STS, 11 de Noviembre de 1986
| Ponente | SATURNINO GUTIERREZ DE JUANA |
| ECLI | ES:TS:1986:14574 |
| Fecha de Resolución | 11 de Noviembre de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.402.-Sentencia de 11 de noviembre
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: A) Legitimación del Estado para impugnar actos de las Comunidades Autónomas. B)
Concurso de méritos. Funcionarios de las Comunidades Autónomas: Generalidad de Cataluña.
Legislación básica del Estado en materia funcionarial.
DOCTRINA: A) La Administración del Estado está legitimada para recurrir ante la jurisdicción
contencioso-administrativa las disposiciones y los actos de las Comunidades Autónomas, en virtud de lo dispuesto en la Ley de 5 de octubre de 1981 , legitimación especial ésta que es diferente de la
prevista con carácter general en el artículo 28 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . B) No puede admitirse la concurrencia a un concurso de méritos de funcionarios de
los Cuerpos Generales y de personal contratado dada la preferencia de aquéllos y las
características de éste. Así deriva, tanto de la legislación básica del Estado como incluso de la
propia ley Catalana 4/81 de 4 de junio .
En la villa de Madrid, a once de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador don Eduardo Muñoz-Cuéllar Pernía, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostente; y estando promovido contra la sentencia dictada el 31 de enero de 1985, por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre concurso para provisión de una plaza de Jefe de Negociado.
Antecedentes de hecho
El Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 8 de febrero de 1984 publicó la Orden de la Consejería de Sanidad y Seguridad Social de 10 de octubre de 1983 por la que se convocaba concurso para la provisión de una plaza de Jefe de Negociado de Ayudas Individualizadas en la Dirección General de Servicios Sociales de dicho Departamento; e interpuesto recurso de reposición por la Dirección Letrada del Estado fue desestimado por resolución de 12 de marzo de 1984.
El Abogado del Estado interpuso contra los anteriores actos recurso contenciosoadministrativo ante la Sala Segunda Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona en el queformalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que se declare la nulidad de la Orden impugnada. Dado traslado a la representación de la Generalidad de Cataluña, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso interpuesto confirmando íntegramente la Orden recurrida. Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: que desestimamos el motivo de inadmisibilidad planteado, estimamos el recurso Contensioso-Administrativo interpuesto por la Administración General del Estado contra la Orden de 10 de octubre de 1983 del Departamento de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña, publicada en el Boletín Oficial de dicha Comunidad Autónoma de fecha 8 de febrero de 1984 por la que se convocaba concurso para la provisión de una plaza de Jefe de Negociado adscrita a aquel Departamento, la cual declaramos nula por no ajustarse a Derecho, sin especial condena de costas.»
La anterior sentencia se funda en los siguientes Considerandos: "Primero: Que la causa de inadmisibilidad invocada por la Generalidad de Cataluña, alegando falta de legitimación activa de la Administración General del Estado, ha de ser rechazada, no sólo en cuanto el artículo 2 de la Ley 34 de 5 de octubre de 1981 expresamente declare que "La Administración del Estado citará legitimada para recurrir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, las disposiciones generales y actos emanados de la Administración de las Comunidades Autónomas y Entidades sujetas a la tutela de citas" (sic), sino por cuanto es claro el interés directo del Estado en el cumplimiento de la Ley de Funcionarios Civiles, Texto Articulado de 7 de febrero de 1964 , en cuanto en la misma se contienen bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen citado (sic) de los funcionarios de competencia exclusiva del Estado a tenor del artículo 149-1-18.° de la Constitución Española. Segundo : Que admitida por el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 8 de febrero de 1982 , la adaptación de la Ley 4/81 de la Generalidad a la norma fundamental, en los dos aspectos esenciales de la impugnación ante aquél si la Generalidad podía legislar respecto a sus funcionarios en esta materia, en ausencia de normas básicas o ley marco estatal, y si era posible constitucionalmente, la contratación de personal en régimen transitorio con las características de estabilidad en el cargo y aplicación de régimen estatutario, es lo cierto que la legislación funcionarial básica del Estado subsistiese, y es obligatorio su respeto y acatamiento, como la propia Generalidad reconoce en sus alegaciones ante el tribunal Constitucional, como se deduce del apartado b) del punto 1 de Antecedentes de su citada sentencia, y que, respecto a la materia objeto del presente recurso, se halla formada por el citado Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y Decreto 1.106/66, de 28 de abril , sobre provisión de vacantes de los Cuerpos Generales, ante cuyas normas aparece como abiertamente contraria la Orden de convocatoria de impugnación, concretamente a los artículos 23, 56, 58 y 60 y 105 de la Ley de Funcionarios Civiles , aparte de los artículos 4.°, 5.°, 6.° y 7 .° de la misma, alegados por la Administración del Estado, disposiciones que salvando las circunstancias de los órganos proponente y designante, que ya po son estatales sino autonómicos, establecen de forma indudable la prevalencia de los funcionarios de los Cuerpos Generales para cubrir las plazas vacantes adscritas a los mismos, sin que exista disposición alguna, de rango legal, ni siquiera reglamentario que abiertamente establezca otra cosa; y que, en efecto, ni la Ley 4/81 de la Generalidad de Medidas Urgentes de la Función Pública ni el Decreto 166/81 de 4 de junio, de Reglamentación Parcial de la misma, establecen concretamente para los concursos la concurrencia de funcionarios de los Cuerpos Generales y de los contratados, para optar a dichos puestos, ni en el supuesto de que este último así lo hiciera podría prevalecer frente a las disposiciones de la Ley básica estatal de la función pública, por ser contrario al principio de jerarquía normativa, fundamental en un estado de Derecho artículos 1.° y 9.°3 de la constitución, 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, primacía legal en favor de los funcionarios de Cuerpos Generales que no afecta en absoluto a los principios de uniformidad de régimen estatutario establecido para el personal en contratación transitoria de la Generalidad, pues tales principios no quedan contradichos con las normas legales citadas, puesto que no puede confundirse uniformidad con unidad, ya que aquélla se refiere a tratamiento igualitario en cuanto a los derechos generales de los funcionarios tal como se previene én el artículo 105 citado de la Ley de Funcionarios , a los que podrá añadirse el régimen estatutario y estabilidad en el empleo, que se desprende del artículo de la Ley 4/81 de la Generalidad , pero nunca puede comprender el esencial derecho a la prevalencia para la obtención de los puestos vacantes correspondientes al Cuerpo de que se trata sin que pueda inferirse tal criterio de un interpretación legal abiertamente contraria a los preceptos legales reguladores de tales situaciones en tanto una Ley de Bases Estatal, o en la prevista Ley de la función pública de Cataluña, que en su día se promulgue, así lo establezcan con precisión, procediendo en consecuencia la estimación del presente recurso declarando la nulidad de la Orden impugnada, por no hallarse conforme con el ordenamiento jurídico vigente. Tercero: Que no existen méritos para una especial condena en costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 30 de octubre de1986.
