STS, 4 de Marzo de 1998

JurisdicciónEspaña
Fecha04 Marzo 1998

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 588/1992, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Ignacio Argós Linares en nombre y representación de D. Sebastiáncontra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de fecha 6 de julio de 1992, habiendo sido parte recurrida la representación procesal del Ayuntamiento de Camargo, que no ha formalizado el escrito de oposición al recurso de casación

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

D. Sebastiánformuló una reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Camargo el 9 de octubre de 1985, como consecuencia de la sentencia dictada el 11 de noviembre de 1983 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la extinta Audiencia Territorial de Burgos, que anuló las Resoluciones de la Alcaldía de Camargo de 7 de noviembre y 21 de diciembre de 1978 sobre denegación de Licencia para instalación de industria de panadería del recurrente. A dicha reclamación, el recurrente había adjuntado la valoración del local en el que pretendía instalar dicha industria, cuyo importe fue tasado por la Caja de Ahorros de Cantabria en 12.000.000 millones de pesetas y aportaba una valoración de la maquinaria en 4.760.500 pesetas, instando una reclamación ante la Corporación Local de 25.000.000 millones de pesetas, todo ello como consecuencia del proyecto visado para traslado y ampliación de la industria de panadería, denominado "El Ferial".

SEGUNDO

En informe del Ayuntamiento de Camargo de 13 de enero de 1986 se ponía de manifiesto que la instalación de la industria era clandestina, pues a tenor del artículo 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, carecía de Licencia de apertura el local, la adquisición del local había sido libre y espontánea y no se podían alegar pérdidas como consecuencia de la denegación de licencia, por lo que la Comisión Municipal del Ayuntamiento de Camargo, en sesión de 15 de enero de 1986, desestimó la petición de indemnización por daños y perjuicios efectuada por D. Sebastiány, finalmente, en la notificación de 16 de noviembre de 1987 se le hace saber al interesado el referido Acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno de 15 de enero de 1986.

TERCERO

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por el Sr. Sebastiánante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, fue resuelto por sentencia dictada por dicha Sala con fecha 6 de julio de 1992, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que tras rechazar la objeción de inadmisibilidad opuesta debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Sebastiáncontra la negativa presunta del Ayuntamiento de Camargo ante la solicitud de indemnización de daños y perjuicios 25.000.000 de pesetas que el actor le dirigió el 9 de octubre de 1985 y reiteró el 21 de noviembre de 1986, con denuncia de mora el 22 de julio de 1987 por haber denegado en 1978 una licencia para la instalación de industria de panadería. Sin costas".

La sentencia recurrida señala los siguientes criterios a los efectos de la resolución del recurso de casación:

  1. En el fundamento jurídico tercero señala que la sentencia de 11 de noviembre de 1983, que puso fin al proceso contencioso-administrativo seguido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la extinta Audiencia Territorial de Burgos, se limitó a anular aquellas resoluciones municipales por entender que la limitación de potencia de 2,5 HP era para cada uno de los aparatos de la industria y no para ésta en su conjunto, como exigía el Ayuntamiento, disponiendo la Sala, en su fallo, que el expediente continuase en forma legal.

  2. También en el fundamento jurídico tercero se dice, entre otras determinaciones, que: "Es claro que ninguna obligación tiene el Ayuntamiento de indemnizar unos daños imputables a la actuación ilegal del recurrente, que antes de contar con la preceptiva licencia del Ayuntamiento, instala su industria con la inversión correspondiente, contraviniendo frontalmente toda la normativa que somete a la previa autorización administrativa el ejercicio de este tipo de actividades. Si el Ayuntamiento hubiera, en efecto, dado la licencia y después revocado la misma, o si, al menos, hubiera informado previa y favorablemente alguna consulta del Sr. Sebastiánsobre la viabilidad de la industria que hiciera nacer en ésta expectativas razonables, podría tener razón para exigir la pérdidas derivadas del obligado desmantelamiento de la instalación, pero no en otro caso, cuando dicha instalación era jurídicamente clandestina e ilegal".

  3. En el fundamento jurídico quinto se pone de manifiesto "es irrelevante, frente a lo anterior, que la sentencia recaída en el recurso 40/79 dispusiera la continuación del expediente de autorización; el derecho del demandante a abrir la industria de panadería estaba condicionada a la expedición de la licencia y mientras no la obtuviera, no puede imputar a nadie, sino a su propio proceder, las pérdidas derivadas de una actuación antijurídica como es la apertura antijurídica de su establecimiento" y se añade ... "por lo demás ni siquiera tras el pronunciamiento de la sentencia consta que se reunieran las demás condiciones objetivas para la autorización de las obras y la apertura de industria, pues la Sala solo dispuso la continuidad del expediente y no reconoció el derecho a la licencia".

CUARTO

Interpuesto recurso de casación por la representación procesal de D. Sebastián, se fundamenta como único motivo en el número 4, apartado 1º del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa por infracción de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa.

QUINTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 26 de febrero de 1998.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El único de los motivos jurídicos en que se basa la parte recurrente en casación se fundamenta en lo dispuesto en el apartado 1º del artículo 95, número 4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, por infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en relación con los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, al considerar que las resoluciones municipales tuvieron como consecuencia que dicho recurrente había adquirido el local y la correspondiente maquinaria para el desarrollo de su actividad, encontrándose, posteriormente, sin medios económicos, por lo que el perjuicio que se reclama surge de la imposibilidad de ejercer la actividad solicitada, imposibilidad que se sustentaría en los Acuerdos municipales que fueron anulados, en su día, por la Audiencia Territorial de Burgos.

Sobre esta base, entiende la parte recurrente en casación que se cumplen los requisitos prevenidos en la regulación legal para reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración, al considerarse la realidad de un daño, la relación del mismo con los Acuerdos municipales anulados, que impedían al desarrollo de la actividad y la evidente ilegalidad de los Acuerdos municipales, que desembocaron en la declaración judicial de nulidad, por lo que se solicita que se case la sentencia impugnada y su consiguiente anulación.

SEGUNDO

Con carácter previo al examen de la cuestión, procede señalar que, configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el artículo 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los artículos 40 y 41, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, pilar del Estado de Derecho social y democrático (artículo 1 de la Constitución) y se desarrolla en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el R.D. 429/93, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

  1. El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.

  2. En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo.

  3. El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.

  4. Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado.

Por último, además de estos requisitos, es de tener en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así, en sentencias de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, 11 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1619/92, fundamento jurídico cuarto y 25 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1538/1992, fundamento jurídico cuarto, así como en posteriores sentencias de 28 de febrero y 1 de abril de 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

TERCERO

La responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sujeta en el momento de producirse los hechos al régimen establecido en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado vigente a la sazón, y en los artículos 120 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, tiene carácter objetivo.

Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable.

Los anteriores principios permiten constatar el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual, debiendo subrayarse:

  1. Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

  2. No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

  3. La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

  4. Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponde a la Administración, pues no sería objetiva aquélla responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

CUARTO

Además, es necesario determinar el requisito de que, efectivamente, se haya producido una lesión, en el sentido técnico-jurídico del término, porque si bien toda lesión es integrante de un daño y perjuicio no todo daño y perjuicio es constitutivo de una lesión, dentro del marco de los arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992.

Esa antijuricidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril, 19 de mayo y 19 de diciembre de 1989, entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuricidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público.

La antijuricidad y la ilicitud debe existir siempre, sin que con ello se haga referencia a si la responsabilidad ha de ser subjetiva u objetiva, pues ésto es otro tema, el de la concurrencia o no de culpa, por lo que si la ley faculta a la Administración para actuar de la manera en que lo ha hecho, no existe la obligación de indemnizar y no hay antijuricidad e ilicitud, pues concurre una causa que la excluye y un derecho que ampara el actuar administrativo, generando la obligación jurídica de soportar el daño y perjuicio por parte del recurrente.

QUINTO

En el caso examinado, como reconoce la sentencia impugnada, no se produce la concurrencia de los requisitos exigidos para determinar la existencia de una responsabilidad patrimonial de la Administración, partiendo de los siguientes presupuestos:

  1. Es indispensable que entre los requisitos, el daño que se invoque, además de ser evaluable económicamente, sea real y efectivo y esa realidad o efectividad, no sólo ha de tenerse en cuenta cuando se trate de consecuencias lesivas, que sean pretéritas y actuales, sino también de futuro acontecimiento, pero siempre que deriven de una necesaria actualidad, de una producción indudable y necesaria por su acaecimiento en el tiempo y no cuando se trate de acontecimientos autónomos, como simple posibilidad, que no certeza, de su posterior producción, dado su carácter aleatorio y contingente, que es lo que sucede cuando nos encontramos en el ámbito de las simples expectativas.

    Este criterio, que extraemos, entre otras, de la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de enero de 1990, es perfectamente asumible en la cuestión examinada, puesto que como reconoce la sentencia impugnada, el recurrente en casación realizó una serie de inversiones y compras cuando no disponía de las oportunas licencias para el desarrollo de la industria de panadería.

  2. Es criterio jurisprudencial de esta Sala (por todas, las sentencias de 10 de junio de 1986 y 15 de noviembre de 1989) que si bien es cierto que toda denegación de una solicitud de autorización ocasiona siempre algún perjuicio al interesado, no procede apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración si no concurre una flagrante desatención normativa, siendo imputable en la cuestión examinada, directamente, al particular interesado la no adecuación de los locales previstos para la instalación de una panadería a las condiciones objetivas para el reconocimiento de la correspondiente licencia de apertura y licencia de instalación de la industria de panadería,

    Así resulta, que el proyecto presentado, inicialmente no se ajustaba a la ordenación urbanística en vigor, de forma que es la propia actuación del peticionario, en la forma de presentar el proyecto a la Administración, la causante de la decisión administrativa denegatoria.

  3. En el caso examinado, el perjuicio sufrido no reviste los caracteres necesarios para ser considerado como una lesión en el sentido técnico-jurídico, pues concurrían las siguientes circunstancias:

    1. ) Se trataba de un perjuicio negado por la Administración.

    2. ) El perjuicio que se reclamaba, en su cuantificación económica, respondía a una voluntaria opción del recurrente, al adquirir un local y la maquinaria correspondiente para la instalación de una industria de panadería.

    3. ) No es trasladable a la Administración, por el cauce de la responsabilidad patrimonial de la Administración, la imputación de la indemnización, pues su voluntario origen rompe el nexo causal.

    4. ) El daño no es antijurídico y no se ha originado en una relación de causa a efecto, lo que conduce a no reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala (así, en Sentencias de 11 de febrero de 1991, 20 de mayo de 1991, 27 de noviembre de 1993, 19 de noviembre de 1994, 25 de febrero de 1995, 30 de septiembre de 1995, 4 de octubre de 1995, 2 de marzo de 1996, 26 de octubre de 1996 y 25 de enero de 1997).

    En consecuencia, el daño no se ha producido como consecuencia del funcionamiento de un servicio público y no existe una relación de causa a efecto, entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido.

    Por ello, la actuación administrativa no puede calificarse de ilegal y causante de un perjuicio, pues no hay lesión porque el daño no era antijurídico, al existir una causa de justificación, cual era la no adecuación de la petición del interesado a la legislación de directa aplicación y, en consecuencia, no cabe reputar ilegal la actuación administrativa, denegatoria de la responsabilidad patrimonial de la Administración municipal, después de que por sentencia de la Audiencia Territorial de Burgos se anularon los iniciales Acuerdos que denegaban la licencia para la instalación de una industria de panadería, siendo la propia Sala la que acordó la continuación del expediente y los informes técnicos necesarios para, en su caso, proceder a su otorgamiento si ello era posible.

SEXTO

Finalmente, a tenor de las normas de directa aplicación (artículos 106-2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa) y de conformidad, entre otras, con las sentencias de esta Sala de 19 de enero y 7 de junio de 1988, 29 de mayo de 1989, 8 de febrero de 1991, 2 de noviembre de 1993, 22 de abril de 1994, 14 de octubre de 1994 y 18 de abril de 1995, procede concluir reconociendo la falta de los presupuestos legales y del vínculo de causalidad que impide declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, puesto que del examen de lo actuado se deduce que la maquinaria e instalaciones se adquirieron, a pesar de que la Administración no había aun resuelto expresamente el expediente administrativo abierto, como consecuencia de la solicitud al efecto presentada por la parte actora y hoy recurrente en casación.

SEPTIMO

Los razonamientos expuestos conducen a declarar la improcedencia del recurso de casación interpuesto y por imperativo del artículo 102-3 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.

FALLAMOS

Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 588/1992 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Ignacio Argós Linares en nombre y representación de D. Sebastián, contra sentencia dictada con fecha 6 de julio de 1992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que rechazó la objeción de inadmisibilidad opuesta y desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Sebastiáncontra la negativa presunta del Ayuntamiento de Camargo ante la solicitud de indemnización de daños y perjuicios de veinticinco millones de pesetas que el actor le dirigió el 9 de octubre de 1985 y reiteró el 21 de noviembre de 1986, con denuncia de mora el 22 de julio de 1987 por haber denegado en 1978 una licencia para la instalación de una industria de panadería, sentencia cuya firmeza declaramos y por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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