STC 228/1992, 14 de Diciembre de 1992

1. Por escrito presentado el 20 de octubre de 1989, el Procurador don Felipe Ramos Cea, en nombre y representación de la Unión Sindical Obrera (U.S.O.) de Madrid, interpone recurso de amparo contra la Resolución de la Comisión Provincial de Elecciones Sindicales de Madrid de 8 de octubre de 1986, contra la Sentencia de la Sala Cuarta de la entonces Audiencia Territorial de Madrid, de 20 de enero de 1988, y contra la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1989, dictadas en proceso sobre denegación de solicitud de entrega de copias de los Acuerdos de la Comisión, de los preavisos para convocatorias de elecciones y de las Actas de dichas elecciones.

2. La demanda de amparo se basa en los siguientes hechos:

a) El 1 de octubre de 1986, la entidad sindical ahora recurrente solicitó ante la Comisión Provincial de Elecciones de Madrid la entrega de copias de las Actas de acuerdos de la Comisión, de los preavisos para las convocatorias de elecciones y de las Actas de las elecciones que se celebraban en el ámbito territorial de la Comunidad. Por escrito de 8 de octubre de 1986 la citada Comisión denegó la solicitud a U.S.O.

b) Contra la Resolución de la Comisión que denegaba la petición a la demandante de amparo, ésta interpuso recurso contencioso-administrativo, por el procedimiento de la Ley 62/1978, que fue desestimado por Sentencia de la Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de Madrid, de 20 de enero de 1988.

c) Interpuesto recurso de apelación contra la anterior resolución, fue desestimado por la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1989.

La Sala declaró que la única actuación diferenciada que ha resultado probada es la que se deriva de la entrega de las fotocopias de las actas electorales a C.E.I.M., U.G.T. y CC.OO., que se deniegan al Sindicato recurrente. Considera la Sala que no puede desecharse como elemento justificativo de la diferenciación de trato el hecho de que los Sindicatos a los que se hace la entrega estén representados en la Comisión Provincial de Elecciones.

3. La demanda de amparo se fundamenta en las siguientes alegaciones:

a) La Resolución denegatoria de la Comisión de Elecciones Sindicales de Madrid y las Sentencias que la han confirmado infringen el art. 14 de la Constitución al haber discriminado sin fundamentación objetiva o razonable a U.S.O. en relación con U.G.T. y CC.OO., resultando evidente que la exclusión de la recurrente del acceso inmediato a las informaciones, del mismo modo y en el tiempo en que se facilitan a los citados Sindicatos, entraña un flagrante trato discriminatorio que vulnera el principio de igualdad, máxime cuando se trata de información electoral cuyo pronto conocimiento es de vital importancia para todos los interesados en el proceso electoral, por lo que la entrega exclusiva y excluyente a determinadas Centrales Sindicales supone un privilegio que rompe la obligada igualdad que se desprende de la Constitución.

b) Asimismo el trato discriminatorio vulnera el principio de libertad sindical garantizado en el art. 28 de la Constitución, ya que con la información directa y puntual que han venido recibiendo con carácter exclusivo ciertos Sindicatos están en mejores condiciones de defensa y promoción de los trabajadores en relación con las Centrales Sindicales excluidas de tal información. Así lo ha establecido el Tribunal Constitucional en sus SSTC 20/1985 y 22/1985, en relación con el reparto de subvenciones y cuya doctrina es aplicable al presente caso. La mayor representatividad implica, de acuerdo con la Ley, la posibilidad de estar representados en determinados órganos e instituciones, pero no son admisibles privilegios informativos en detrimento de los menos representativos.

De acuerdo con todo ello se suplica que se otorgue el amparo solicitado declarando la nulidad de la Resolución y Sentencias impugnadas así como el reconocimiento de su derecho a recibir la documentación electoral solicitada.

4. Por providencia de 29 de enero de 1990 la Sección acordó admitir a trámite la demanda de amparo y requerir al Tribunal Supremo y al Tribunal Superior de Justicia de Madrid para que en el plazo de diez días remitan, respectivamente, testimonio del recurso de apelación 97/89 y del recurso contencioso-administrativo 2.005/86, interesándose al propio tiempo se emplace a quienes fueron parte en el mencionado procedimiento, con excepción de la recurrente, para que en el plazo de diez días puedan comparecer en este proceso constitucional.

