STC 189/1989, 16 de Noviembre de 1989

1. Por escrito presentado en el Juzgado de Guardia el 16 de marzo de 1985, recibido en el Registro General de este Tribunal el día 21 siguiente, don Heriberto G. S. plantea, en nombre y representación de la Junta de Galicia, conflicto positivo de competencia en relación con los siguientes preceptos del Real Decreto 2.089/1984, de 14 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 29/1984, de 2 de agosto, de Ayudas a Empresas Periodísticas y Agencias Informativas: art. 1; art. 4, letras c), e) y g) en su inciso final; art. 7; art. 13; arts. 15 a 42 (Capítulo Tercero); Disposiciones transitorias tercera y cuarta; Disposiciones adicionales primera y segunda, y cualesquiera otros preceptos del citado Real Decreto por su conexión con los anteriores. Se ha requerido previamente de incompetencia al Gobierno de la Nación, por escrito de 17 de enero de 1985, requerimiento que debe entenderse presuntamente rechazado por el transcurso del plazo de respuesta.

2. En apoyo de su pretensión, la Junta de Galicia formula las alegaciones siguientes:

A) El Real Decreto 2.089/1984, de 14 de noviembre, regula unas Ayudas a las Empresas Periodísticas y Agencias Informativas como instrumento de desarrollo de la Ley 29/1984, de 2 de agosto, que asimismo ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad. Se trata, pues, de varias disposiciones de distinto rango que conforman una regulación jurídica unitaria de esta materia y que culminan en la Resolución de la Dirección General de Medios de Comunicación Social de 15 de noviembre de 1984, que a su vez es objeto también de otro conflicto de competencia. Por consiguiente, en el Real Decreto impugnado se confunden los vicios de inconstitucionalidad derivados de la Ley de la que trae origen con los propios de la regulación que este Decreto contiene.

B) Señala en primer lugar la Junta de Galicia el orden de distribución de competencias en materia de prensa y medios de comunicación social, materia donde se incardinan las ayudas controvertidas. Conforme a los arts. 149.1.27 de la Constitución y 34.2 del Estatuto de Autonomía, se trata de una competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la que corresponde a aquél emanar las normas básicas y a éstas su desarrollo legislativo y ejecución. Es, además, una materia en la que no es precisa la transferencia de servicios y medios para el ejercicio efectivo de la titularidad competencial, tal y como hace evidente el Real Decreto 2.455/1982, de 30 de julio, sobre traspaso de estos servicios a la Generalidad de Cataluña, en el que no se incluyen bienes, ni créditos presupuestarios, ni personal. Partiendo de este contexto, se pone de manifiesto que las ayudas directas a los medios de comunicación social son un genuino ejemplo de la actividad de fomento que, tradicionalmente, se ha entendido como integrada por facultades de ejecución, dado su carácter instrumental, y por ello la concesión de esas ayudas debe corresponder a la Comunidad Autónoma de Galicia. Por otra parte, las intervenciones administrativas de policía o prestación han de considerarse también integradas en la competencia de ejecución que ostenta la Comunidad Autónoma y, sin duda, poseen este carácter las intervenciones previstas en el Decreto impugnado sobre el Registro Administrativo de Empresas Periodísticas y Agencias Informativas.

En suma, el Real Decreto 2.089/1984 supone una clara injerencia en las competencias de ejecución propias de la Comunidad Autónoma de Galicia y asumidas en el art. 34.2 del Estatuto. Estas facultades de ejecución sólo pueden ser exceptuadas, mediante la atribución de potestades de idéntica calidad al Estado, en tres supuestos: cuando la ejecución posea un alcance supraterritorial; en los casos de grave riesgo para la seguridad pública, por razones de necesidad y urgencia, y, por último, cuando concurran superiores intereses nacionales. Pues bien, por distintas razones, ninguno de estos supuestos se plantea en el presente caso, sobre todo si se cae en la cuenta de que el interés general no opera en nuestra Constitución (ex art. 117) como un título de atribución competencial independiente.

C) Analizando ya el contenido concreto de los preceptos impugnados, expone la Junta de Galicia las consideraciones siguientes:

El art. 1 del Decreto impugnado supone el engarce de esta disposición con la Ley 29/1984 y adolece de los mismos vicios de inconstitucionalidad que la norma habilitante, pero además es, en sí mismo, un desarrollo legislativo que, al hacer referencia a aspectos concretos de fomento, esto es, al régimen de concesión de ayudas, invade directamente el ámbito competencial de Galicia.

