STC 207/1988, 8 de Noviembre de 1988

1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 2 de julio de 1986, procedente del Juzgado de Guardia, el Procurador de los Tribunales don Eduardo M. C. P., en nombre de don Jorge Q. P., interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de 28 de mayo de 1986, dictada por la Sala Tercera de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en el recurso 218/84.

Se fundamenta el recurso de amparo en las alegaciones de hecho y de Derecho que a continuación se resumen:

a) Por Decreto de la Presidencia de la Diputación Provincial de Barcelona de 23 de diciembre de 1981, el solicitante de amparo, Arquitecto de plantilla al servicio de dicha Corporación, fue nombrado para ocupar el cargo de Jefe del Servicio de Construcciones Civiles, con dedicación exclusiva e incompatible con cualquier otra actividad retribuida, en virtud de un concurso cuyas bases garantizan que el nombramiento sólo podrá ser objeto de revocación por Decreto motivado.

El 8 de junio de 1983, un nuevo Decreto de la Presidencia de la Diputación deja sin efecto los nombramientos de Jefes de los diferentes Servicios, por la única razón de haberse constituido la nueva Corporación como consecuencia de las elecciones locales. Un posterior Decreto, de 22 de septiembre de 1983, ratifica en sus cargos a los Jefes de Servicio, con algunas excepciones entre las que se cuenta al hoy recurrente, que fue así rebajado al punto inicial de su carrera funcionarial.

Contra los dos Decretos últimamente citados interpuso el señor Q. P. recurso de reposición, que fue desestimado el 22 de diciembre de 1983, y seguidamente recurso contencioso-administrativo, igualmente desestimado por Sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona, Sala Tercera, de 28 de mayo de 1986.

b) Considera el recurrente que, en virtud del concurso de méritos mediante el que se le asignó la mencionada Jefatura de Servicio, tenía un derecho adquirido a permanecer en el mismo, lo que resulta del principio de mérito y capacidad en el acceso a los cargos públicos establecido en el art. 103.3 de la Constitución. Ni este precepto constitucional ni el principio general de igualdad reconocido en el art. 14, ni el de seguridad jurídica proclamado en el 9.3, ni la obligación de los poderes públicos de promover la igualdad que impone el art. 9.2, han sido respetados por los actos administrativos de la Diputación de Barcelona que fueron impugnados ante la Audiencia Territorial, ni por la citada Sentencia de la Audiencia, que los estima ajustados a Derecho. Aquellos actos incurren en arbitrariedad, al revocar un nombramiento que no es discrecional, sin motivación real alguna, pues la que se adujo, relativa a la renovación de la Corporación Provincial, no tiene conexión con la estructura funcionarial, por lo que no puede privar jurídicamente al funcionario del cargo al que había accedido. Específicamente el principio de igualdad ha quedado conculcado por los Acuerdos recurridos, salvo que se quiera admitir que existen dos tipos de concurso, aquellos que suponen el reconocimiento de los derechos adquiridos y aquellos otros que no suponen tal reconocimiento.

En consecuencia, se solicita de este Tribunal que declara la nulidad de los Acuerdos de la Diputación de Barcelona y de la Sentencia de la Audiencia Territorial de la misma capital, reponiendo al recurrente en el cargo que adquirió por concurso, con el reconocimiento de las retribuciones complementarias que ha dejado de percibir desde aquel momento.

2. Por providencia de 16 de julio de 1986, la Sección Tercera del Tribunal Constitucional acordó, en virtud de lo dispuesto en los arts. 50 y 85.2 de la LOTC conceder al recurrente y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días, a fin de que, dentro del mismo, formulasen las alegaciones que consideraran pertinentes en relación con la posible concurrencia de las causas de inadmisión previstas en los arts. 50.1 b) [en conexión con el 49.2 b)] y 50.2 b), todos ellos de la LOTC, en la redacción en aquel momento vigente.