5. Por providencia de 28 de mayo de 1990 la Sección acordó tener por personado y parte al Abogado del Estado y, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar vista de todas las actuaciones del presente recurso de amparo por un plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a la solicitante de amparo para que dentro de dicho término puedan presentar las alegaciones que a su derecho convengan.

6. El Ministerio Fiscal, en su escrito de alegaciones, considera que debe desestimarse la presente demanda de amparo. Afirma en primer lugar que aunque se citan los arts. 14 y 28.1 C.E., la cuestión planteada se sitúa en el ámbito de la libertad sindical que, de acuerdo con el criterio de este Tribunal, lleva implícito un trato igual a los Sindictos por parte de los poderes públicos.

La desigualdad que se denuncia tiene en realidad su origen en la estructura y composición de las Comisiones de Elecciones Sindicales de las que forman parte sólo los Sindicatos de mayor representatividad, condición que no reunía el Sindicato hoy demandante por lo que no estaba representado en la Comisión Provincial a la que se dirigió.

Hay que precisar, según el Fiscal, que no es que a otras organizaciones sindicales se les hiciera entrega de la documentación que la recurrente pretendió, cosa que en ningún momento se ha afirmado, sino que para conseguir una información sobre materia electoral sindical equivalente a la que tienen los Sindicatos de mayor representatividad, que la obtienen directamente por sus vocales en la Comisión, ha de hacérseles entregas de copias de lo acordado. La cuestión no está, pues, en la entrega de documentación -que a nadie se hace- sino en la información diferente de que pueden disponer los distintos Sindicatos.

Planteada así la cuestión, el presente recurso carece de objeto después de que el Tribunal Constitucional haya dictado su STC 31/1990, pues la situación de discriminación que ahora se aduce ha quedado reparada por lo que se declara en esta Sentencia. En efecto, como consecuencia de la STC 32/1990, en la nueva ordenación que se haga de las Comisiones de Elecciones Sindicales -Nacional y Provinciales- no ha de quedar excluida U.S.O., con lo cual la discriminación que ahora se denuncia -una información distinta e inferior por no participar en esas Comisiones- ya no podrá darse.

Ahora bien, concluye el Ministerio Fiscal, si se entendiera que es preciso hacer un pronunciamiento sobre la pretensión de la actora, es difícil llegar a una conclusión distinta de la sostenida en la resolución de la Comisión que se impugna y en las Sentencias que la confirman. Si la desigualdad no está en la entrega de la documentación, sino en una información de la actuación de la Comisión, la publicidad de sus acuerdos, que se exponen en el tablón de anuncios de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, equipara hasta donde es posible a todos los Sindicatos. Podría alegarse que la información de que disponen los de mayor representatividad a través de sus representantes destacados en la Comisión es de primera mano y anterior a la de los Sindicatos no representados, pero el problema vuelve a estar en la configuración de las Comisiones y ha sido resuelto en los términos ya dichos.

7. El Abogado del Estado solicita también la denegación del recurso de amparo. Comienza su escrito de alegaciones encuadrando la demanda en el art. 43 LOTC, pues el acto al que se imputan las supuestas violaciones de los arts. 14 y 28 C.E. es una resolución dictada por un órgano administrativo electoral. Las dos Sentencias recurridas son simple confirmación de dicho acto y, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, carecen, por ello, de virtualidad alguna para violar de modo inmediato y directo derechos fundamentales (STC 77/1990, entre otras muchas). Asimismo señala el Abogado del Estado, en la misma línea del Fiscal, que, de acuerdo con la doctrina de las SSTC 7/1990 y 32/1990, los arts. 14 y 28.1 C.E. deben tomarse en «consideración conjunta».

Recuerda el Abogado del Estado que las normas vigentes en la materia prevén que las Direcciones Provinciales de Trabajo o los órganos competentes de la Comunidad Autónoma harán públicos en sus tablones de anuncios la promoción de elecciones (art. 1.4 del Real Decreto 1311/1986); además se ha de facilitar fotocopia de la relación de preavisos a las Centrales Sindicales que las soliciten (fundamento de Derecho primero de la STTeniendo ello presente, para la decisión de este amparo hay que partir de las ya citadas SSTC 7/1990 y 32/1990. Ambas Sentencias eliminan discriminaciones en la composición de la Comisión Nacional y de las Comisiones Provinciales de Elecciones Sindicales y, por eso mismo, fundamentan la posibilidad de justificar un tratamiento diferente en el punto que nos ocupa entre aquellas Centrales Sindicales que forman parte de las Comisiones Provinciales y aquellas que no. Es decir, eliminado un factor discriminatorio en la adquisición de la condición de miembro de las citadas Comisiones (el criterio de la mayor representatividad), el problema que se plantea en este recurso hay que examinarlo como si rigiera ya un criterio no discriminatrio para determinar las Centrales Sindicales presentes en las repetidas Comisiones.

