STC 40/1996, 12 de Marzo de 1996

1. Mediante escrito presentado en el Juzgado de Guardia el 26 de mayo de 1994 y registrado en este Tribunal el siguiente día 30, el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de «Procono, S. L.», interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 22 de marzo de 1994, que pronunciaba la inadmisión por cosa juzgada del recurso contencioso-administrativo núm. 4/203/91 interpuesto por la recurrente en amparo contra una sanción administrativa por el ejercicio de la actividad de televisión local por cable sin disponer de concesión administrativa.

2. La demanda se basa en las siguientes alegaciones de hecho:

a) La recurrente se venía dedicando a la actividad denominada «vídeo comunitario». Tras serle reconocido el derecho a desarrollarla por una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Sevilla, de 15 de junio de 1986, confirmada íntegramente por Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 1987, continuó en su ejercicio, ampliando sus instalaciones a varias ciudades españolas.

b) Tras aprobarse la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, que alteró la naturaleza jurídica del vídeo comunitario, convirtiéndolo en televisión por cable y exigiendo concesión administrativa para su ejercicio y dado que la recurrente no se adecuó a esta nueva exigencia, le fueron incoados ocho expedientes administrativos sancionadores, correspondientes al mismo número de instalaciones.

Cuatro de estos expedientes fueron decididos mediante otras tantas Resoluciones de la Secretaría General de Comunicaciones (por delegación del Ministro) todas ellas de la misma fecha, 7 de diciembre de 1990. Concretamente se resolvieron los expedientes sancionadores relativos a las instalaciones de Fuenlabrada (expediente CI/c) Tras la desestimación presunta por silencio administrativo de los recursos de reposición presentados contra las mismas, la demandante de amparo interpuso cuatro recursos contencioso-administrativos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en un solo escrito, de 27 de febrero de 1991, al que se asignó el número de registro 4/101/91, y en el que solicitaba la acumulación de los mismos.

Por providencia de 9 de mayo de 1991, la Sección Cuarta de la Sala acordó tener por interpuesto el recurso contra la Resolución relativa al expediente sancionador CI/En los respectivos escritos de interposición se solicitó su acumulación al recurso núm. 4/101/91, pero la Sala nunca resolvió al respecto, y los recursos se tramitaron de forma independiente.

d) Mediante Sentencia de 20 de julio de 1993 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestimó el recurso núm. 4/101/91, relativo al expediente CI/Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, tramitado con el núm. 3.153/93.

e) Finalmente, por Sentencia de 22 de marzo de 1994 la Sección Cuarta de la Sala declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo núm. 4/203/91, del que trae causa el presente recurso de amparo, relativo al expediente CI/3. En la demanda se denuncian dos tipos de vulneraciones de derechos fundamentales por la Sentencia recurrida:

a) En primer lugar, la recurrente entiende que dicha Sentencia ha vulnerado sus derechos a la tutela judicial efectiva y a la prohibición de indefensión (art. 24.1 C.E.), al declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo a partir de un error notorio.

La Sentencia impugnada aprecia la concurrencia de cosa juzgada por entender que la Resolución de la Secretaría General de Comunicaciones de 7 de diciembre de 1990 era una única Resolución a través de la que se resolvían de manera acumulada los cuatro expedientes sancionadores, y que, por tanto, el acto administrativo objeto de este recurso era el mismo que el enjuiciado por la Sentencia de 20 de julio de 1993, cuando lo cierto es que se trataba de cuatro Resoluciones distintas aunque de la misma fecha, frente a las que, por lo ordenado en la providencia de 9 de mayo de 1991, hubo que interponer por separado los correspondientes recursos contencioso-administrativos, que se continuaron tramitando también separadamente, pues, a pesar de haberse solicitado su acumulación, jamás se acordó nada al respecto, y, en definitiva, mientras que la Sentencia de 20 de julio de 1993 se refería única y exclusivamente a la Resolución recaída en el expediente CI/b) En segundo lugar, la recurrente entiende que la Sentencia impugnada ha vulnerado asimismo sus derechos fundamentales a la libertad de expresión, a la presunción de inocencia y a no ser sancionada por actuaciones que en el momento de producirse no fueran constitutivas de infracción administrativa, reconocidos en los arts. 20, 24.2 y 25.1 C.E., respectivamente.

Alega, en este sentido, que la Sentencia impugnada, al declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo y no entrar en el fondo del asunto, está ratificando la sanción impuesta, e invoca la doctrina expresada por este Tribunal en las SSTC 31/1994 y 47/1994, en virtud de la cual resulta contrario al art. 20 C.E. que la Administración ordene el cierre de televisiones por cable por carecer de concesión administrativa, por ser esta concesión de imposible otorgamiento, lo que «a fortiori» resultaría aplicable a la imposición de sanciones administrativas por dicha causa.

