STS, 29 de Mayo de 1980

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz.

Don Jose Ignacio Jiménez Hernández.

Don José Gabaldón López.

EN LA VILLA DE MADRID, a veintinueve de Mayo de mil novecientos ochenta; en el recurso

contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una,

como apelante, el Abogado del Estado, en representación de la Administración; y de otra; como

apelada, Doña Guadalupe , representada por el Procurador Don Santos de

Gandarillas Carmona y dirigida por Letrado; y "Viguetas Palau., SA.", que no ha comparecido, en

esta instancia; contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, con fecha veinticuatro de Febrero de mil novecientos setenta y seis , en pleito sobre instalación de una industria de derivados del cemento.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que con fecha veinte de Febrero de mil novecientos setenta y cuatro, Don Ignacio , en representación de "Viguetas Palau, SA.", solicitó del Ayuntamiento de Botera le fuese concedida licencia para el establecimiento, apertura y funcionamiento de industria de derivados del cemento, a emplazar en término de Bétera, Partida Cº Torre (Masía de la Esperanza), polígono ochenta, parcela tres, acompañando planos, proyecto y memoria, a cuya- solicitud se opusieron Doña Guadalupe y otros; y emitidos los correspondientes informes por el Jefe Local de Sanidad y por el Técnico Industrial Municipal y Aparejador Municipal, en el sentido de que procedía conceder la licencia, el Ayuntamiento Pleno de Betera, en sesión celebrada el veinticuatro de Octubre de mil novecientos setenta y cuatro, acordó la concesión de la mencionada licencia, condicionada a que se colocasen las medidas correctoras señaladas por los Técnicos y las que se estimasen pertinentes; y deducido recurso de reposición por la señora Guadalupe , fuédesestimado en veintiuno de Marzo de mil novecientos setenta y cinco.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos municipales, por Doña Guadalupe se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia con los siguientes pronunciamientos: Primero, declarar la nulidad de pleno derecho del acuerdo aprobado por el Ayuntamiento de Botera en veinticuatro de Octubre de mil novecientos setenta y cuatro, por el que se concedió: licencia a "Viguetas Palau, SA.", para el establecimiento, instalación y apertura de una Industria de Derivados del Cemento en la partida Camino de la Torre (Masía de la Esperanza), Polígono ochenta, parcela tres término- municipal de Bétera e igual pronunciamiento de nulidad plena del acuerdo aprobado por el Ayuntamiento de Bétera en veintiuno de Marzo de mil novecientos setenta y cinco, desestimatorio del recurso de reposición contra el citado primar acuerdo declarando también la nulidad de las actuaciones municipales posteriores al Acuerdo-Dictamen de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos de veinticinco de Septiembre, de mil novecientos setenta y cuatro - Segundo, subsidiariamente, anular los Acuerdos recurridos por ser contrarios al Ordenamiento Jurídico, declarando sin valor ni efecto la licencia concedida a "Viguetas Palau, SA.", para el establecimiento, instalación y apertura de la actividad industrial de Derivados del Cemento, en el lugar y emplazamiento indicados.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declarase conforme a Derecho los acuerdos del Ayuntamiento de Bétera, de veinticuatro de Octubre de mil novecientos setenta y cuatro y veintiuno de Marzo de mil novecientos setenta y cinco, absolviendo en todo caso a la Administración del recurso; y seguido el mismo por sus restantes trámites, por la Salando lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, con fecha veinticuatro de Febrero de mil novecientos setenta y seis, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, escerno sigue: "FALLAMOS: Que estimando, como estimamos, en la pretensión subsidiariamente deducida en la demanda, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Guadalupe ; Don Constantino , Don Pablo y Don Juan Enrique , contra acuerdos del Ayuntamiento Pleno de Bétera de veinticuatro de Octubre de mil novecientos setenta y cuatro y veintiuno de Marzo de mil novecientos setenta y cinco, por los que, respectivamente, se concedió a la Entidad "Viguetas Palau, SA." licencia para la instalación de una industria de productos derivados del cemento y no se dio lugar al recurso de reposición en su contra formulado, debemos declarar y declaramos dichos actos contrarios a Derecho y, consecuentemente, los anulamos así como también las actuaciones realizadas desde la emisión del preceptivo informe de la Comisión Provincial Delegada de; Saneamiento inclusive, a fin de que, repuesto el trámite al expresado momento, se continúe el expediente con arreglo a Derecho; todo ello sin hacer expresa imposición de las costas en esta instancia.- A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia".