Así enfocada la cuestión, concluye el Abogado del Estado, procede denegar el amparo porque la mera condición de Sindicato no da base constitucional para exigir un tratamiento que sólo corresponde a los miembros de la Comisión Provincial de Elecciones Sindicales en su calidad de tales. Así, mientras que todos los miembros de las citadas Comisiones -sean o no Sindicatos- tienen derecho a pedir copia de los documentos en cuestión, inversamente, cualquier interesado ajeno a la Comisión no puede pretender gozar de idéntico derecho al que es dable reconocer en favor de estos miembros colegiados. Esta diferencia basta para justificar constitucionalmente la diferencia de trato jurídico. Quienes no sean miembros de las Comisiones están sometidos al régimen de publicidad general que es más que suficiente para el libre y adecuado ejercicio de las actividades propias de la entidad actora.

8. Por escrito de 19 de junio de 1990 la representación de la demandante de amparo se remite a los hechos y fundamentos de Derecho expuestos en su escrito de interposición del recurso, de 19 de octubre de 1989, que ratifica y considera válidos en su integridad.

9. Por providencia de 9 de diciembre de 1992 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 14 siguiente.

1. El presente recurso de amparo se dirige contra la Resolución de la Comisión Provincial de Elecciones Sindicales de Madrid, de 8 de octubre de 1986, y contra las Sentencias de la Audiencia Territorial de Madrid, de 20 de enero de 1988, y del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1988 que confirmaron su legalidad. Estamos, por tanto, ante un supuesto de los previstos en el art. 43 de la LOTC, pues como ha puesto de manifiesto el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, el acto al que originaria y directamente se imputa la supuesta violación de los derechos de igualdad y libertad sindical es la resolución dictada por la Comisión Provincial de Elecciones Sindicales de Madrid, de la que las Sentencias citadas son mera confirmación.

La Resolución de la Comisión Provincial de Elecciones Sindicales de Madrid que se impugna denegó a la actora, U.S.O., su solicitud de entrega de las actas o copia literal de los acuerdos de la Comisión, de los preavisos para convocatoria de Elecciones Sindicales y de las Actas de las Elecciones celebradas dentro del ámbito territorial de dicha Comisión. Considera la actora que dicha resolución la discrimina, sin justificación objetiva y razonable, frente a los Sindicatos U.G.T. y CC.OO. a quienes sí se facilitan esos documentos.

Por último, para terminar de acotar con precisión el objeto del presente recurso de amparo, debemos partir del hecho -declarado probado en el proceso ordinario y que la actora no niega- de que la única actuación diferenciada que ha resultado probada es la que se deriva de la entrega de las fotocopias de las Actas electorales que, según resulta de la diligencia notarial, practicada el 11 de diciembre de 1986, retiran habitualmente representantes de C.E.I.M., U.G.T. y CC.OO. y es negada, por el contrario, al Sindicato recurrente.

2. Así centrada la cuestión que en la demanda se plantea y el acto realmente impugnado, lo que ha de dilucidarse en este recurso de amparo es si la denegación de las copias de las Actas electorales al Sindicato recurrente vulnera los derechos de los arts. 14 y 28 de la Constitución en cuanto que suponen un trato discriminatorio respecto de los Sindicatos a los que se entregan dichas copias.

Antes de entrar en el análisis de la cuestión planteada debemos responder a la objeción hecha por el Ministerio Fiscal en el sentido de que el objeto de este recurso de amparo ha desaparecido después de nuestra STC 32/1990. Argumenta el Fiscal que como consecuencia de la citada Sentencia, en la nueva organización que se haga de las Comisiones de Elecciones Sindicales no ha de quedar excluida U.S.O. Por tanto, la discriminación que se denuncia ahora -una información distinta e inferior por no participar en dichas Comisiones- ya no podrá darse. En consecuencia, el presente recurso de amparo carece de objeto porque la discriminación que se aduce ha quedado reparada por la citada STC 32/1990.