Los arts. 4 -letras c), e) y g), esta última en su inciso final-, 7 y 13 hacen referencia a la gestión del Registro Administrativo de Empresas Periodísticas y Agencias Informativas, a los exclusivos efectos de la concesión de ayudas. Esta regulación es, sin embargo, en sí misma una actividad de policía y, por ello, comporta potestades de ejecución situadas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia.

El capítulo tercero (arts. 15 a 42) reglamenta unas ayudas directas o subvenciones a las empresas periodísticas por los conceptos de difusión, consumo de papel de prensa y reconversión tecnológica, y a las agencias informativas por este último concepto. El propio Gobierno de la Nación ha entendido esta cuestión como una faceta de la ejecución en el antes indicado Real Decreto de traspasos a la Generalidad de Cataluña; esas subvenciones son, además, una típica actividad de fomento, y la STC 39/1982 es suficientemente explícita -según la Junta de Galicia- sobre la competencia de los poderes autonómicos para reglamentar las subvenciones.

Las consideraciones efectuadas respecto de los preceptos que hacen referencia al Registro de Empresas Periodísticas resultan extensibles a la Disposición transitoria tercera, que establece un plazo para la inscripción en el citado Registro de las empresas y agencias que pretendan acogerse a las ayudas.

La Disposición transitoria cuarta, al determinar el lapso temporal en el que han de apreciarse tanto la difusión como el consumo de papel prensa, a efectos de conceder las ayudas previstas en los Presupuestos Generales del Estado para 1984, da por supuesto, en apariencia, que es ésta la que regula su distribución. Pero la Ley de Presupuestos no es una norma que pueda incidir en la distribución de competencias, pues lo impide el art. 147.2 de la Constitución, ni menos aún puede atraer la competencia autonómica en favor del Estado; a mayor abundamiento, existen normas y, en concreto, Decretos de traspasos que establecen mecanismos para la distribución de subvenciones entre las diversas Comunidades con la finalidad de que las gestionen directamente en materias de su competencia.

Respecto de las Disposiciones adicionales que se impugnan, la primera de ellas se refiere al lugar de la entrega de un cierto número de ejemplares de la publicación subvencionada es, por consiguiente, también una clara actividad material de ejecución, y la segunda remite al Director General de Medios de Comunicación Social para dictar las resoluciones necesarias para la aplicación del presente Decreto, lo cual, de nuevo, es algo que no corresponde al Estado.

D) En resumen, según la Junta de Galicia, la Administración Central carece de competencia en materia de ayudas a empresas periodísticas y agencias informativas, porque ello configura una actividad de fomento mediante la concesión de subvenciones que es propia de la, competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia en su correspondiente ámbito territorial, y en consecuencia solicita de este Tribunal que se declare la nulidad de los preceptos expresamente indicados del Real Decreto impugnado y de cualesquiera otros que incurran, por su conexión con los mismos, en un vicio de incompetencia; así como se reconozca la titularidad de la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de desarrollo legislativo y ejecución del régimen de prensa y, en concreto, de ayudas directas o subvenciones a la prensa y a los demás medios de comunicación social.

3. Mediante providencia de 27 de marzo de 1985, la Sección Cuarta del Pleno de este Tribunal acuerda admitir a trámite el conflicto y dar traslado del mismo al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que aporte cuantos documentos y alegaciones estime pertinentes, según lo dispuesto en el art. 64.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Asimismo, se acuerda dirigir oficio al Presidente del Tribunal Supremo, para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo correspondiente a los efectos prevenidos en el art. 61.2 de la LOTC, y publicar la formalización del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de Galicia».

4. Por escrito de 25 de abril de 1985, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta del Gobierno de la Nación, formula las alegaciones que a continuación, de modo sucinto, se exponen:

A) El Real Decreto impugnado representa el desarrollo reglamentario de la Ley 29/1984, como indica su preámbulo y expresa su art. 1; por ello, la problemática del presente conflicto viene a confundirse con la suscitada por los términos de la ley de cobertura, y debe bastar ahora con una remisión a los títulos competenciales que cubren la ley estatal.