En consecuencia, en la demanda se solicita el otorgamiento del amparo, que se declare la nulidad de la Sentencia recurrida y que se ordene retrotraer las actuaciones para que se dicte una nueva Sentencia en la que no se inadmita el recurso por la causa indicada y se entre en el fondo del recurso.

Por medio de otrosí se solicita asimismo la suspensión de la ejecución de la Sentencia recurrida.

4. Mediante providencia de 19 de septiembre de 1994, la Sección Primera de este Tribunal acordó, con carácter previo a la decisión sobre la admisión del recurso, requerir atentamente a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para que en el plazo de diez días remitiese testimonio del recurso núm. 4/203/91 en el que se dictó la Sentencia impugnada.

5. Por providencia de 22 de diciembre de 1994, la Sección Primera acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, habiéndose recibido el testimonio de las actuaciones, emplazar al Abogado del Estado para que en el plazo de diez días pudiese comparecer en el presente proceso constitucional. Acordó asimismo, conforme a lo solicitado por la recurrente, la formación de la oportuna pieza separada de suspensión.

6. El Abogado del Estado se personó mediante escrito registrado con fecha de 29 de diciembre de 1994.

7. En la pieza separada de suspensión presentaron alegaciones la recurrente en amparo, el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. La pieza fue resuelta mediante Auto de la Sala Primera de este Tribunal de 24 de enero de 1995 (ATC 15/1995), que acordó suspender la ejecución de las resoluciones administrativas objeto del recurso contencioso-administrativo núm. 4/203/91 tramitado por la Audiencia Nacional en cuanto ordenan el cese de la actividad, la incautación y el precinto del vídeo comunitario, denegando dicha suspensión respecto de la multa impuesta.

8. Mediante providencia de 16 de enero de 1995, la Sección Primera de este Tribunal acordó tener por personado y parte al Abogado del Estado, y, conforme a lo previsto en el art. 52.1 LOTC, dar vista de las actuaciones a las partes y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de veinte días, presentasen las alegaciones que estimaran convenientes.

9. El Abogado del Estado registró su escrito de alegaciones el 1 de febrero de 1995, suplicando la denegación del amparo solicitado.

En primer lugar, el Abogado del Estado alega que es evidente que una Sentencia que se limita a inadmitir un recurso contencioso-administrativo no puede suponer, por sí misma, una vulneración de los arts. 20, 24.2 y 25 C.E. La Sentencia impugnada no entra en el fondo del asunto porque la existencia de cosa juzgada como cuestión de carácter procesal lo impide.

En segundo lugar, para el Abogado del Estado la Sentencia impugnada tampoco ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente (art. 24.1 C.E.), porque su apreciación de la existencia de cosa juzgada como causa de inadmisión del recurso ha sido correcta. La recurrente imputa a la Sentencia un error notorio, pero, alega el Abogado del Estado, es más bien la recurrente la que parece que ha incurrido en un error. Por un lado, como resulta con claridad del examen de las actuaciones, la Sentencia objeto de impugnación en el presente recurso de amparo, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 4/203/91, resolvió sobre la adecuación a Derecho del expediente sancionador CI/ 10. El Ministerio Fiscal registró su escrito de alegaciones el 9 de febrero de 1995, en el que interesa se dicte Sentencia otorgando el amparo por lesión del derecho a la libertad de expresión de la recurrente.

A juicio del Ministerio Fiscal es procedente el examen inicial de la aducida quiebra del art. 20.1 a) C.E., pues si ésta llegase a prosperar, un principio elemental de economía procesal haría innecesario el estudio del resto de las violaciones constitucionales alegadas.

En este sentido, el núcleo del presente recurso de amparo radica, en opinión del Fiscal, en la ausencia de una regulación legal relativa a la televisión local. Nos encontramos ante una laguna legal idéntica a la que dio lugar al otorgamiento del amparo en las SSTC 31/1994, 47/1994 y 98/1994, relativas también a supuestos de sanciones por el ejercicio de la actividad de televisión por cable sin concesión administrativa previa y en las que la ausencia de regulación legal fue la base del otorgamiento del amparo, pues con ella se impedía de hecho el ejercicio de la libertad de expresión y comunicación por medio de la televisión privada local.

Así pues, con invocación de la doctrina sentada en dichas Sentencias, el Ministerio Fiscal entiende que debe prosperar el amparo y que su alcance no puede ser otro que la declaración de nulidad de la sanción impuesta a la recurrente.

11. El escrito de alegaciones de la representación procesal de la recurrente se presentó en el Juzgado de Guardia el 8 de febrero de 1995 y fue registrado en este Tribunal el 14 de febrero de 1995.