Recibidas las alegaciones del recurrente y el Ministerio Fiscal, la Sala Segunda de este Tribunal, por Auto de 9 de enero de 1987, acordó admitir a trámite el recurso de amparo, así como requerir a la Sala Tercera de la Audiencia Territorial de Barcelona para que remitiera las actuaciones del recurso núm. 456/85, interesándose asimismo el emplazamiento de quiénes hubieran sido parte en el proceso, para que, en el plazo de diez días, pudieran comparecer ante este Tribunal Constitucional; así como requerir a la Diputación Provincial de Barcelona para que remitiera a este Tribunal en el plazo de diez días, el expediente o las actuaciones administrativas objeto del recurso. Por providencia de 25 de febrero de 1987, la Sección acordó tener por recibidas las actuaciones solicitadas; tener por personado y parte, en nombre y representación de la Diputación Provincial de Barcelona, al Procurador don Eduardo M. P.; y dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y Procuradores señores M. C. P. y M. P., a fin de que, dentro del plazo común de veinte días, formularan las alegaciones que estimaran pertinentes.

3. Presenta las suyas el Ministerio Fiscal el 26 de marzo de 1987, y, tras exponer los antecedentes del caso, manifiesta, como consideración previa, que aunque el acto que se dice recurrido es la Sentencia de la Audiencia Territorial, las vulneraciones constitucionales que se denuncian sólo pueden ser atribuidas a los Acuerdos de la Diputación como su única causa determinante. La Sentencia no sería así más que el agotamiento de la vía judicial ordinaria de que habla el art. 43.1 LOTC.

Desde esta perspectiva, el planteamiento efectuado por la demanda - vulneración del derecho de igualdad- carece de contenido constitucional, ya que no existe la violación denunciada y, por lo tanto, la pretensión de amparo tiene que ser desestimada. La invocación de que el principio de igualdad ha sido inobservado no está fundamentada en el escrito de demanda ni se deduce del mismo: y, por otra parte, ni el art. 9.3 ni el 103.3 C.E., que se invocan, contienen derechos fundamentales recurribles en amparo. El quebranto a la igualdad requiere un elemento de comparación, que no se ofrece en la demanda, ya que ésta desplaza inmediatamente su alegato hacia la seguridad jurídica proclamada por el art. 9.3. Se trata en rigor de una invocación del principio de respeto a los derechos adquiridos, y éstos, según ya dijera una temprana Sentencia del Tribunal Constitucional (STC 27/1981) no están reconocidos en la Constitución como derecho fundamental.

Tampoco sería posible -desde un punto de vista distinto- apreciar vulnerado el derecho reconocido en el apartado 2 del art. 23 de la Constitución, a acceder a funciones y cargos públicos, derecho que comprende el de permanecer en la función pública, todo ello según los requisitos que señalen las leyes, y en condiciones de igualdad. El actor alega que su nombramiento como Jefe de Servicio de Construcciones Civiles se realizó previo concurso de méritos que no podrá ser revocado sino mediante otro Decreto motivado del Presidente de la Diputación. Pero silencia que en la convocatoria del concurso se hacía constar literalmente que «el nombramiento no engendra ningún derecho adquirido». Todo esto fue examinado con debida amplitud en las actuaciones seguidas ante la Audiencia, y ésta, en su resolución, hizo aplicación razonada de las disposiciones legales aplicables. El actor no se ha visto privado de su condición de funcionario publico; si el actor accedió en su día a la función pública y en ella se mantiene, la remoción de un cargo o puesto concreto no lesiona el derecho reconocido en el art. 23.2 C.E., puesto que éste no ampara la ocupación o desempeño de puestos dentro de la función pública. El problema, por tanto, no rebasa el campo de la legalidad. Por ello, el Ministerio Fiscal considera que debe desestimarse la pretensión de amparo deducida.

4. El 26 de marzo de 1987, el Procurador de los Tribunales, señor M. P., en nombre de la Diputación Provincial de Barcelona, presenta escrito de alegaciones en que viene a mantener, primeramente que lo único que se debate en el presente recurso es si se ha infringido o no el principio constitucional de igualdad con independencia de posibles (e inexistentes) incorrecciones de la Sentencia de la Audiencia de Barcelona. En consecuencia, las alegaciones deslizadas en la demanda en tal sentido deben quedar absolutamente marginadas.