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Abogado del Estado, que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante él que sostuvo su recurso dicho representante de la Administración y se personó, en tiempo y forma, el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmena, en representación de Doña Guadalupe , sin que haya comparecido "Viguetas Palau, SA."; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquéllas los oportunos: escritos d& instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera a cuyo fin fué fijado el veintidós de Mayo actual.

Visto, siendo Ponente el Magistrado Excmo. Señor Don Jose Ignacio Jiménez Hernández.

Vistos la ley de Régimen Local, texto articulado refundido, aprobado por Decreto de veinticuatro de Junio de mil novecientos cincuenta y cinco; el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de diez y siete de los mismos mes y año el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por Decreto de cinco de Noviembre de mil novecientos sesenta y uno, con las modificaciones introducidas por Decreto de cinco de Noviembre de mil novecientos sesenta y cuatro; la Instrucción para la aplicación del anterior Reglamento, contenida en la Orden Ministerial de quince de Marzo de mil novecientos sesenta y tres; la Ley de Procedimiento Administrativo de diez y siete de Julio de mil novecientos cincuenta y ocho, con las modificaciones introducidas por Ley de dos de Diciembre de mil novecientos sesenta y tres; la Ley reguladora de la Jurisdicción y de los procesos contencioso-administrativos de veintisiete de Diciembre de mil novecientos cincuenta y seis, con las modificaciones introducidas por ley de diez y siete de Marzo de mil novecientos setenta y tres y mediante Real Decreto Ley de cuatro de Enero de mil novecientos setenta y siete; y cuantas disposiciones son de aplicación al caso controvertido .

CONSIDERANDOCONSIDERANDO: Que el representante de la Administración impugna la sentencia de la Sala Territorial de Valencia de "veinticuatro de Febrero de mil novecientos setenta y seis, que "estimando el recurso jurisdiccional interpuesto por varios vecinos de la localidad de Botera, provincia de Valencia, anula determinadas actuaciones del expediente concesionario de licencia para instalar en dicha localidad una industria de derivados del cemento a "Viguetas Palau, SA", reponiendo las citadas actuaciones al trámite de emisión del informe calificador de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, a fin de que él contenga la motivación de la dispensación de distancia, en razón a los siguientes fundamentos: a), porque incide en el vicio procesal de entrar a conocer de una cuestión nueva no planteada previamente por la parte actora en vía administrativa; y b), porque, interpreta de manera errónea la fundamentación del acuerdo municipal recurrido.

CONSIDERADO: Que la primera de las motivaciones impugnativas se fundamenta por el representante de la Administración en la doctrina establecida por esta Sala en su sentencia de seis de Mayo de mil novecientos setenta y seis, al rechazar en su octavo Considerando una de las pretensiones planteadas en la demanda de aquel proceso como quebrantadora de los límites del expediente administrativo objeto de revisión en él, siendo de hacer notar que la doctrina expuesta en dicha sentencia, aunque formulada con carácter genérico, se halla referida a un caso muy, concreto, distinto del de autos, como lo es la aprobación, del proyecto de delimitación de un polígono en la ciudad de Alicante, lo que no permite establecer las debidas equiparaciones, máxime teniendo en, cuenta que lo allí debatido es una cuestión de facto sobre la coincidencia de unos planos con la realidad física a que se hallaban referidos lo cual constituía más bien una cuestión probatoria en modo alguno planteáble tras una actuación administrativa prolongada, a lo largo de toda la cual ninguna duda se había suscitado sobre ella; por el contrario, el caso de autos se halla referido a un expediente distinto y a una cuestión diferente, cual lo es si el informe de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos que sirve de base a la resolución municipal concesionaria de la licencia solicitada por "Viguetas Palau, SA a virtud del cual se dispensa de la condición de distancia que para las industrias o actividades insalubres señala "in fine" el articulo cuarto del Reglamento de treinta de Noviembre de mil novecientos sesenta y uno , debe ser o no motivado, siendo de hacer notar qué la cuestión planteada tiene dos aspectos que deben resolverse separadamente y por el orden en que son formulados, cuales son: Primero, si prócesalmente la cuestión puede calificarse de nueva en términos tales que no sea factible subsumirla en el precepto contenido en el párrafo primero del articulo sesenta y nueve de la Ley Jurisdiccional ; y segundo, si real y efectivamente es necesario justificar las razones de la dispensa de distancia, de tal forma que esa omisión de motivación sea determinante, cual entiende la sentencia impugnada, de la nulidad de actuaciones decretada y su reposición al trámite de informe de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, para que este sea expedido conteniendo de forma expresa las debidas motivaciones.