Visto: Siendo Ponente el Excmo. Sr don Saturnino Gutiérrez de Juana, Magistrado de esta Sala.
Vistos: Los artículos 94 a 100, 130 y 131 de la Ley de esta jurisdicción, 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985 , los citados por las partes, en la sentencia apelada y en la presente, así como las demás disposiciones legales concordantes y de general aplicación.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los contenidos en los considerandos de la sentencia apelada, y
Aquí ha de reproducirse lo establecido por esta Sala en sentencias anteriores, resolviendo cuestión igual a la del presente eso, o sea, que las argumentaciones de la Generalidad, en apoyo de su recurso de apelación vienen a ser reproducción de las aducidas en primera instancia y rechazadas en la sentencia apelada, con fundamentación acertada, procediendo aquí limitarse a insistir, en relación con la inadmisibilidad, que la negativa de legitimación activa a la Administración General, demandante, basada en que no tiene interés directo en la impugnación del acto recurrido, por ser éste consecuencia directa de la competencia exclusiva que en la materia corresponde a la Generalidad; debe necesariamente ceder ante la declaración de la admisibilidad del recurso, acordada por la sentencia apelada, en primer lugar, porque la delimitación de dichas competencias constituye precisamente la cuestión de fondo y ello es razón suficiente, según reiterada y conocida jurisprudencia, para rechazar la inadmisibilidad, por su vinculación directa con el contenido material del debate procesal; en segundo lugar, porque es innegable el interés directo de la Administración Central en oponerse a aquellas decisiones autonómicas, que estima exceden de las normas básicas estatales que las delimitan; y en tercer lugar, porque toda apreciación que puedan hacer las partes o el Tribunal, sobre la existencia o inexistencia de interés directo, legitimador de la acción contenciosa, carece de valor jurídico cuando la propia Ley declara y reconoce de manera concreta y expresa, la concurrencia de ese interés directo y legitimación, como así ocurre en el caso de autos, con el artículo 2 de la Ley de 5 de octubre de 1981 , que es mandato legal que remite toda discusión sobre el tema, al terreno puramente teórico. Y respecto a la cuestión de fondo, también la sentencia apelada expresa con acierto los fundamentos por los que se convierte en ilegal la concurrencia del personal contratado, con funcionarios de los Cuerpos Generales, en los concursos para cubrir vacantes adscritas a éstos, realizando además correcta interpretación de la sentencia del Tribunal Constitucional, de 8 de febrero de 1982 , pues ésta no se opone sino que refuerza la tesis de la ilegalidad de dicha concurrencia, el respeto que la Generalidad debe a la legislación básica del Estado, al carácter básico del principio de excepcionalidad de la contratación administrativa, consagrado en el artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado , que impide utilizar como vía de provisión, de puestos de la función pública, dígalo o no la norma particular y la ilicitud de toda disposición o acto comunitario que establezca vías de acceso a la función pública, no adecuadas a los principios básicos de la legislación estatal; doctrina que conlleva la prevalencia de los funcionarios de carrera sobre el personal contratado y la imposibilidad jurídica de que éste sea convocado a concursos de provisión de vacantes adscritas a aquéllos, en condiciones de igualdad con éstos y solamente pueden acceder a ellos, si así procediera en Derecho, cuando se acredita a través de un concurso que resulte desierto, la inexistencia de funcionarios de carrera que puedan proveerla. Y
No se aprecia mala fe o temeridad a efectos de una especial imposición de costas, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de esta jurisdicción.
Que desestimamos la presente apelación, interpuesta por la Generalidad de Cataluña, contra la sentencia dictada, con fecha 31 de enero de 1985, por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Territorial de Barcelona , en el recurso a que la misma se refiere y la cual confirmamos; sin hacer especial imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- José Maria Reyes Monterreal.- Saturnino Gutiérrez de Juana.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don Saturnino Gutiérrez de Juana, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico. José María López-Mora.- Rubricados.
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