En dicho escrito se dan por reproducidas las alegaciones y súplicas contenidas en la demanda, y, además, se aportan los siguientes elementos de juicio acaecidos con posterioridad a la presentación de aquélla:

a) El recurso de amparo núm. 3.153/93 ha sido resuelto por la STC 281/1994, que ha declarado la nulidad de la Sentencia de la Audiencia Nacional, de 20 de julio de 1993, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 4/101/91, interpuesto por la recurrente contra la Resolución de la Secretaría General de Comunicaciones de 7 de diciembre de 1990, así como la nulidad de esta resolución.

Como se puede observar en la citada Sentencia del Tribunal Constitucional, y, concretamente en el antecedente 2, a), el recurso núm. 4/101/91 se refería exclusivamente a un solo expediente sancionador de los cuatro que habían sido impugnados en principio en el recurso núm. 4/101/91 y que la Audiencia Nacional obligó a interponer por separado, dando lugar a los recursos núms. 4/203/91, 4/204/91 y 4/205/91.

b) Asimismo, los recursos 4/205/91 y 4/204/91 han sido estimados por la Audiencia Nacional mediante Sentencias de 16 de junio y 1 de julio de 1994, respectivamente. Ambas Sentencias rechazan la causa de inadmisibilidad de cosa juzgada y reconocen que se trataba de expedientes sancionadores diferentes.

En consecuencia, y a modo de resumen, nos encontramos con cuatro recursos contencioso-administrativos, cada uno de los cuales tenía por objeto la impugnación por separado de una de las cuatro resoluciones, referentes cada una de ellas a distintas instalaciones y a expedientes sancionadores diferentes, por lo que se inadmitió el recurso por una causa inexistente.

c) En relación con la vulneración por la Sentencia impugnada de los arts. 20, 24.2 y 25.1 C.E., se mencionan las SSTC 98/1994, 281/1994, y 307/1994, recaídas con posterioridad, y que continúan la línea de las ya citadas en la demanda.

12. Por providencia de fecha 11 de marzo de 1996 se acordó señalar para deliberación y votación de esta Sentencia el siguiente día 12 del mismo mes y año.

1. Se impugna con este recurso de amparo la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de marzo de 1994 que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo núm. 4/203/91 interpuesto contra la resolución de la Secretaría General de Comunicaciones de 7 de diciembre de 1990 (Expediente CI/Y ya con este punto de partida será de advertir que la recurrente entiende, ante todo, que la Sentencia recurrida ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.) al declarar la inadmisibilidad del recurso en virtud de un error notorio y que además infringe sus derechos a la libertad de expresión y a la presunción de inocencia, así como el principio de legalidad en materia sancionadora (arts. 20, 24.2 y 25.1 C.E.), en la medida en que al declarar la inadmisibilidad del recurso la Sentencia vendría a ratificar la sanción impuesta.

Así las cosas y para determinar el marco constitucional a cuya luz ha de examinarse la pretensión de la recurrente habrá que destacar que el razonamiento fundamental de la demanda es el relativo a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y coherentemente el suplico va dirigido a obtener la anulación de la Sentencia con retroacción de las actuaciones para el examen del fondo del asunto, lo que por razones de congruencia conduce la cuestión litigiosa al campo del art. 24.1 C.E.

2. Una muy reiterada doctrina constitucional (SSTC 99/1985, 192/1992, 194/1992, 40/1994, entre otras) viene declarando que el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el art. 24.1 C.E., consiste en la obtención de una resolución de fondo, pero ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando el pronunciamiento jurisdiccional es de inadmisión, siempre que ésta se fundamente en causa prevista en la Ley, interpretada en los términos mas favorables a la efectividad del acceso a la jurisdicción para obtener una resolución de fondo y aplicada razonada y razonablemente.

Ciertamente, en principio, la tarea de precisar el alcance de las normas procesales y más en concreto la concurrencia de los presupuestos que condicionan la válida constitución del proceso, pertenece al ámbito de la legalidad ordinaria, pero esta «doctrina cede cuando la inadmisión se basa en una causa inexistente, puesto que entonces la cuestión trasciende al ámbito de la constitucionalidad, imponiendo a esta jurisdicción, cuando así se demanda en amparo, el deber de analizar si la resolución de inadmisión aplica la causa legal de manera arbitraria o irrazonada o incurre en error notorio y patente y, en su consecuencia, lesiona el derecho a la tutela judicial que garantiza el art. 24.1 de la Constitución» (SSTC 37/1982, 63/1983, 43/1984, 19/1986, 79/1986, 201/1987, 36/1988, 102/1990, 164/1990, 192/1992, 20/1993, 159/1994, entre otras).