CONSIDERANDO: Que el carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que como principio básico informa la Ley de veintisiete de Diciembre de mil novecientos cincuenta y seis no exige necesariamente que el problema planteado haya sido tratado expresamente en vía administrativa sino tan sólo que él guarde relación directa e inmediata con el acto administrativo objeto de impugnación en el recurso jurisdiccional, al hallarse ínsito en él, de tal forma que no sea reparable ni pueda tener una situación autonómica y cuyo desconocimiento no sea factible; para este supuesto el artículo sesenta y nueve de la Ley mencionada , respondiendo al sistema de que el recurso jurisdiccional constituye un verdadero proceso independiente de la vía administrativa, ya que la palabra recurso es usada en sentido técnico-procesal, sino como remedio judicial frente a la situación administrativa creada y por seguir una tradición comunmente admitida en nuestro ordenamiento jurídico, establece que en los escritos de alegaciones se consignarán las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad él, relegándose así al pasado de forma definitiva ¿ toda reminiscencia del sistema de jurisdicción, retenida, donde era factible una concepción como la expuesta por el representante de la Administración; es decir, el acto administrativo ultimador de la vía de este orden constituye condición de la existencia legal del proceso, pero promovido éste adecuadamente, cual en el caso acontece, ningún obstáculo existe para que en él se aleguen cuantos particulares sean pertinentes en orden a acreditar la disconformidad jurídica del mencionado acto administrativo, sin que sea óbice a ello su falta de alegación en la vía administrativa, ya que éste constituye tan solo el cauce dentro del cual se desenvuelve la conjunta actuación de la Administración y del administrado, de la que, en definitiva, no resultan más vinculaciones para aquélla y éste que las derivadas de sus propios actos; pues bien, aplicando esta doctrina al caso de mitos ningún obstáculo existe para que la jurisdicción se pronuncie sobre la necesidad o falta de necesidad de la motivación de la resolución dispensadora de la condición de distancia para la actividad cuestionada, por cuanto resulta claro que tras el informe Re la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, ninguna ocasión tuvieron los impugnantes de hacer alegación alguna sobre la calificación efectuada y la dispensa informada y acogida y en cuanto al recurso de reposición es claro que él no constituye obstaculo, salvo que en el escrito se haga constar laaceptación de modo expreso, por cuanto, cual se ha indicado, lo elude expresamente el precepto mencionado, que de esa forma queda coordinado con el sentido de dicho recurso de producir una revisión previa a la vía administrativa y con lo dispuesto en el articulo cincuenta y cinco de la citada ley Jurisdiccional, donde se admite que el recurso de este orden se deduzca indistintamente contra el acto que sea objeto de la reposición, contra el que resolviese éste o contra ambos a la vez, circunstancia esta que se da en el caso de autos.

CONSIDERANDO: Que resulta la primera de las cuestiones planteadas en la segunda de las alegaciones de esta sentencia, pertinente es examinar ahora si real y efectivamente era necesario justificar las razones de la dispensa de distancia, de tal forma que la omisión de motivación sea determinante, cual entiéndela sentencia de instancia, de la nulidad de actuaciones decretada y a tal efecto necesario es señalar que la citada sentencia se apoya tanto en el contenido del articulo once de la Instrucción para la aplicación del Reglamento de actividades molestas , insalubres, nocivas y peligrosas, que desarrolla los artículos cuatro y quince de este, concretando que en lo sucesivo, las industrias fabriles que se consideren peligrosas o insalubres solo podrán emplazarse, como regla general, y aunque existan planes de ordenación urbana aprobados que dispongan otra cosa, a una distancia de dos mil metros, como mínimo, a contar del núcleo más próximo de población agrupada, y en las sentencias de esta Sala de veintiséis de Abril de mil novecientos setenta y tres y de once de Marzo de mil novecientos setenta y cinco, cuya doctrina invoca, siendo de señalar con relación a éstas que si bien no abordan de una manera clara y terminante el problema, sí dejan entender claramente que una ubicación a una distancia menor de dos mil metros debe justificarse, siquiera la primera de dichas sentencias, distinta gue entre la determinación del emplazamiento y la dispensa de distancia, concretando, que para este último supuesto no existen normas determinantes de las circunstancias a tomar en consideración; ahora bien," el que ello así sea no quiere decir que ello quede al libre arbitrio de la Comisión, pues dicha sentencia entiende que siendo la razón de la exigencia de tal distancia el paliar los efectos gravísimos que pueden derivar de la propia naturaleza de la industria, evidentemente las circunstancias que determinen la exención de distancia deben hallarse en relación con la eliminación de los riesgos que comporta y ello solo puede conocerse y valorarse a través de un informe motivado que en esta ocasión, cual se ha indicado, ha sido omitido; ello determina la procedencia de afirmar la existencia de una causa de anulabilidad, cual ha efectuado la sentencia de instancia, sin que a ello sea obstáculo la falta de un precepto concreto que lo exija manifiestamente, aunque él puede situarse en el articulo once de la Orden de quince de Marzo de mil novecientos sesenta y tres , donde, en realidad, se halla ínsito, siendo de destacar que la solución de la sentencia recurrida es más favorable a una posibilidad de reiteración de la licencia anulada, si se acredita, cual en ella se indica, que el lugar elegido es el más adecuado, al ser el menos incómo o el que menos incidencia tiene sombre la salubridad y sus efectos pueden eliminarse con medidas correctoras, que si se acepta la solución radicalmente denegatoria de las dos sentencias mencionadas.

CONSIDERANDO: Finalmente, que tampoco puede aceptarse el segundo de los motivos de esta impugnación, pues aunque sea cierto cuanto se indica sobre la interposición del nuevo canal entre la población de Betera y el lugar de instalación ello en sí no acredita, cual se afirma, que la circunstancia de distancia haya sido tenida en cuenta, pues calificada la actividad de insalubre por la clase de polvos que expulsa, no se ha acreditado que la interposición de ese canal sirva de medio de contención a su expansión en la atmósfera, que es, precisamente, una de las circunstancias tenidas en cuenta par la sentencia de instancia, al valorar las medidas correctoras ofrecidas, de las que se señala solo se refieren al interior de la industria.

CONSIDERANDO: Que todo ello determina la procedencia de desestimar el recurso de apelación y de confirmar el fallo de instancia, lo que se efectúa sin hacer especial declaración de condena respecto de las costas y tasas judiciales causadas en este proceso.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que desestimando como desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el representante de la Administración contra la sentencia de la Sala Territorial de Valencia de veinticuatro de Febrero de mil novecientos setenta y seis , que estima el recurso jurisdiccional interpuesto por varios vecinos de la localidad de Betera y contra determinadas actuaciones del expediente concesionario de licencia para instalar en la citada localidad una industria de derivados del cemento a "Viguetas Palau, SA.", reponiendo las actuaciones al instante de emisión del informe calificador de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, a fin de que contenga la indicación de la dispensa de distancia, debemos confirmar y confirmamos el mencionado fallo, sin hacer especial declaración de condena respecto de las costas y tasas judiciales causadas en esta apelación. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expedíante administrativo a la Sala de su procedencia.Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Publicarla Exorna. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don Jose Ignacio Jiménez Hernández, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.

Madrid, veintinueve de Mayo de mil novecientos ochenta.