B) En primer lugar, la materia sobre la que incide el conflicto afecta de manera esencial al derecho fundamental recogido en el art. 20.1 a) de la Constitución: la libertad de expresión; y ello es así tanto si se contempla la actividad subvencional como una intervención del Estado en los derechos de libertad como si se la considera desde la perspectiva de los derechos de prestación. En ambos casos, las ayudas a la prensa se sitúan en el seno de la libertad de información [art. 20.1 d) de la Constitución], pues persiguen preservar el pluralismo informativo. Por consiguiente, la Ley 29/1984 y el Decreto que la desarrolla, configuran normas básicas, de acuerdo con lo previsto en el art. 149.1.27 de la Constitución. La atribución del carácter público se justifica en virtud de la cláusula del art. 149.1.1 de la misma Norma fundamental, precepto que atribuye al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos; y todo ello, ante el creciente fenómeno de la concentración de empresas que puede redundar en limitaciones de ambas libertades indicadas; de manera complementaria debe traerse a colación la facultad del Estado de emanar normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social.

C) En el escrito de planteamiento del conflicto se insiste en destacar la competencia autónoma para el desarrollo normativo y la ejecución de las normas básicas dictadas por el Estado. Pero cuando el art. 149.1.27 de la Constitución se refiere a esta competencia autonómica, lo hace bajo la implícita condición de que la normativa básica pueda ser efectivamente objeto de desarrollo por las Comunidades Autónomas. Esta condición no se da, sin embargo, en lo que respecta a la propia Ley 29/1984, que formaliza las bases en esta materia, puesto que carece de sentido pensar en una normativa estatal sobre subvenciones con fondos a cargo de los presupuestos del Estado que deba ser desarrollada por la Comunidad Autónoma de Galicia, dejando subsistente su regulación para el resto del territorio.

En suma, el problema no radica en determinar si este producto de la potestad reglamentaria configura bases (como ocurre en las SSTC 25/1983, fundamento jurídico 4.º, y 32/1984, fundamento jurídico 6.º), sino antes bien en denegar la misma posibilidad de un desarrollo normativo y una ejecución autonómica. Por lo demás, la medida de fomento controvertida atañe a los Presupuestos del Estado, y por ello adquiere una evidente autonomía respecto de la materia regulada, al venir dictada dentro de competencia; y en la demanda no se demuestra la presencia de un vicio de incompetencia.

D) Destaca el Abogado del Estado los siguientes aspectos respecto de los concretos preceptos impugnados:

El art. 1 simplemente engarza el Decreto con la Ley que viene a desarrollar; no puede, por tanto invadir una competencia autonómica de desarrollo legislativo, pues sentada la validez de aquella Ley resulta lógicamente imposible un desarrollo legislativo autonómico.

En los arts. 4, 7 y 13 la demanda impugna los condicionamientos impuestos al Registro de empresas periodísticas a efectos de la concesión de ayudas, por estimar que son propios de la actividad de ejecución, y trae a colación el Decreto de traspaso a la Generalidad de Cataluña en materia de prensa. Sin embargo, nada impide que la Junta de Galicia ordene los Registros que considere convenientes, pero no puede pretender obtener la titularidad de medios que prestan un servicio estatal y que no han sido traspasados.

Al analizar el capítulo tercero, relativo a las ayudas directas, la Junta de Galicia vuelve a citar el Real Decreto de traspaso a la Generalidad de Cataluña. No obstante, el régimen de esta disposición parte de una posición de cooperación en una función estatal que asume la Administración autonómica en virtud precisamente del Acuerdo.

Tampoco se explica el sentido de la impugnación de las Disposiciones transitorias tercera y cuarta, ya que aquélla posee un imprescindible carácter procedimental y esta contiene una previsión exclusivamente referida a los Presupuestos Generales del Estado para 1984.

Por último, la Disposición adicional primera es una consecuencia lógica del art. 4, y la segunda es también un efecto previsible del hecho de que la concesión de subvenciones con fondos públicos a cargo del Estado corresponda a éste.

E) En virtud de lo expuesto, el Gobierno de la Nación solicita la desestimación del presente conflicto de competencia.

5. Por providencia de 14 de noviembre último, se acordó señalar el día 16 del mismo mes para deliberación y votación de esta Sentencia.

