STS, 7 de Junio de 1986

JurisdicciónEspaña
Fecha07 Junio 1986

Núm. 658.-Sentencia de 7 de junio de 1986

PROCEDIMIENTO: Única Instancia.

MATERIA: Sanciones. Vino, Viñas y Alcoholes. Consejo regulador.

DOCTRINA: Las sanciones que pueden imponerse a las personas que están en relación de

sujeción especial con la Administración, a través de un Consejo Regulador, por infracciones

sometidas a la disciplina interna por la que se rige dicha relación voluntariamente aceptada, no

admiten solapar globalmente los principios por los que se rigen con el conjunto de principios de

orden penal, puesto que aquéllos participan en gran medida de la naturaleza de las cláusulas

penales admitidas por el art. 1.152 del Código Civil y tienen por objeto estimular a la parte al

cumplimiento de sus obligaciones y garantizar a la otra parte la indemnización de los daños

causados, cuando éstos no sean patrimoniales o su cuantía de difícil concreción, y al mismo

tiempo protegen a quienes confiados en el prestigio y exigencia para la utilización de las

Denominaciones pagan un precio más alto por sus productos y a los restantes asociados a quienes

puede afectar la pérdida de prestigio de dichas Denominaciones.

En la villa de Madrid, a siete de junio de mil novecientos ochenta y seis.

Visto el recurso interpuesto por Freixenet, S.A., representada por el Procurador don Alejandro González-Salinas y dirigida por el Letrado don Jesús González Pérez, contra resoluciones del Consejo de Ministros de 5 de marzo de 1982 y 23 de febrero de 1983, sobre imposición de multas; siendo parte recurrida el Abogado del Estado en representación de la Administración General del Estado.

Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr don Manuel Garayo Sánchez.

Antecedentes de hecho

Primero

A propuesta del Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación, el Consejo de Ministros acordó, con fecha 5 de marzo de 1982, imponer a la empresa Freixenet, S.A., de San Sadurní de Noya (Barcelona), dos sanciones: una por infracción del artículo 3 de la Orden Ministerial de Agricultura de 27 de julio de 1972 , consistente en multa de 13.521.510 pesetas, equivalente al cincuenta por ciento del valor de las 300.478 botellas de vino espumoso sacadas al mercado sin cumplir el tiempo mínimo de crianza; y otra sanción de 10.000 pesetas por utilizar tapones de tiraje del mes anterior a aquél en que se estaban utilizando e interpuesto recurso de reposición por mentada empresa, fue estimado en parte, reduciendo lasanción impuesta a la cantidad de 3.010.000 pesetas.

Segundo

Contra las anteriores resoluciones se interpuso por Freixenet, S.A. recurso contenciosoadministrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declarasen nulas, revocándolas y dejándolas sin efecto, declarando, igualmente, que por la citada empresa no se había cometido infracción alguna, por lo cual debían dejarse sin efecto las sanciones impuestas, condenando a la Administración, en su caso, a la devolución de las cantidades que se hubieren ingresado o depositado en ejecución del acto impugnado.

Tercero

Conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la demanda, suplicando que se dictase sentencia desestimatoria de la demanda, por ser conformes a Derecho las resoluciones impugnadas, absolviendo a la Administración de las pretensiones de aquélla, y no estimando la Sala necesaria la celebración de vista, en sustitución de la misma se formularon por las partes los oportunos escritos de conclusiones sucintas, acordándose, en consecuencia, señalar día para el fallo de la presente apelación cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el día 27 de mayo próximo pasado.

Fundamentos de Derecho

Primero

El tema sometido a debate consiste en determinar la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 1983 que conociendo en reposición del recurso interpuesto por la Empresa sancionada Freixenet, S.A. de San Sadurní de Noya (Barcelona) contra Acuerdo del mismo Consejo de 5 de marzo de 1982 lo estimó en parte y manteniendo que los hechos eran constitutivos de dos sanciones: una, por infracción del artículo 3 de la Orden del Ministerio de Agricultura de 27 de junio de 1972 al sacar al mercado 300.478 botellas de vino de cava sin cumplir el tiempo mínimo de crianza y otra por incumplimiento del Acuerdo del Consejo Regulador de los Vinos Espumosos de 11 de julio de 1973 al utilizar tapones de tiraje del mes anterior a aquél en que se estaban utilizando, modificó, rebajando a tres millones de pesetas la sanción impuesta por la primera de las faltas, manteniendo la cuantía de la segunda que ascendía a diez mil pesetas.

Segundo

Para resolver las cuestiones que en este recurso se plantean ha de precisarse que conforme a la Disposición Final Segunda del Reglamento aprobado por Decreto 835/1972 de 23 de marzo dictado para aplicación de la Ley 25/1970 de 2 de diciembre que aprobó el Estatuto del Vino, Viñas y Alcoholes, quedó integrado en el Instituto Nacional de Denominaciones de Origen el Consejo Regulador de los Vinos Espumosos y Gasificados y por tanto conforme al artículo 97 de la Ley citada es aplicable a ésta y a los integrados en él el régimen previsto en el Título III de la Ley "De la Protección d& la Calidad" lo que legitima la Orden del Ministerio de Agricultura de 27 de julio de 1972 que aprueba el Reglamento de los Vinos Espumosos y Gasificadosa los efectos prevenidos en el Capítulo sobre Denominaciones de Origen de los Vinos, que sólo se permiten para designar un producto de la vid o del vino que tenga cualidades y características diferenciadas y que haya alcanzado con carácter permanente una amplia difusión en el mercado nacional, formando parte del Consejo Regulador hasta cuatro vocales inscritos en los Registros de Cava o de fermentación en botella de los cuales tres pertenecerán como mínimo al Registro de Cava, correspondiendo a los Consejos Reguladores conforme al artículo 87 de la Ley y 11 del Reglamento de Vinos Espumosos además de su función principal -la protección de la calidad- velar por el prestigio de la Denominación protegida y perseguir su empleo indebido así como el control de la producción de las distintas industrias colaboradoras en función de la capacidad real de las instalaciones y expedir los certificados sobre el método de elaboración de los distintos productos, lo que acredita que al mismo tiempo que desempeñan una función pública las Denominaciones de Origen o Protegidas conservan un aspecto privado al prestar servicio a través de su Órgano Rector a sus miembros y asumir la representación de sus intereses respectivos sectoriales y por tanto aunque sus miembros tienen un bloque de derechos y obligaciones que coincide con el de todos los elaboradores de vinos en cuanto ejercen esta actividad y el derecho administrativo sancionador del Estado se ejerce sobre ellos en virtud de esta relación amplia, por otra parte y como integrados en una Denominación de Origen o Protegida mantienen una relación específica con el Consejo Regulador, y con la Administración en razón de una situación voluntariamente aceptada asumiendo obligaciones más rigurosas justificadas no sólo en atención a los fines que persigue sino también debido a las grandes diferencias de precios existentes entre un vino protegido y otro común y al hecho de que la calidad de los vinos comunes repercute únicamente en la marca o Bodega con la que se identifica mientras que la de los vinos con Denominación Protegida afecta a todo el colectivo lo que obliga a una mayor exigencia de controles y una más amplia escala de infracciones y mayor rigor en su sanción.

Tercero

Lo anteriormente expuesto pone de manifiesto que las sanciones que puedan imponerse a las personas que están en relación de sujeción especial con la Administración a través de un Consejo Regulador por infracciones sometidas a la disciplina interna por que se rige dicha relación voluntariamente aceptada no admite solapar globalmente los principios por los que se rige con el conjunto de principios deorden penal puesto que aquéllos participan en gran medida de las "cláusulas penales" admitidas por el artículo 1.152 del Código Civil y tienen por objeto estimular a la parte al cumplimiento de sus obligaciones y garantizar a la otra parte la indemnización de los daños causados cuando éstos no sean patrimoniales o su cuantía de difícil concreción y al mismo tiempo protegen conforme al artículo 51.1 y 3 de la Constitución a quienes confiados en el prestigio y exigencia para la utilización de las Denominaciones pagan un precio más alto por sus productos y a los restantes asociados a quienes puede afectar la pérdida de prestigio de dichas Denominaciones.

Cuarto

Entrando en el examen de los motivos concretos de impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 1983, el recurrente alega la existencia de infracción en un doble aspecto del principio de legalidad que a su juicio ocasiona la nulidad de la Orden de 27 de junio de 1972 que reglamenta los vinos Espumosos y Gasificados: en cuanto su artículo 3 .° añade la exigencia de "la duración mínima de nueve meses" para usar la denominación "cava" requisito no establecido por la Ley 25/1970 que en su artículo 21.3 denomina "cava" "aquel -vino- cuya fermentación se realiza en botella en la que deberá transcurrir todo el proceso de elaboración y crianza hasta la eliminación de lías"; porque el artículo 52.1 de la Orden sanciona con multa de diez mil pesetas al doble del valor de la mercancía cuando ésta supera dicha cantidad, la expedición o circulación de botellas de cava por tiempo de elaboración inferior a nueve meses por infracción del artículo 3.°, infracción que ni está autorizada por la Ley ni ésta ha habilitado de modo expreso del Ministerio de Agricultura para que tipifique y sancione infracciones de esta naturaleza, de lo que deduce que no existe cobertura legal de la Orden para imponer un nuevo régimen sancionador ni tampoco habilitación legal en el Reglamento que aplica la Ley.

Quinto

Efectivamente el artículo 3 de la Orden impugnada añade a la definición que de "cava" da la Ley 25/1970 que el proceso de elaboración deberá tener una duración mínima de nueve meses mas es principio admitido que la Ley por su naturaleza ha de ordenar los principios básicos que deben regir en una materia mientras que los Reglamentos, a través de los cuales se ejerce la potestad reglamentaria inherente a la Administración, son los que han de desarrollar y precisar el alcance del precepto legal introduciendo los aspectos técnicos que no son propios de aquélla, como pone de manifiesto el artículo 96 de la propia Ley cuando autoriza a los Ministros competentes para que protejan y reglamenten el empleo de las denominaciones genéricas y específicas relativas a la calidad y al método de producción o de elaboración; no puede ser más expresiva la Exposición de Motivos de la Ley al decir que ha prescindido de numerosos preceptos del anterior Estatuto por la conveniencia de conferir rango de Ley sólo a las normas que deben tenerlo con arreglo a la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado sí bien la base legal expresa al ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración en extremos que requieren una regulación flexible; el artículo 13 del Reglamento de la Ley 25/1970 que trata de los vinos especiales establece en su n.° 3 que por el Ministerio de Agricultura se dictarán los requisitos que han de cumplir los elaboradores de estos vinos y los requisitos para la utilización de estas denominaciones. La habilitación de la Ley para imponer sanciones y definir los tipos de faltas está configurada en su artículo 92 que establece que las personas naturales o jurídicas están obligadas a cumplir las disposiciones del Reglamento de cada Denominación y los acuerdos del Instituto Nacional de Denominaciones de Origen y del Consejo Regulador respectivo y a satisfacer las exacciones que les correspondan; en el articulo 93 según el cual las infracciones en materia de Denominaciones de Origen podrán ser sancionadas con apercibimiento, multa, decomiso, suspensión temporal de uso de la Denominación o baja del infractor en los Registros de ésta; el artículo 94 que autoriza a los Consejos Reguladores para acordar la incoación e instrucción de los expedientes para sancionar las infracciones en materia de Denominación de Origen cometidas por personas inscritas en su Registro; por último el artículo 129 sanciona la indebida aplicación de las definiciones establecidas en el Capítulo II del Título Preliminar, la de Denominaciones de Origen en el caso previsto en el artículo 93 y las infracciones del artículo 83 con multa de diez mil pesetas al doble del valor de las mercancías o productos afectados cuando aquél superé dicha cantidad y con su comiso. El artículo 129.2 del Reglamento de la Ley 25/1970 aprobado por Decreto 835/1972 de 23 de marzo establece qué los reglamentos de cada Denominación de Origen especificarán las sanciones a aplicar a las infracciones a su Reglamento por los inscritos en los Registros de la misma;

Sexto

Es cierto que en las actas levantadas en diciembre de 1980 se acredita que el degüelle antiguo funciona con botella negra cuyos tapones con que están marcados con el mes de julio de 1979 y abril y mayo de 1980 sin reseñar el número de botellas de una y otra fecha, mas el examen del acta n.° 450/1980 de 18 de diciembre de 1980 acredita que en esa fecha había 300.478 botellas menos que las censadas en el acta n.° 429/1980 de 20 de noviembre anterior, correspondientes a botellas negras cerradas con tapones de tiraje correspondientes a los meses de abril y mayo de 1980 lo que permite afirmar que las botellas habían sido expedidas con siete u ocho meses, medio de prueba suficiente para acreditar los hechos imputados y como a tenor del artículo 88.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba, ha derechazarse la necesidad de haber efectuado las que menciona el recurrente que de estimar necesaria pudo proponer se practicasen sin que pueda alegar que del pliego de cargos tuvo conocimiento con posterioridad, porque del resultado de las visitas de inspección tuvo que percatarse necesariamente de la gravedad de los hechos que se habían puesto de manifiesto como resultado de tales visitas; en Derecho Administrativo sancionador los actos susceptibles de revisión jurisdiccional están sujetos a la Ley de Enjuiciamiento Civil y por tanto al principio de la prueba tasada según determina su artículo 578 y a los medios de prueba que relaciona el artículo 1.215 del Código Civil entre los cuales incluye las presunciones siempre y cuando se den los requisitos que exige el artículo 1.253 es decir que entre el hecho demostrado y el que se trate de demostrar haya un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano.

Séptimo

Igualmente ha de seguir la alegada falta de culpa en la actuación de Freixenet, S.A. por estimar no acreditado que su conducta fuera intencionadamente incorrecta sino por error dado el agobio transitorio de espacio sufrido por la empresa al no poder ampliar sus instalaciones, mas la persistencia en el error, dadas las innumerables inspecciones verificadas acreditan por sí solas la conducta negligente de la empresa.

Octavo

Acreditada la comisión de los hechos imputados, la tipificación de los mismos como infracciones del Reglamento de los Vinos Espumosos y Gasificados y moderada la sanción impuesta dentro de los límites señalados en el mismo, procede desestimar el recurso sin especial declaración sobre costas.

FALLAMOS

Desestimamos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la Empresa Freixenet, S.A. contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 1983, Acuerdo que confirmamos en todas sus partes por ser conforme a Derecho. Sin especial declaración sobre costas. Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

ASI por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado", e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Paulino Martín Martin. José Ignacio Jiménez Hernández. Vicente Marín Ruiz. Manuel Garayo Sánchez. Julián García Estatus. Rubricado.

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