Centrándose en el principio de igualdad, el escrito señala que no hay vulneración de la igualdad en la Ley, toda vez que, si bien existe una regulación jurídica distinta para los Cuerpos Nacionales que para los funcionarios de las Corporaciones locales (ya que respecto a estos últimos la Corporación puede proceder siempre a una readscripción de funcionarios, con carácter discrecional, de acuerdo con las necesidades del servicio y con las condiciones del funcionario), ello se corresponde a una correlativa diferencia de situaciones, diferencia proporcional a los fines perseguidos. Y tampoco ha habido desigualdad en la aplicación de la Ley. Ha habido un ejercicio de facultades discrecionales por parte de la Diputación de Barcelona, de acuerdo con la expresa habilitación que se desprende del art. 7 del Decreto 688/1975, de 21 de marzo, que establece que la adscripción de los funcionarios técnicos de la Administración especial a los distintos puestos de trabajo se acordará discrecionalmente por el órgano competente respectivo de la Corporación, lo que, según el mismo artículo, párrafo segundo, es aplicable a las Jefaturas de Unidad. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 23 de abril de 1986 ha venido a considerar adecuada a la Constitución la discrecionalidad como cobertura suficiente para las actuaciones administrativas, y ha señalado, también, que el art. 23.2 C.E. garantiza a todos los ciudadanos el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, sin que nazca de este precepto derecho alguno a la ocupación de cargos o al desempeño de funciones determinadas.

El recurrente se ha limitado a afirmar que ha mediado desigualdad y hasta arbitrariedad, pero no ha intentado demostrar, aportando términos de comparación, en qué han consistido tales fenómenos, que ni siquiera ha precisado. Más aún: De la demanda se deduce que su caso -o sea la readscripción- ha sido aplicado también a otros funcionarios. Ante tan absoluta carencia de datos, de términos de comparación, no es posible comparar realmente los supuestos afectados. Finalmente, ante el Tribunal Constitucional no se debaten cuestiones de mera legalidad. Estas fueron debidamente examinadas en el recurso contencioso-administrativo, y la Sentencia de la Sala de la Audiencia no estimó causas de ilegalidad, sin que el Tribunal Constitucional pueda ahora volver a entrar en el tema como Tribunal de apelación. Lo que el recurrente pretende, en definitiva, es transpolar las jurisdicciones que son muy diferentes. Por todo ello, suplica se desestime totalmente la demanda.

5. El recurrente, en escrito de 24 de mano de 1987, manifiesta reiterarse en los argumentos expuestos en su escrito de demanda, esto es, que había superado un concurso de méritos, para el cargo de Jefe de Servicios de Construcciones Civiles, del que se le apartó sin cobertura jurídica, pues se dio como base para ello una circunstancia política como fue la convocatoria de elecciones locales. Añade que se ha vulnerado con ello el art. 14 C.E., y en modo muy especial el art. 9, en sus diversos apartados, al violarse el principio de seguridad jurídica, en conexión con lo previsto en el art. 103.3 C.E. Si un funcionario supera un concurso de méritos, la Administración, salvo circunstancias excepcionales, debe mantenerle en el cargo obtenido. El principio de unidad del ordenamiento jurídico impide que puedan existir dos tipos de concursos dentro de una misma organización administrativa: Por lo que el concurso superado por el hoy recurrente le colocó en una situación institucional funcional que, digan lo que digan las bases del concurso, supone un derecho adquirido. El Presidente de la Diputación no tiene facultades para dejar sin efecto un concurso de méritos, en virtud de una base discrecional cuya argumentación jurídica tiene como cobertura un hecho político o electoral. No se trata en el caso presente de establecer una casuística de juicios comparativos entre personas, sino de que se cumpla el principio de igualdad ante la legalidad por la naturaleza de los concursos, tanto de entrada como de promoción, dentro de la misma organización administrativa. Además, aunque la regulación del recurso de amparo haga referencia al art. 14 C.E., ello no quiere decir que no pueda extenderse a otros derechos fundamentales de la persona, como el derecho a la seguridad jurídica contenido en el art. 9 C.E. Por otra parte, sí se produjo una situación de desigualdad entre los mismos funcionarios que superaron el concurso de méritos y capacidad, ya que todos los funcionarios removidos por el Decreto de 8 de junio de 1983 fueron repuestos a su situación anterior por un Decreto de 6 de julio del mismo año, excepto tres de ellos entre los que se encuentra el recurrente. Hubo así desigualdad de trato y agravio comparativo entre situaciones idénticas. Por lo que suplica se le conceda el amparo solicitado. 6. Por providencia de 24 de octubre de 1988, se fijó para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 7 de noviembre siguiente.

1. La demanda que da lugar al presente recurso de amparo se dirige, en su encabezamiento frente a la Sentencia 391, de 28 de mayo de 1986, dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona. Ahora bien, esa Sentencia viene a confirmar -desestimando el recurso interpuesto por el hoy demandante- la adecuación al ordenamiento de diversas resoluciones administrativas, esto es, los Acuerdos de la Diputación Provincial de Barcelona, de 8 de junio Y 22 de septiembre de 1983, relativos a la remoción del recurrente de la Jefatura del Servicio de Construcciones Civiles de la Diputación de Barcelona. El reproche que se dirige a la mencionada resolución judicial versa, no sobre irregularidades en el procedimiento que hubieran podido vulnerar derechos fundamentales, ni sobre actos u omisiones del órgano judicial que hubiesen originado inmediata y directamente esa vulneración (en cuyo caso nos encontraríamos ante un recurso de amparo incluído en el ámbito del art. 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), sino sobre la confirmación que lleva a cabo de las resoluciones administrativas impugnadas. Es a estas resoluciones, pues, a quiénes se atribuye, en primer lugar, el quebrantamiento de los derechos fundamentales del recurrente: De forma que es preciso concurrir con el Ministerio Fiscal en que la demanda se dirige en realidad frente a los Acuerdos de la Diputación; y de hecho, a la hora de concretarse el petitum formulado, se solicita de modo expreso la nulidad de las actuaciones administrativas que se impugnan. El presente recurso de amparo ha de encuadrarse así dentro del ámbito del art. 43 de la LOTC, es decir, entre los dirigidos a la protección de derechos o libertades que se estimen vulnerados por disposiciones, actos jurídicos o vías de hecho de órganos gubernamentales o administrativos.

2. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, es como procede analizar las alegaciones del recurrente respecto a las vulneraciones que estima producidas por las resoluciones de la Diputación de Barcelona de derechos constitucionales susceptibles de amparo. Derechos que hay que reducir a los derivados del principio de igualdad proclamado en el art. 14 C.E., ya que, por lo que se refiere a otros preceptos invocados en la demanda (arts. 9.2, 9.3 Y 103.3 C.E.), no pueden fundamentar autónomamente un recurso de amparo, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 53.2 C.E. y 41.1 LOTC. Por ello, la cuestión de fondo planteada sólo puede examinarse desde el punto de vista del derecho del recurrente a ser tratado de acuerdo con el principio de igualdad.

En este sentido, la desigualdad invocada por el recurrente se manifestaría en dos aspectos, que es necesario examinar separadamente. Por una parte -lo que podría estimarse desigualdad en la Ley- porque no sería admisible la existencia de dos tipos de concursos, los que suponen y los que no suponen el reconocimiento de derechos adquiridos. Y, en segundo lugar, -como desigualdad en la aplicación de la Ley- por cuanto, a diferencia de otros funcionarios, el recurrente no fue ratificado en su Jefatura de Servicio por el Decreto de la Presidencia de la Diputación de 22 de septiembre de 1983.