1. De manera coincidente tanto la Junta de Galicia como el Gobierno de la Nación admiten en sus respectivos escritos de demanda y contestación que el Real Decreto 2.089/1984, de 14 de noviembre, sobre ayudas estatales en materia de prensa, disposición frente a la que se promueve conflicto de competencia, viene a desarrollar la Ley 29/1984, de 2 de agosto, de Ayudas a Empresas Periodísticas y Agencias Informativas. Esta consideración resulta, por otra parte, obvia, pues el carácter de norma de desarrollo reglamentario se afirma ya en la denominación del Decreto impugnado y se indica en su exposición de motivos. En este mismo sentido, los vicios de incompetencia que la Administración autonómica predica del Decreto y las alegaciones que se efectúan coinciden, sustancialmente, con los que ya fueron objeto de discusión en el recurso de inconstitucionalidad en su día interpuesto también por la Junta de Galicia contra la Ley 29/1984, y desestimado por la STC 64/1989.

Para la solución de este conflicto constitucional se ha de partir, por tanto, de la doctrina expuesta en dicha Sentencia, pues las tachas de incompetencia que coincidan con las que fueron objeto de debate y análisis en aquel litigio, pueden ser sumariamente contestadas por remisión a lo ya dicho en la resolución que puso fin a aquel proceso de inconstitucionalidad; tras ello hemos de verificar si se aducen otros vicios de incompetencia que sean propios del concreto Decreto impugnado, e independientes de su relación con la Ley. Resulta así conveniente resumir sucintamente la fundamentación ofrecida en la STC 64/1989, en primer lugar, y, mas adelante, analizar si la problemática que es objeto del presente conflicto de competencias queda «forzosamente simplificada a los términos de la ley de cobertura», como señala el Abogado del Estado, o si se aducen, efectivamente, vicios de incompetencia que existirían aunque no estuviese viciada de incompetencia la Ley.

2. En la STC 64/1989 (fundamento jurídico 3.º), este Tribunal afirmó que el establecimiento y regulación, por parte del Estado, de un sistema de ayudas en favor de empresas periodísticas y agencias informativas se justifica, desde la perspectiva del orden constitucional de distribución de competencias, en las competencias que el Estado ostenta para fijar las normas básicas en materia de prensa y medios de comunicación social (art. 149.1.27 de la Constitución), así como para regular las condiciones que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de las libertades de información y expresión que en el art. 20.1 de la Constitución se consagran, según lo dispuesto en el art. 149.1.1 de la Norma suprema. Cabe, por tanto, considerar básico, dentro del régimen jurídico de la prensa, unas subvenciones estatales a algunas empresas y agencias que satisfagan ciertos requisitos y dirigidas a preservar el derecho fundamental a recibir y comunicar información veraz, pues con ello se persigue la garantía de la real existencia de una prensa pluralista ante la creciente concentración de los medios informativos; razones todas ellas que se esgrimen en la exposición de motivos de la Ley 29/1984, para justificar su introducción en el ordenamiento jurídico.

Si desde la perspectiva de la distribución de competencias se decía (fundamento jurídico 4.º), que la Ley resultaba irreprochable, tal conclusión debía extenderse a la Disposición adicional primera de la misma, en la que se autorizaba al Gobierno para dictar un reglamento en aplicación de la Ley, pues, esta autorización para el desarrollo normativo no excedía del ámbito de la competencia estatal. Así, en la medida en que sea necesario una concreción reglamentaria del régimen de las ayudas previstas, las propias exigencias de igualdad que el art. 149.1.1 de la Constitución establece, impiden un desarrollo normativo y una ejecución plural y diferenciados en cada Comunidad Autónoma que ostente competencias de desarrollo y ejecución de las normas básicas en materia de prensa. Todo esto, se añadía: «sin prejuzgar... el uso que de la referida autorización hiciera el Gobierno aprobando el Real Decreto 2.089/1984, de 14 de noviembre» (fundamento jurídico 4.º).