3. Y para la aplicación de esta doctrina al caso que se examina serán de resumir sus datos de hecho, tal como derivan de las actuaciones y corrigiendo algún error padecido por el recurrente en su relato:

A) La Secretaría General de Comunicaciones del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones dictó el 7 de diciembre de 1990 cuatro resoluciones sancionadoras que venían a decidir otros tantos expedientes (CI/B) Interpuestos los respectivos recursos de reposición y transcurrido el mes sin decisión expresa, la aquí demandante formuló recurso contencioso-administrativo ante la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional impugnando las cuatro resoluciones antes señaladas, recurso éste registrado bajo el núm. 4/101/91.

C) La Sección Cuarta de dicha Sala de lo Contencioso-Administrativo denegó la acumulación inicial intentada requiriendo a la recurrente para que interpusiera los recursos por separado y continuando con el núm. 4/101/91 únicamente el correspondiente a la resolución del expediente CI/D) Efectivamente, la ahora demandante de amparo formuló tres nuevos recursos contencioso-administrativos para la impugnación de las restantes resoluciones administrativas. Con todo ello resultaban cuatro procesos distintos dirigidos cada uno de ellos contra cada una de las sanciones impuestas: el núm. 4/101/91 (expediente CI/E) En los escritos de interposición de los nuevos recursos contencioso-administrativos, el ahora demandante solicitó su acumulación al núm. 4/101/91, acumulación ésta que fue denegada por la Sala. Por consecuencia, los cuatro recursos siguieron su tramitación separadamente, de suerte que la Sentencia a dictar en cada uno de ellos sólo podía referirse a la resolución sancionadora en él impugnada y no a las restantes.

F) Y justamente por ello, los cuatro recursos dieron lugar a otras tantas Sentencias:

a) El recurso 4/101/91 fue desestimado por Sentencia de 20 de julio de 1993, referida exclusivamente a la decisión del expediente CI/b) El recurso 4/203/91 (expediente CI/c) En cambio, los recursos 4/204/91 y 4/205/91 fueron decididos por Sentencias de 1 de julio y 16 de junio de 1994, en las que, sin apreciar ya cosa juzgada, se estimaron los recursos siguiendo la doctrina de la STC 281/1994 que precisamente anuló la Sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de julio de 1993, recogida en el apartado a).

4. Así las cosas, la aplicación de la doctrina constitucional antes señalada a los datos de hecho que acaban de consignarse conduce claramente al otorgamiento del amparo instado.

La Sentencia ahora impugnada parte de la base errónea de que había una única resolución administrativa de 7 de diciembre de 1990, como si se hubiera producido una acumulación en vía administrativa. Pero no era así: eran cuatro los actos administrativos, aunque de la misma fecha, que habían sido impugnados en cuatro recursos contencioso-administrativos. No era pues «la misma» la resolución administrativa a la que se referían las Sentencias de 20 de julio de 1993, desestimatoria del recurso, y de 22 de marzo de 1994, que apreciaba cosa juzgada para declarar la inadmisibilidad.

Y tampoco era cierto que en la Sentencia de 20 de julio de 1993, base para la apreciación de la cosa juzgada, «se juzgaba la resolución de otros tres expedientes sancionadores de modo acumulado»: la acumulación fue denegada por la Sala en dos ocasiones distintas, primeramente para la acumulación inicial o de acciones intentada por la recurrente y después para la acumulación de autos también solicitada por aquélla.

Es claro pues que la Sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de julio de 1993 se refería a la resolución de 7 de diciembre de 1990, dictada en el expediente CI/En conclusión, la apreciación de la existencia de cosa juzgada que dio lugar a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo núm. 4/203/91 ha sido fruto de un error notorio y patente que tiene una evidente transcendencia constitucional dado que ha impedido un pronunciamiento jurisdiccional sobre el fondo del asunto con vulneración de las exigencias del contenido propio y normal del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido por el art. 24.1 C.E.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar el recurso de amparo interpuesto por «Procono, S. L.», y, en consecuencia:

1. Reconocer a la recurrente en amparo el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.).

2. Anular la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de marzo de 1994, que inadmitió por cosa juzgada el recurso contencioso-administrativo núm. 4/203/91 interpuesto contra las resoluciones de la Secretaría General de Comunicaciones de 7 de diciembre de 1990 y 23 de octubre de 1992 (esta última de desestimación tardía del recurso de reposición interpuesto contra la primera) relativas al expediente administrativo sancionador CI/3. Retrotraer las actuaciones al momento procesal oportuno para que por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se dicte la Sentencia que proceda en Derecho sin apreciar la causa de inadmisión antes mencionada.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a doce de marzo de mil novecientos noventa y seis.