3. Por lo que se refiere al primer punto ha de tenerse en cuenta que no se trata en el presente caso de un problema relativo al acceso a la función pública (pues el recurrente ya era, y siguió siéndolo, funcionario público), sino de la provisión de un puesto determinado de trabajo dentro de la misma. Pues bien, en nuestro ordenamiento, y en las diversas Administraciones Públicas, no existe un solo sistema o procedimiento para la provisión de puestos de trabajo entre funcionarios, ni existe tampoco homogeneidad entre las situaciones de permanencia y estabilidad correspondientes a los diversos puestos. Pero, dada la variedad de Administraciones, de las tareas a desarrollar y de las diferentes circunstancias de los puestos de trabajo en ellas existentes, no resulta irrazonable, sino incluso fácilmente comprensible esa multiplicidad de procedimientos y régimen de permanencia. Ello se traduce en la existencia de diferencias entre las diversas Administraciones respecto del margen de actuación de que disponen para la provisión de puestos de trabajo, aun cuando ello no pueda significar que tal margen sea absoluto, y que pueda convertirse en arbitrariedad, pues los límites jurídicos generales y los concretos que en cada supuesto se establezcan siguen en estos casos encuadrando la acción administrativa. Pues bien, dada la naturaleza del puesto de trabajo de que ahora se trata -una Jefatura de Servicios de la Diputación de Barcelona, a cubrir entre funcionarios técnicos de la misma, que en todo caso conservan tal condición funcionarial- no cabe estimar (ni se aduce razón alguna para ello), que las disposiciones aplicadas en este caso (entre ellas el art. 7 del Decreto 688/1975, de 21 de marzo, que estable que «la adscripción de los funcionarios técnicos de Administración especial a los distintos puestos de trabajo..., se acordará discrecionalmente por el órgano competente respectivo de la Corporación»), representen, al introducir un sistema de adscripción a puestos de trabajo distinto al que pueda darse en otros supuestos, una vulneración (simplemente por tal razón y sin otras motivaciones), del principio de igualdad. Tal vulneración, ciertamente, podría producirse si se tratasen normativamente en forma opuesta situaciones virtualmente idénticas: Pero en este caso no se aduce término alguno de comparación para poder llegar a esa conclusión, ya que el recurrente se limita a señalar que unos concursos dan lugar a derechos adquiridos y otros no.

4. La segunda razón que se apunta en el recurso (y se desarrolla más ampliamente en el escrito de alegaciones posterior del recurrente), para fundamentar el quebrantamiento del principio de igualdad, consiste en que se produjo una situación de desigualdad entre los mismos funcionarios que superaron el concurso de méritos, ya que a unos se les ratificó en el puesto que ocupaban y a otros no. Pero tampoco resulta aceptable esta argumentación. De los datos aportados resulta que la medida inicial, de 8 de junio de 1983, de dejar sin efecto los nombramientos anteriores de Jefe de Servicios (medida motivada sobre la base de la celebración de elecciones locales), fue una medida de carácter general, que afectaba a una pluralidad de interesados (quince, según los documentos que se aportan), y que por su misma generalidad no infringía el principio de igualdad ni mostraba indicios de discriminación. Posteriormente, la Diputación procedió a cubrir los puestos vacantes, confirmando en algunos a los que ya los habían desempeñado, y permanecían en ellos en funciones, y sustituyendo en otros (en tres casos, según el recurrente), a los anteriores titulares por distintos funcionarios, en aplicación de las disposiciones reguladoras del procedimiento de adscripción. Pues bien, el recurrente no aporta dato alguno para mantener que en la aplicación de la norma se han seguido criterios que impliquen una discriminación frente a él o frente a los demás funcionarios no confirmados. Cuando existe una previsión normativa que permite a la Administración la remoción de un funcionario de un puesto de trabajo determinado, y cuando tal normativa ha sido aplicada, sin excepciones, a una pluralidad de sujetos, corresponde a quien alega la discriminación aportar un término de comparación, y justificar la existencia de un criterio discriminatorio, para que este Tribunal pueda apreciar que ha existido una diferencia de trato contraria a lo dispuesto en el art. 14. El recurrente no aporta elemento alguno que permita suponer -ni mucho menos afirmar- que la Diputación Provincial haya aplicado la normativa correspondiente en perjuicio del señor Q. P., fundándose en consideraciones de tipo personal o social, de aquellas que, en virtud de lo dispuesto en el art. 14 C.E. producen discriminación: Por lo que, a falta de tales elementos de juicio, no es posible apreciar la existencia de la discriminación que se aduce.

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el recurso de amparo interpuesto por don Jorge Q. P..

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a ocho de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.