Debemos rechazar la objeción del Fiscal toda vez que de nuestra STC 32/1990 no se derivan las consecuencias por él aducidas. En efecto, en dicha Sentencia -y en la anterior 7/1990, que resolvió la misma cuestión pero referida a una Comisión Provincial- se declaró la nulidad de los preceptos reglamentarios que reservaban con carácter exclusivo y excluyente la participación en las Comisiones -provinciales y Nacional- de Elecciones Sindicales a los Sindicatos más representativos, pero se declaró igualmente que ello no significaba necesariamente que la entidad recurrente -en ambos casos U.S.O.- tuviera derecho a participar y designar representantes en esas Comisiones. Queda claro, pues, que la objeción del Fiscal quiebra por su propia base, desde el momento en que desaparece la premisa de la que parte en su planteamiento, esto es, la necesaria participación de U.S.O. en las Comisiones de Elecciones Sindicales.

3. Entrando ya en el fondo de la cuestión controvertida debemos recordar la doctrina de este Tribunal que reiteradamente ha declarado que en el derecho de libertad sindical está implícita la exigencia de igualdad entre los diferentes Sindictos y la prohibición de los poderes públicos a efectos de no alterar con su intervención la libertad e igualdad en el ejercicio de la actividad sindical; por lo que si se plantea un problema de igualdad, lo que habrá de verse es si la diferencia de trato está o no justificada. Por tanto, la consideración conjunta del derecho de libertad sindical y del principio de igualdad entre organizaciones sindicales, o, si se quiere, la subsunción del segundo en el primero, es un criterio que aparece como forzada consecuencia de lo dicho, y, efectivamente, ha sido el seguido por este Tribunal a partir de su STC 53/1982, de conformidad, por otra parte, con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

En relación con el principio de igualdad de trato, inserto en el derecho de libertad sindical, este Tribunal ha afirmado (SSTC 39/1986 y 7/1990, entre otras) que los Sindicatos pueden recibir determinadas facultades de los poderes públicos y que es posible introducir diferencias entre los Sindicatos para asegurar la efectividad de la actividad que se les encomienda, siempre que el criterio utilizado para diferenciar a unos y otros sea objetivo, y la distinción establecida no pueda estimarse como arbitraria por ser proporcionada y razonable a la finalidad constitucionalmente legítima perseguida (STC 183/1992).

La aplicación de la anterior doctrina al presente caso exige examinar si la diferencia de trato denunciada por U.S.O. está dotada de una justificación objetiva, razonable, adecuada y proporcionada al fin y a los objetivos que con esa diferencia de trato se persiguen. Pues bien, no cabe duda alguna de que el criterio utilizado para denegar a U.S.O. la entrega de la fotocopia de las Actas electorales que, por el contrario, retiran habitualmente otros sindicatos (C.E.I.M., U.G.T. y CC.OO. según ha quedado probado en el proceso) es un criterio objetivo, pues a los Sindicatos mencionados se les hace entrega de dichas fotocopias por su condición de miembros de la Comisión Provincial de Elecciones una de cuyas funciones más sobresalientes es, sin duda, la de examinar y valorar las actas y documentación electoral (STC 7/1990). Sin embargo, este criterio objetivo, consistente en ser o no miembro de la citada Comisión, que en sí mismo no es discriminatorio, dependía en el momento en que tuvieron lugar los hechos que han originado este recurso de amparo de una condición -la de la mayor representatividad- que este Tribunal declaró inconstitucional por discriminatoria (SSTC 7/1990 y 32/1990), esto es, por no ser ni razonable, ni objetiva, ni tampoco proporcionada a la finalidad y funciones de estos órganos electorales, tal y como quedaron descritas en las mencionadas Sentencias. Así, pues, si hemos declarado en las citadas Sentencias que la entidad recurrente ha visto lesionados los derechos que le reconocen los arts. 14 y 28.1 C.E., en cuanto que la participación en las Comisiones de Elecciones Sindicales estaba reservada con carácter exclusivo y excluyente a los Sindicatos más representativos, es obligado concluir que la diferencia de trato entre Sindicatos que ahora se denuncia -derivada de esta regulación- es igualmente discriminatoria, en cuanto tiene su justificación en la condición de ser o no miembro de unas Comisiones cuya composición ha sido anulada por contraria al art. 14 de la Constitución.

