de servicios, así como los incluidos dentro de la ejecución de obra.
Con respecto a los primeros, la parte recurrente sostiene: los valores de las edificaciones expropiadas (645,8 millones de pesetas, en cuanto a la prolongación de la autopista A-19, y 202,8 millones de pesetas, en la variante de Mataró) no pasan a formar parte de la nueva autopista; el valor de las plantaciones (58,7 millones de pesetas, en la prolongación de la autopista A-19 y 7,4 millones de pesetas en la variante de Mataró), que tienen que ser destruidas, no forman parte del valor catastral objeto de tributación; y el valor de reposición de servicios e instalaciones públicas afectadas, que se reponen fuera de la zona expropiada para la construcción de la propia autopista (líneas eléctricas, telefónicas, gas, agua etc. por un total de 2.043,3 millones de pesetas), son servicios públicos cuya titularidad pertenece a distintas Administraciones y empresas siendo costes totalmente ajenos al valor de adquisición de los terrenos expropiados.
El criterio no puede ser compartido, puesto que todos los elementos referidos resultan imprescindibles para la prolongación de la autopista en sí mismo considerada, y forman parte, por tanto, del coste de la autopista. Y, desde el punto de vista económico, difícilmente puede entenderse que el valor del bien sea inferior al coste. O dicho en otros términos, integran la base imponible del impuesto los costes necesarios que se refieren al objeto mismo de la concesión que grava el IBI.
La misma consideración de gastos incluibles en la valoración del bien merecen los relativos a desplazamientos y reposición de servicios privados y por la partición y demérito de los restos de fincas no expropiadas, así como derechos e intereses (215,4, 375,6 y 653 millones de pesetas, prolongación A-19, y 114, 72,2 y 221,9 millones de pesetas, variante Mataró).
Por el contrario, en cuanto no forman parte de dichos conceptos y, en especial, del justiprecio correspondiente a las referidas expropiaciones han de excluirse, como elementos no componentes del valor del bien gravado, los gastos que se corresponden con el coste de equipo humano y material para la gestión de expropiaciones y anuncio de éstas que ascienden a 388,4 y 29,3 millones, respectivamente.
En cuanto al segundo apartado, relativo a la ejecución de obra (65,9, 43,3 y 318 millones), no se comparte el criterio de la recurrente puesto que sin duda forman parte del valor de la autopista gravado tanto el importe de las señalizaciones verticales como horizontales, paneles informativos y coste de repetidores, cableado de coaxiales y fibra óptica.
Desde luego, como advierte la propia parte recurrente y ha quedado reseñado, las autopistas de peaje son bienes inmuebles de especiales características que exigen una valoración individualizada, pero de ello no pueden extraerse las consecuencias que se propugnan en el recurso contencioso-administrativo: la consideración unitaria de su prolongación con la ya existente, repartiendo la mayor inversión realizada en aquélla entre todos los municipios con la modificación del coste por kilómetro de autopista.
Por el contrario, la unidad a considerar es la de la propia ampliación o prolongación de la red viaria explotada, sin que por razón de ésta puedan verse alterados los valores catastrales correspondientes a municipios ajenos y sin que quepa homogeneizar o equiparar valores cuando resulta que el coste del kilómetro ha sido diferente. O, dicho en otros términos, no pueden considerarse iguales las valoraciones de las construcciones de kilómetros realizadas en fechas diferentes, con distinto costes en los materiales, mano de obra e, incluso, en la propia técnica constructiva.
Las razones expuestas justifican que, acogiendo los tres primeros motivos de casación del Abogado del Estado, se estime su recurso y que, casando y anulando la sentencia, al resolver lo procedente dentro de los términos del debate procesal de instancia, se desestime la pretensión de la demandante, salvo en lo que se refiere a la exclusión, que se declara procedente a los efectos de fijar el valor del bien gravado, de los gastos de gestión y anuncio de las expropiaciones por importe de 388,4 y 29,3 millones de pesetas.
No procede la imposición de las costas a ninguna de las partes.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, acogiendo los tres primeros motivos de casación, debemos estimar y estimamos el recurso formulado por el Abogado del Estado contra la sentencia, de fecha 1 de marzo de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 289/97. Y, casando y anulando dicha sentencia, al resolver lo procedente dentro de los términos del debate procesal de instancia, debemos desestimar y desestimamos la pretensión de la demandante salvo en lo que se refiere a los gastos de gestión y anuncio de las expropiaciones, por importe de 388,4 y 29,3 millones de pesetas, que deben ser excluidos al fijar el valor del bien gravado, confirmando en lo demás los criterios utilizados por la Administración para dicha valoración. Todo ello sin efectuar imposición expresa de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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