Artículo 103.1 y 2 : Los principios reguladores y la estructura de la administracion
| Autor | Mariano Baena del Alcázar |
| Cargo del Autor | Catedrático de Ciencia Política y de la Administración |
| Páginas | 385-410 |
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Una visión de conjunto del artículo 103 de la C. puede proporcionar una idea general de lo que por los constituyentes se ha entendido por Administración pública, que se obtendría difícilmente de una contemplación aislada de cada uno de sus preceptos.
El artículo contiene una declaración sobre la estructura administrativa, al tiempo que enuncia unos principios generales a desarrollar después mediante ley ordinaria. Pero además de este contenido, es de importancia la situación del precepto en el contexto constitucional por la conexiones que presenta con otros dedicados o no a las Administraciones públicas y la posible aplicación a éstas de las declaraciones del artículo 103.
Por ello, sin perjuicio de examinar con detalle las cuestiones que regula el artículo comentado, se van a estudiar previamente el contenido del mismo y su situación en la sistemática constitucional, su extensión a todas las Administraciones públicas españolas, y los problemas formales relativos a su desarrollo mediante ley ordinaria.
El artículo 103 hace una declaración, única que de esta forma genérica aparece en el texto constitucional, sobre lo que hace y cómo lo hace la Administración pública (núm. 1), lo que es la Administración (núm. 2), y el elemento humano que la sirve o, por decir mejor, que la constituye (núm. 3) aunque en este último caso se está dando una pauta general que puede admitir excepciones.
Junto a estas normas, que se refieren a la estructura de la Administración y a Page 386 su funcionamiento, se ha introducido una precisión indispensable en virtud de la cual se somete dicha estructura orgánica a la ley y al Derecho. Adviértase que, a pesar de las críticas que se han hecho a la redacción del artículo 1, su lógica interna es impecable. A tenor del mismo puede encontrarse en el texto constitucional una idea genérica de lo que es la Administración española y lo que hace e inmediatamente después, como una precisión de la máxima importancia, pero precisión al cabo, la declaración de que está sometida al Derecho.
Pero en este momento interesa más destacar la primera de las cuestiones citadas, es decir, la declaración sobre la estructura administrativa, que tiene una destacada importancia respecto al desarrollo por ley ordinaria del artículo comentado. En efecto, el artículo 103 es el fundamento jurídico de los textos legales sobre la Administración y sobre el régimen de sus funcionarios.
Debe subrayarse el acierto de los constituyentes al reunir en un solo artículo las declaraciones relativas a la estructura, fines y personal, pues ciertamente la organización y las personas que la encarnan no son cosas distintas, sino aspectos diferentes de una misma realidad. Sólo a consecuencia de las abstracciones que deben emplearse en la investigación científica y el tratamiento legal de la materia, cabe separar unas cuestiones de otras. Por ello, está plenamente justificado intentar obtener una idea general de la Administración española a partir de la interpretación conjunta de los tres números de nuestro artículo.
Es claro, sin embargo, que ni la Administración se mueve en el vacío, ni el artículo 103 de la Constitución es el único que se refiere a temas administrativos. Por eso contribuirá a comprenderlo una reflexión sobre su lugar en la sistemática constitucional.
El artículo 103 es el primero de los que se refieren a temas administrativos dentro del Título IV, que se denomina "Del Gobierno y de la Administración". Es una cierta novedad este rango constitucional que se otorga a los problemas administrativos, regulándolo de forma conjunta y no sólo mediante alusiones a puntos concretos. Salvo lo dispuesto en el artículo 40 de la L.O.E., la vigente es la más amplia de las declaraciones sobre Administración pública dentro del constitucionalismo español.
No es necesario advertir que ello está en consonancia con el interés que ofrece en nuestro tiempo la Administración pública dadas las complejas y numerosas tareas que le están encomendadas. Pero más que esto importa subrayar su evidente subordinación al Gobierno, que se deduce no sólo de que ha sido mencionada des-Page 387pués de éste en el Título IV, sino también del tenor literal del artículo 97, según el cual "El Gobierno dirige... la Administración civil y militar...". Es claro, por tanto, que existe una subordinación de la Administración, que es dirigida, respecto al Gobierno al que corresponde el papel director 2. Con ello se reitera algo bien conocido por la doctrina. No obstante, del lugar en que se ha incluido el artículo 103 y de la cita de la Administración en el 97, se deduce, además, algo que no es tan obvio como puede parecer a primer vista: la diferencia entre Gobierno y Administración. Según el texto constitucional, se trata de cosas diferentes, siendo una instancia superior de la otra y regulándose ambas en artículos distintos.
Dos cuestiones deben aclararse para una mayor precisión de esta idea. En primer lugar, hay que referirse a la línea de separación o distinción entre el Gobierno y la estructura administrativa propiamente dicha. Posiblemente esta línea pasa por la figura del ministro individualmente considerado, es decir, como jefe de su Departamento y no como miembro del Gobierno. A esta conclusión puede llegarse utilizando a efectos interpretativos el apartado b) del número 1 del artículo 70, que se refiere a "los altos cargos de la Administración del Estado... con excepción de los miembros del Gobierno". Es claro, por tanto, que estos últimos son cargos de la Administración. En cambio, no lo es el Gobierno, en su concepto de órgano colegiado rector de la política y la vida nacional. Tampoco lo es el Presidente del Gobierno que debe considerarse órgano sólo de éste. El Presidente es superior jerárquico de los Ministros individualmente considerados, lo que, por otra parte, es coherente con la subordinación de la Administración al Gobierno 3.
Una segunda idea a precisar se refiere a la continuidad indudable entre el Gobierno y la Administración, ya que, desde luego, se está en presencia del mismo conjunto orgánico 4. No se alude en el texto constitucional al Poder Ejecutivo, pero sí a este conjunto orgánico al que se dedica el Título IV y que aparece clara-Page 388 mente definido al otorgar al órgano supremo el papel de director de la organización subordinada que es la Administración pública.
Por otra parte, la diferencia o distinción entre Administración y Gobierno antes aludida puede plantearse partiendo de tres criterios. Desde un punto de vista material, esa distinción apenas es posible, pues el Gobierno administra y la actuación administrativa tiene siempre una carga política. Desde el punto de vista formal, la distinción se refiere a la que debe efectuarse entre los llamados actos políticos del Gobierno, que la legislación pre-constitucional consideraba no controlables por los Tribunales y los actos administrativos. Pero además cabe plantear la distinción desde un criterio orgánico, al que se atiene esta exposición, y desde esta perspectiva la solución apuntada parece la más coherente en nuestro Derecho y nuestro sistema político.
Por lo demás, no puede olvidarse en una visión de conjunto del artículo 103, ni en el comentario a sus números, que este precepto es cabecera de otros varios y se relaciona íntimamente con las diferentes normas sobre las organizaciones administrativas y su personal que se han incluido en nuestro código político.
La estructura del Título IV denuncia inmediatamente el primero de los puntos mencionados. Los artículos 97 a 102 se refieren al Gobierno, y los siguientes, desde el 103 comentado al 107, a diferentes aspectos de la Administración. El 103 es, por tanto, el precepto básico inicial. Los artículos inmediatamente posteriores han de ser interpretados a la luz de esta realidad 5. Por ello debe afirmarse que las fuerzas y cuerpos de seguridad regulados en el artículo 104 son una parte de la Administración, si bien con notables peculiaridades que justifican una mención constitucional independiente, cabecera a su vez de una normativa ordinaria específica de...
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