Dicho esto, es claro que no podemos acoger la alegación que hace el Abogado del Estado en el sentido de que el problema que aquí se nos plantea haya de ser examinado como si rigiera ya un criterio no discriminatorio para determinar las centrales sindicales presentes en las citadas Comisiones. Es cierto que como consecuencia de nuestras SSTC 7/1990 y 32/1990 el criterio discriminatorio ha desaparecido y que, efectivamente, una norma (Real Decreto 953/1990, de 20 de julio) ha plasmado nuestra doctrina dando una nueva redacción a los artículos anulados por nuestras Sentencias, en el sentido de sustituir el criterio de la mayor representatividad por el de la proporcionalidad. Sin embargo, no puede aceptarse el planteamiento del Abogado del Estado porque lo que en este recurso de amparo debemos dilucidar es si la entidad recurrente, U.S.O., sufrió o no una discriminación en el momento y por las circunstancias en que se produjo en 1986 la denegación de entrega de las fotocopias de las Actas electorales, y no -como si de un recurso abstracto se tratara- si U.S.O., en su calidad de Sindicato, tiene o no derecho a recibir las copias de los documentos en cuestión, con independencia de cuáles fueron las causas o razones que en aquel momento justificaron la Resolución que se impugna.

A la vista de lo indicado el presente recurso de amparo debe resolverse, pues, atendiendo a la situación existente en el momento en que se produjo la vulneración de los derechos fundamentales que la actora denuncia, esto es, cuando sí existía el criterio discriminatorio en la composición de las Comisiones de Elecciones Sindicales, circunstancia de la que no puede hacerse abstracción a la hora de resolver la cuestión que nos plantea la entidad recurrente. Dicho todo lo cual debemos concluir, tal y como ya hemos adelantado, que al igual que en las SSTC 7/1990 y 32/1990 se declaró que la pertenencia de unos Sindicatos y la exclusión de otros de las Comisiones de Elecciones Sindicales estaba determinada en aquel momento por una condición -la de mayor representatividad- contraria, por ser discriminatoria, al art. 28.1 C.E., por las mismas razones hemos de declarar ahora que el trato desfavorable para el Sindicato recurrente en el acceso a la documentación electoral, fue discriminatorio por carecer, en aquel momento, de una justificación objetiva y razonable.

4. Debemos precisar finalmente cuál debe ser el alcance de esta Sentencia, pues si bien ha de entenderse que la entidad recurrente ha visto lesionados los derechos que le reconocen los arts. 14 y 28.1 de la Constitución por la Resolución y las Sentencias impugnadas en cuanto que la confirman, ello no significa necesariamente que tuviera derecho a obtener los documentos solicitados ni esta Sentencia ha de contener dicho pronunciamiento, tal y como lo solicita la recurrente. Por el contrario, y en la línea de las SSTC 7/1990 y 32/1990, nuestro pronunciamiento ha de circunscribirse a declarar la nulidad de las resoluciones impugnadas en cuanto excluyen a la entidad recurrente de la entrega de las copias de las Actas electorales por no dar participación en las citadas Comisiones más que a los Sindicatos más representativos, así como a declarar el derecho de U.S.O. a no ser discriminada en sus derechos de igualdad y de libertad sindical en el acceso a la información sobre las Elecciones Sindicales, sin que corresponda a este Tribunal determinar qué Sindicatos han de ser miembros de las Comisiones de Elecciones Sindicales y, en virtud de ello, si el Sindicato recurrente tiene derecho a acceder a este tipo de información en el momento y en las condiciones pretendidas.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar parcialmente el amparo solicitado por la Unión Sindical Obrera de Madrid y, en consecuencia:

1. Declarar la nulidad de la Resolución de la Comisión Provincial de Elecciones Sindicales de Madrid, de 8 de octubre de 1986, y de las Sentencias de la Sala Cuarta de la Audiencia Territorial de Madrid, de 20 de enero de 1988, y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 12 de julio de 1989.

2. Declarar el derecho de la entidad recurrente a no ser discriminada en su derecho de Libertad Sindical en el acceso a la información sobre elecciones sindicales.

3. Desestimar el amparo en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a catorce de diciembre de mil novecientos noventa y dos.