3. A la luz de esta fundamentación resulta indudable que las alegaciones expuestas con carácter general sobre el régimen de la competencia discutida en el escrito por el que se promueve este conflicto y, en concreto, sobre la titularidad de las potestades reglamentaria y ejecutiva son coincidentes con las rechazadas en la citada STC 64/1989, y deben recibir ahora idéntica decisión desestimatoria. En efecto, el Real Decreto impugnado establece un desarrollo reglamentario de un sistema de ayudas estatales legalmente previsto, y que -como ya se ha dicho- ha sido dictado dentro de la competencia estatal para establecer las bases del régimen de prensa y de los medios de comunicación social, con la finalidad de preservar la igualdad en el ejercicio de la libertad de información en todo el territorio del Estado (arts. 149.1.1 y 149.1.27 de la Constitución); Normas básicas que, como se hace evidente con la lectura del Decreto impugnado, y por la misma naturaleza de la materia, requieren, junto a una previsión legal, una concreción de carácter reglamentario uniforme para todo el Estado y una administración única por las propias exigencias de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos fundamentales que el art. 149.1.1 de la Constitución impone. No puede, por consiguiente, dudarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria, en el presente caso, se encuentra en el seno de la competencia estatal, y que no es constitucionalmente ilícito que el sistema subvencional único sea también administrado por una única Administración.

4. En relación a los distintos preceptos del Decreto 2.089/1984 que expresamente se impugnan en la demanda, no se advierten vicios de incompetencia independientes de los que se aducen frente a la Ley 29/1984. El Decreto discutido se limita sustancialmente a establecer condiciones y requisitos para las empresas que pretendan acogerse a las subvenciones concedidas; reglamentar la inscripción en el Registro Administrativo de Empresas Periodísticas y Agencias Informativas, a los exclusivos efectos de la concesión de estas ayudas, y fijar los documentos necesarios para ello, y concretar los conceptos por los que se facilitan las subvenciones, así como los criterios para determinar su cuantía. En consecuencia, no supone innovación alguna respecto de lo ya previsto en la propia Ley 29/1984.

Tiene razón, por ello, el Abogado del Estado, cuando afirma que el art. 1 carece de virtualidad para invadir competencia autonómica alguna, pues simplemente supone un engarce lógico del Decreto con la Ley que viene a aplicar.

Las normas destinadas a la ordenación del indicado registro (arts. 4, 7 y 13) están dirigidas a regular un servicio de la Administración del Estado, a través del cual se conceden unas subvenciones que, en función de lo previsto en los arts. 149.1.27 y 149.1.1 de la Constitución, hemos considerado integradas en la regulación básica del régimen de la prensa.

Los preceptos encaminados a prescribir un sistema de ayudas directas (Capítulo Tercero, arts. 15 a 42) simplemente concretan los requisitos temporales, formales o de otra índole necesarios para acceder a dichas ayudas, y los conceptos (difusión, consumo de papel prensa y reconversión tecnológica) que vienen ya previstos en el art. 2.1 a) de la Ley 29/1984, para determinar la cuantía de la subvención.

Las Disposiciones transitorias impugnadas (tercera y cuarta) se limitan, respectivamente, a fijar un plazo, desde la entrada en vigor del Decreto, para solicitar la inscripción en el registro, aportando cierta documentación, y a referir las ayudas consignadas en los Presupuestos Generales del Estado para 1984 a la difusión obtenida por las publicaciones en el año anterior y al consumo de papel de prensa entre determinados meses de los años 1983 y 1984. En suma, tampoco existe, en la parte final de esta disposición, modificación alguna del sistema básico en la Ley 29/1984.

Y otro tanto cabe decir de las Disposiciones adicionales primera y segunda, pues se circunscriben a regular el lugar y el tiempo en que deben entregarse los ejemplares de las publicaciones periódicas que es necesario depositar para poder solicitar las ayudas, según prescribe el art. 4 e) del Decreto, y a atribuir la potestad de ejecutar este Decreto al Director General de Medios de Comunicación Social, atribución que resulta lógica en un servicio estatal y a cargo de los fondos consignados en los Presupuestos Generales del Estado.

En resumen, debe concluirse afirmando que la resolución impugnada no excede de los límites de la competencia estatal en materia de ayudas a la prensa, según el art. 34.2 del Estatuto de Galicia y los arts. 149.1.1 y 149.1.27 de la Constitución, y tal y como fueron ya interpretados en la tantas veces referida STC 64/1989; pues esta competencia comprende tanto la facultad de emanar normas básicas como la de proceder a su desarrollo reglamentario cuando resulte preciso, como en el presente caso ocurre.

En atención a lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Declarar que la titularidad de la competencia controvertida corresponde al Estado.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a dieciséis de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve.