STS, 10 de Octubre de 1980
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 10 Octubre 1980 |
SENTENCIA
EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:
Presidente Accidental:
Don Enrique Medina Balmaseda
Magistrados: Don Ángel Martín del Burgo y Marchan Don Eugenio Díaz Eimil
EN LA VILLA DE MADRID a 10 de Octubre de mil novecientos ochenta; en el recurso contenciosoadministrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, entre el AYUNTAMIENTO DE MADRID, apelante, representado por el Procurador Don José Granados Weil, bajo la dirección del Letrado Don Juan
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de Zulueta; y el BANCO DE LEVANTE, SA., apelado, representado por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto, bajo la dirección del Letrado Don José San Román Colino; contra sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de fecha 14 de diciembre de
1.976 , sobre errores en un certificado de obras.
RESULTANDO:
RESULTANDO: Que la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid, en sesión de 24 de octubre de 1.973, acordó lo siguiente: "Desestimar el recurso de reposición interpuesto por la Entidad "Banco de Levante, SA.", contra acuerdo de esta Comisión Municipal de Gobierno, de 7 de marzo del corriente año en el expediente administrativo que declaró la existencia de errores insubsanables, de forma y fondo, en una certificación de obras presentada por la Empresa "Castellana de Contratas y Construcciones, SA." y endosada a la referida Entidad recurren te, por cuanto que las razones alegadas en el recurso no aportan nuevos elementos de juicio que no fueran ya tenidos en cuanta al adoptar el acuerdo recurrido".
RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos, Banco de Levan te, SA. interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción en la Audiencia Territorial de Madrid, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare que el acto impugnado no es conforme con el ordenamiento jurídico y, en su consecuencia, debe ser anulado y dejado sin ningún valor y efecto; y que el Ayuntamiento de Madrid está en la obligación de haber pago inmediato al recurrente de la certificación número 13 (adicional n3 1) de las obras de construcción del Colegio Nacional "Héroes de Cubay Filipinas en el Barrio segundo de Moratalaz, Parcela E-11-3, de la que, por un importe de pesetas
1.341.862.- es legítimo tenedor el recurrente, por endoso hecho a su favor por "Castellana de Contratas y Construcciones SA." con fecha 21 de julio de 1.971; con imposición de costas a la Corporación demandada si se opusiere.
RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de Madrid contestó a la demanda suplicando se confirmen los actos municipales impugnados, denegando toda obligación de pago al recurrente, hasta tanto que la Corporación Municipal no se haya resarcido, con cargo a la liquidación de la obra objeto de estas actuaciones, del importe de los daños y perjuicios ocasionados por el contratista.
RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de Diciembre de 1.976, en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por Banco de Levante, SA., contra el acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid, de 24 de octubre de 1.973, que desestimó el recurso de reposición por el mismo formulado contra anterior acuerdo del mismo órgano municipal de 7 de Marzo de 1.973, que declaró la existencia de errores insubsanables de fondo y de forma en la certificación de obras de 8 de Julio de 1.971, ejecutados por Castellana de Contratas y -Construcciones SA., en la Construcción de un Colegio Nacional de 16 Unidades en el Barrio Segundo de Moratalaz, parcela E- 11-3 endosada posteriormente al Banco de Levante SA, y debemos declarar y declaramos nulos dichos acuerdos por no ajustarse al ordenamiento jurídico, así como igualmente declaramos la obligación del Ayuntamiento de Madrid de proceder de inmediato al pago a Banco de Levante SA., de la cantidad de L. 341.862 pesetas, importe de la referida certificación de obras, sin hacer expresa condena en costas".
RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de Madrid, dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fué admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.
RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fué ligado, a tal fin, el primero de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.
VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
VISTOS Los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.
CONSIDERANDO:
CONSIDERANDO: Que siendo la apelación un recurso ordinario y devolutivo, y por la forma total en que ésta se plantea en la presente ocasión, de ello se deriva que la cuestión objeto de la sentencia impugnada se viene a plantear de nuevo al pleno conocimiento de esta Sala, aunque con el mismo material reunido en la primera instancia; siendo de destacar que el tema de las actuaciones procesales que nos ocupan está centrado en un punto estricto derecho: el de la situación o posición de un endosatario de unas certificaciones de obras (el "Banco de Levante, SA."), derivadas de un contrato administrativo, frente a la Administración (el Ayuntamiento de Madrid), en lo que respecta a las objeciones que ésta presenta, en el momento del pago de las mismas.
CONSIDERANDO: 'Que la primera objeción del Ayuntamiento de Madrid está motivada por su acuerdo de 17 de noviembre de 1.971) declarando la resolución del contrato concertado con la empresa endosante de las aludidas certificaciones, referido a la construcción del Colegio Nacional del Barrio de Oroquieta, con pérdida de la garantía definitiva, por importe de 320.324 pesetas, e incautación de ducha garantía; la segunda, con relación a las obras del Colegio Héroes de Cuba y Filipinas, se produce a consecuencia del error sufrido por dicha Corporación Local, al expedir dos certificaciones, una por importe de 1.341.862, y otra por 435,641 pesetas, cuando esta cantidad estaba ya incluida en la primera.
CONSIDERANDO: Que "con el fin de resolver lo más acertadamente posible el problema planteado, conviene empezar su análisis remontándonos a los principios inmanentes en la naturaleza de la institución de que se trata: la de las certificaciones de obras, en la contratación administrativa; para ello, a su vez, debe tenerse muy presente que estas certificaciones son piezas integrantes del mecanismo procedimental y contable propio de la contratación mencionada, referido al pago de los contratos de obras; pues bien, recordaremos, a este respecto, que es regla general de la contabilidad pública, la de que los pagos sólo deben hacerse cuando quede justificada la realización del trabajo o de la obra; estos contratos son convenciones de resultado, y, por consiguiente, la Administración no debería estar obligada al pago sino cuando el contratista hubiera efectuado la ejecución de la obra o servicio, de forma completa y satisfactoria;en este sentido, en el primitivo Pliego de Condiciones Generales, aprobado por Real Decreto de 18 de marzo de 1.846, y en el Real Decreto de 27 de febrero de 1.&52, la contratación se realizaba por cantidad alzada, a abonar al contratista al terminar la obra.
CONSIDERANDO: Que los principios que se dejan enunciados tuvieron que sucumbir ante el imperativo de otros, notan ortodoxos pero con un gran sentido pragmático; nos referimos a los derivados de las necesidades de la Administración de poder contar con contratistas dispuestos a colaborar con ella, sobre todo en las grandes obras públicas, de cuantiosos presupuestos y larga duración, para lo que fué preciso fraccionar y escalonar el pago, dando a estos contratos una nueva versión, a base de considerarlos como de resultados parciales, susceptibles de ser medidos y abonados por separado; de esta forma, permaneciendo indivisible la obra, desde el punto de vista jurídico, se admite la divisibilidad contable, estimando que, financieramente, en cada parte de obra prestada existe un cumplimiento parcial del contrato.
CONSIDERANDO: Que para atender a las necesidades antedichas, en Pliego de Condiciones de 13 de marzo de 1.903, se establece en su art. 37- que "en cada una de las épocas que fijen los Pliegos de condiciones facultativas o particulares de la contrata, formará el ingeniero encargado una relación valorada de las ejecutadas durante el período de tiempo anterior....", y, "toman do por base la relación, expedirá el ingeniero la certificación de las obras ejecutadas"; por su parte, en el art. 36 del mismo Real Decreto de 1.903 se consigna que "los pagos se harán en las épocas que fijan las condiciones particulares de la contrata, por medio de libramientos expedidos en virtud de las certificaciones de obras dadas por el ingeniero".
CONSIDERANDO: Que no obstante estas concesiones al pragmatismo, la doctrina no ha dejado de destacar que ello no debe ocurrir a costa de la desnaturalización de la verdadera naturaleza de estos contratos de obras, esto es, de la indivisibilidad jurídica del contrato y de la obra o servicio en su conjunto, lo que quiere decir que, desde el punto de vista jurídico, el contrato no se debe considerar cumplido sino con la ejecución total, y, por lo tanto, el contratista no tiene en verdad derecho al pago hasta el momento de la recepción definitiva, ni los pagos parciales hechos por la Administración con anterioridad tienen carácter definitivo, sino solo a cuenta de la liquidación final que corresponda, por lo que se les llama "pagos a buena cuenta"; de ahí que en el repetido Pliego de Condiciones de 1.903 se disponga (art. 37) que "Las certificaciones y abonos periódicos tendrán el carácter de documentos y pagos provisionales en buena cuenta, sujetos a las rectificaciones y variaciones que produzcan la mediación final, no suponiendo tampoco dichas certificaciones aprobación ni recepción de Las obras que comprendan"; lo que significa que en la contratación administrativa de obras públicas, a diferencia del criterio sentado en el art. 1.592 del Código Civil , la obligación no se entiende cumplida, desde el punto de vista jurídico, sucesivamente, sino que pervive en toda su integridad hasta el momento de la ejecución total y de la conformidad prestada mediante el trámite de la recepción definitiva.
CONSIDERANDO: Que de tal modo esto es así, que se considera que las cantidades abonadas al contratista en los pagos a buena cuenta no pasan con carácter definitivo a su patrimonio, sino que constituyen fondos públicos, en cierta forma, afectos a la obra o servicio, reconociéndose esto expresamente en el art. 36 del tan repetido Pliego de Condiciones de 1.903 al disponer que "Los libramientos y su importe se entregarán precisamente al contratista cuyo favor se hayan rematado las obras o a personas legalmente autorizadas por él, y nunca a ningún otro, aunque se libren despachos o exhortos por cualquier Tribunal o autoridad para su detención, pues que se trata de fondos públicos destinados al pago de operarios y no de intereses particulares del contratista"; apostillando el mismo precepto a continuación que "Únicamente del saldo que la liquidación arroje a favor del contratista y de la fianza, si no hubiera sido necesario retenerla para el cumplimiento de la contrata, podrá verificarse el embargo dispuesto por las referidas autoridades o tribunales"
CONSIDERANDO: Que en interpretación fiel de esta ordenación, la jurisprudencia tiene dicho que "los abonos que se van haciendo al contratista durante el período de ejecución de las obras representan liquidaciones parciales y provisionales de la contrata, realizadas por la Administración en vista de la debida continuación de las obras, por lo que es evidente que afectan al interés público y no exclusivamente el particular del contratista, y no pueden, por tanto, ser objeto de retención ni embargo, administrativo o judicial solo factible sobre el saldo que arroje la liquidación final" (S. 28 diciembre 1933).
CONSIDERANDO: Que la naturaleza de las certificaciones de obra tal y como ha quedado analizada impide construir sobre las mismas, o, mejor dicho; derivar de ellas, la consideración de actos declarativos de derechos, aplicándoles lo estatuido en el articulo 369 de la Ley de Régimen Local , así como la apelación al recuso de lesividad, a que se refiere el articulo 56 y concordantes de nuestra Ley Jurisdiccional , como eneste caso ha hecho el Tribunal "a quo", motivo por el cual su pronunciamiento tiene que ser considerado no conforme a derecho.
CONSIDERANDO: Que esta estimación no puede verse desvirtuada por el simple hecho de que la empresa contratista endosara estas certificaciones a la entidad bancaria demandante, pues, como ha quedado recogido, al transcribir literalmente el articulo 36 del Pliego de Condiciones de 1.903, estos endosos no deben ser confundidos con aquellos que, en sentido propio, vienen configurados por el Derecho mercantil, como instrumentos para facilitar el tráfico jurídico en masa de títulos valores, concebidos precisamente con propósitos de circulación expedita y rápida, ya que, lo que se dice en este precepto es que los Libramientos y su importe se entregarán al contratista a cuyo favor se hayan re matado las obras, o a la persona legalmente autorizada por él y nunca a ningún otro, lo que quiere decir que con ellos no se verifica una plena transmisibilidad de la obligación, sino un sin pie apoderamiento, o comisión de cobranza, sin perjuicio de reconocer que ha sido la propia Administración la que en ocasiones ha facilitado cierta confusión en este problema, al dictar diversas disposiciones encaminadas a la regulación de cesiones de este tipo de certificaciones de obra: Real Decreto de 29 de septiembre de 1.911 , Resolución de la Dirección General de Obras Públicas de 5 de Octubre de 1.911, Orden del Ministerio de Obras Públicas de 24 de diciembre de 1.957, Orden Circular del Ministerio del Aire, de marzo de 1.934 , Resolución del Ministerio de Educación Nacional, de 23 de Noviembre de 1.962.
CONSIDERANDO: Que una interpretación de este tema, contraria a la que aquí se viene exponiendo, conduciría al absurdo de convertir a estas certificaciones, pensadas, como hemos visto, con el solo propósito de favorecer y facilitar el pago escalonado y anticipado a los contratistas, en medios para eludir responsabilidades de estos con la Administración, en supuestos de insolvencias sobrevenidas, con lo cual se produciría una auténtica subversión de valores, privilegiando los de los particulares, a efectos de dejar indefensos los públicos, esto es, los de la comunidad; máxime cuando en el campo de la contratación administrativa tanto se ha hecho por la salvaguardia de la llamada ecuación financiera, apartándose del principio ortodoxo del riesgo y ventura y permitiendo la revisión de precios.
CONSIDERANDO: Que por todo lo expuesto procede revocar la sentencia de la Audiencia Territorial de Madrid, por no ser conforme a derecho y mantener la validez y eficacia de los acuerdos municipales de que se trata.
CONSIDERANDO: Que no es apreciar temeridad, ni mala fé, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los artículos 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas.
FALLAMOS
Que estimando el presente recurso de apelación, promovido por el Procurador Don José Granados Weil, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, frente a la sentencia de la Sala Segunda de la Jurisdicción, de la Audiencia Territorial de la misma Capital, debemos revocar y revocamos la misma, por no conforme a derecho; restableciendo, por consiguiente, la validez y eficacia de los acuerdos municipales en controversia. Sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN: Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchan, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo dé lo que, como Secretario, certifico.
Madrid a 10 de octubre de mil novecientos ochenta.
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