Artículo 101: El cese del gobierno y el gobierno cesante
| Autor | Miguel Satrustegui |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional |
| Páginas | 347-368 |
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El artículo 101 intenta sistematizar las causas del cese del Gobierno y regular la situación de ese órgano constitucional durante el período de tránsito que media entre el cese de un Gobierno y la formación de otro nuevo. Refleja, por lo tanto, el propósito de ordenar normativamente algunas pautas de funcionamiento de la forma de gobierno parlamentaria, en la línea de lo que en el constitucionalismo europeo del siglo XX se denomina como parlamentarismo "racionalizado".
Sin embargo, no puede decirse que este artículo haya cumplido completamente con ese propósito ordenador, porque ha dejado irresueltos bastantes problemas jurídicamente relevantes, lo que ha dado lugar a que su aplicación, especialmente en los primeros años de vigencia de la Constitución, haya sido vacilante y a veces poco adecuada.
Hasta la fecha, el único desarrollo legislativo de este precepto se encuentra en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno que, en su Título IV, se ocupa del Gobierno en funciones. Su antecedente inmediato fue un Proyecto de Ley so-Page 348bre la misma materia, remitido a las Cortes Generales en noviembre de 1995, pero que no pudo tramitarse por la disolución que determinó el final anticipado de esa legislatura.
A la vista del párrafo primero del artículo 101 de la Constitución, cabe clasificar las causas del cese del Gobierno en tres grupos: primero, la dimisión voluntaria del Presidente; segundo, las causas que determinan el cese obligatorio del Gobierno; por último, las causas del cese del Gobierno no previstas en ese precepto.
El apartado primero de este precepto no delimita, ni en realidad podría delimitar, los supuestos que pueden llevar a un Presidente a presentar su dimisión Se trata de motivos de muy diversa naturaleza, que pueden consistir en razones de carácter personal (por ejemplo, una enfermedad grave), valoraciones de corrección constitucional (presentes, por ejemplo, en la llamada dimisión ritual que suele presentarse en muchos países tras la sucesión en la Jefatura del Estado) y, sobre todo, consideraciones políticas 1.
Los motivos políticos que pueden provocar la dimisión del Presidente del Gobierno son también muy variados, pero a título de ejemplo pueden mencionarse las siguientes: a) quiebra de la cohesión interna del Gobierno por un desacuerdo profundo e insalvable entre sus miembros; b) oposición al Gobierno por parte de sectores del partido gubernamental; c) ruptura de una coalición o retirada del apoyo externo que un partido venía prestando a un Gabinete minoritario; d) derrota gubernamental en votaciones parlamentarias importantes, pero que no versan explícitamente sobre la confianza; e) resultados adversos en elecciones locales, regionales o en un referéndum; f) protestas sociales o presiones de los grupos de interés; g) aparición de una situación nueva en el plano interno o internacional que aconseja reformular la base política del Gobierno o su liderazgo.
En todos estos supuestos y en otros equiparables el cese del Gobierno no es jurídicamente obligatorio, pero el Presidente puede estimar necesario o inevitable dimitir y tiene la facultad de hacerlo, como lo reconoce expresamente el precepto ahora comentado. Este reconocimiento constitucional debe ser aplaudido por su realismo, ya que los autores de otras Constituciones modernas, guiados por una hostilidad hacia las crisis extraparlamentarias, evitaron toda mención de la dimisión voluntaria, lo que no ha impedido que ésta haya sido en esos regímenes, una de Page 349 las modalidades más frecuentes del cese del Gobierno 2. Paradójicamente, en la práctica constitucional española, lo normal ha sido que el Gobierno cese después de las elecciones y la dimisión voluntaria ha resultado ser la excepción.
Desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, la dimisión del Presidente del Gobierno, como en general la de los funcionarios, no es un acto unilateral que pueda cancelar por sí solo los efectos del nombramiento, sino que es el presupuesto para la aceptación de la misma por su destinatario. Solamente entonces la dimisión se vuelve eficaz, como lo indica claramente el artículo 62.d) de la Constitución, al afirmar que corresponde al Rey "poner fin" a las funciones del Presidente del Gobierno 3. Por consiguiente, sólo puede aceptarse con muchas reservas la interpretación de la dimisión como un derecho fundamental del Presidente del Gobierno. El Tribunal Constitucional ha afirmado que "si todos los ciudadanos tienen derecho a acceder a cualquier cargo público, también tienen el de dimitir de ellos", pero se ha apresurado a añadir que ello es sin perjuicio, en cada caso, de "las limitaciones establecidas en la legislación reguladora del cargo en cuestión", que aquí consisten, precisamente, en el mencionado artículo 62.d) de la Constitución 4. En definitiva, es preferible entender la dimisión como un poder o prerrogativa del Presidente del Gobierno, para cuyo ejercicio la Constitución establece un procedimiento que tiene dos fases: una de iniciativa, la presentación de la dimisión, y otra constitutiva, su aceptación.
En cuanto a la primera, cabe destacar los siguientes aspectos: a) a tenor del artículo 101.1 de la Constitución, el Presidente no presenta la dimisión del Gobierno exteriorizando la voluntad del órgano colegiado, sino que presenta su propia dimisión a la que resulta vinculado el cese del colegio; de ahí que no pueda considerarse obligatoria la deliberación previa del Consejo de Ministros, aunque su corrección sea inobjetable 5; b) el Presidente debe presentar la dimisión al Jefe del Estado personalmente y no a través de un intermediario, pongamos por caso, el Presidente del Congreso o un miembro de la Casa del Rey; c) la dimisión tiene que ser un acto motivado: el Presidente debe justificar su iniciativa al Monarca, para que éste pueda cumplir su función constitucional. Pero, además, puesto que es responsable ante el Congreso y en último término ante el país, parece desde luego exigible, al menos en el plano de la corrección constitucional, que el Presidente haga pública la motivación de este acto. A falta de reglas convencionales sobre la materia, corresponde al Presidente escoger el procedimiento para tal información
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La Constitución no define expresamente quién debe refrendar el Decreto por el que el Jefe del Estado acepta la dimisión del Presidente del Gobierno, pero una interpretación sistemática lleva a descartar cualquier autoridad diferente del propio Presidente del Gobierno saliente 7.
Desde luego, hay que rechazar a este respecto el refrendo del Presidente del Congreso de los Diputados, porque el artículo 64.1 de la Constitución no le confiere la competencia en este caso y tampoco parece posible atribuírsela por analogía con los supuestos en los que sí se exige su refrendo, que son la propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución de las Cortes prevista en el artículo 99 de la Constitución, porque son actos que se enmarcan en la función de arbitraje del Jefe del Estado, mientras que la dimisión es una prerrogativa del Presidente del Gobierno.
La naturaleza de la dimisión voluntaria, que como ya se ha dicho constituye un poder propio del Presidente del Gobierno, excluye igualmente que ningún Ministro sea competente, en los términos del artículo 64 de la Constitución. En consecuencia, resulta incorrecto que refrende este acto el Ministro de Justicia saliente, que es el criterio tradicional en el constitucionalismo español y el que se siguió también en 1981 8.
También hay que desechar que refrende este Decreto el Presidente del Gobierno entrante (como ocurre, por ejemplo, en Bélgica). En primer término, porque, como luego se verá, una interpretación sistemática de la Constitución conduce a la conclusión de que el Decreto de cese debe expedirse antes de iniciarse el procedimiento del artículo 99. Pero, además, tal solución resultaría insatisfactoria por su carácter ficticio, ya que difícilmente puede asumir la responsabilidad de un acto quien en él no ha participado.
Por el contrario, el refrendo del Presidente saliente tiene la finalidad procesal de certificar la permanencia de su voluntad de dimitir, lo que no es superfluo si se tiene en cuenta que después de la presentación de la dimisión existe una fase intermedia en la que el Presidente puede reconsiderar su iniciativa. En efecto, como destinatario de la dimisión y en el ejercicio de su función moderadora, el Rey Page 351puede aconsejar al Presidente sobre su iniciativa e invitarle incluso a retirar la dimisión presentada, en atención a los intereses generales del Estado (una invitación lógicamente manifestada en el ámbito reservado en el que se produce su comunicación con el Presidente del Gobierno). Ahora bien, el resultado de esta fase de asesoramiento sólo puede ser el acuerdo de ambos órganos, bien sobre el cese del Gobierno, bien sobre su continuación; en otras palabras, parece que hay que excluir que el Monarca tenga poder para rechazar de manera unilateral y definitiva la dimisión presentada 9. Naturalmente que puede haber supuestos de no aceptación, pero sólo con el refrendo tácito del Presidente, esto es, si éste da por retirada su iniciativa.
En este sentido, la dimisión del Presidente es un procedimiento muy distinto al de la renuncia de los funcionarios, porque en este segundo caso el destinatario de la misma sí puede rechazarla por razones de interés público, mientras que en el primero hace falta que el...
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