STS, 5 de Mayo de 1978

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Presidente:

Don Pedro Martín de Hijas Muñoz

Magistrados:

Don José Luis Ponce de León y Belloso

Don Manuel Gordillo Garcia

Don Ángel Martín del Burgo y Marchan

Don José Gabaldón López

EN LA VILLA DE MADRID, a 5 de mayo de mil novecientos setenta y ocho;

En el recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, entre "AFFICHE PUBLICIDAD EXTERIOR, S.A.", apelante, representada por el Procurador Don José

Sánchez Jáuregui, bajo la dirección del Letrado Sr. de la Lama Rivera; y como apelados la COMISIÓN DE PLANEAMIENTO Y COORDINACIÓN BEL ÁREA METROPOLITANA DE MADRID, representada por el Sr. Abogado del Estado, y la GERENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID, representada por el Procurador Don José Granados Weil, bajo la dirección del Letrado Sr. Mingo; contra sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de fecha 11 de febrero de 1974 , sobre aprobación de Ordenanzas.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que elaboradas por el Ayuntamiento de esta capital las Ordenanzas Municipales sobre Uso del Suelo y Edificación del término municipal de Madrid se acordó "aprobar definitivamente aquellos preceptos de las Ordenanzas elaboradas por la Corporación, que no infrinjan preceptos o norma alguna de carácter superior, y que regule materia propia de Ordenanza de uso de suelo y edificación,señalando que su aplicación habrá de hacerse en relación con las disposiciones aplicables y Normas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, decisión que fue publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de 24 de julio de 1.972.

RESULTANDO: Que contra el anterior acuerdo, "Affiche Publicidad Exterior, S.A." interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción en la Audiencia Territorial de Madrid, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia en la que se declare haber lugar a la demanda, y declarar en sus partes no conformes a derecho en cuanto a las Ordenanzas Municipales sobre uso de suelo y edificación en el término municipal de Madrid, impugnada por la actora, decretando su nulidad y se condene a la Administración demandada, a estar y pasar por estas declaraciones y a redactar nuevas Ordenanzas ajustadas a derecho, en base a este recurso, en la forma que proceda en base a la impugnación, según se predica en la demanda, todo ello con cuantas consecuencias ejecutivas y de condena correspondan.

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado y Gerencia Municipal de Urbanismo contestaron a la demanda suplicando la inadmisibilidad del recurso o, enlodo caso, la confirmación del acuerdo recurrido.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 11 de febrero de 1.974, en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos inadmisible el recurso interpuesto por el Procurador señor Sánchez Jáuregui, en nombre y representación de Affiche Publicidad Exterior S.A., contra el acuerdo de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, publicado en el Boletín Oficial de su Provincia de 24 de julio de 1.972, aprobando las Ordenanzas Municipales sobre Uso del Suelo y Edificación de dicha Villa, absteniéndonos de decidir sobre el fondo de dicho recurso, sin hacer expresa imposición de costas por las originadas en el mismo

RESULTANDO: Que "Affiche Publicidad Exterior, S.A.", dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado, a tal fin, el veinticuatro de abril último, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchan.

VISTOS Los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que impugnados, por la sociedad recurrente, determinados preceptos de las Ordenanzas Municipales sobre el uso del suelo y edificación, del término municipal de Madrid, relacionados con la materia objeto de la actividad de aquélla (publicidad exterior), la sentencia apelada se pronuncia por la inadmisibilidad del recurso, al apreciar que, a su juicio, se ha incurrido por la accionante en una desviación procesal, al impugnar tan solo, en el escrito de interposición del recurso, el acuerdo aprobatorio de tales Ordenanzas, por la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, mientras que, en la demanda, la acción se dirige conjuntamente contra éste Ente y el Ayuntamiento, esto es, contra el acto de aprobación y contra las Ordenanzas aprobadas.

CONSIDERANDO: Que como toda inadmisibilidad del proceso representa, ni más ni menos, una frustración del mismo, una dimisión de la misión juzgadora, en cuanto la absolución en la instancia deja sin resolver el problema de fondo, quedando en interrogante cual hubiera sido la solución dada al problema debatido, de haberse aplicado al caso en cuestión el derecho material pertinente, con el consiguiente estado de insatisfacción para el justiciable, inconveniente a todas luces, no sólo desde su perspectiva estrecha y particular, sino desde la más amplia y general de la comunidad; como los inconvenientes de toda inadmisibilidad, en resumen, son notorios, resulta obligado por ello el manejo de las mismas con el mayor cuidado y ponderación no llevándose mas allá de los limites que la propia naturaleza institucional de cada una de ellas les tiene trazados, pues si bien el Tribunal no puede sustituir la voluntad del legislador, por noble que sea su sentido de lo justo, tampoco tiene porqué convertirse en un aplicador riguroso y autómata de la literalidad normativa, ya que, por encima de ésta, siempre se llega mejor a captar el verdadero sentido de la Ley, a través de la vía de su espíritu informante, y del sentido funcional y final de la norma.

CONSIDERANDO: Que dicho lo anterior, y centrados ya en la causa concreta, que ha servido alTribunal de la Territorial para llegar a la conclusión de la inadmisibilidad del recurso, se ha de observar que lo que se pretende, con la teoría prohibitiva de la desviación procesal, basada en un conjunto de artículos de la Ley de la Jurisdicción (1, 37, 43-1, 69-1, 79-1) es impedir rebasar el ámbito propio de cada proceso, esto es, su especificidad, como exigencia de su naturaleza institucional; ámbito que tiene que venir marcado desde el escrito de interposición del recurso, calificado por la doctrina de "demanda pura", por ser en él donde ya debe quedar fijado el objeto del proceso o acto o disposición recurridos, quedando prohibido, a partir de ahí, toda posible alteración del mismo, siendo por esto por lo que la citada Ley, a pesar de la fórmula esquemática adoptada para dicho escrito, mantiene, sin embargo, como exigencia mínima de su contenido, la de "citar el acto por razón del cual se formule" (art. 57-1); doctrina ésta que es la que, en esencia, viene manteniendo una constante jurisprudencia (S.S. 4 febrero y 3 diciembre 1960, 19 abril 1961, 3 octubre 1970, 18 marzo, 6 y 11 mayo 1976).

CONSIDERANDO: Que en el caso de autos es posible compatibilizar la exigencia de concreción del objeto del recurso, en el escrito de interposición del mismo, sin posible modificación o ampliación posterior, con la de considerar que en él se da tal exigencia, a pesar de la anomalía formal apreciable, según queda constatada en el primer considerando, porque una interpretación lógica de la manifestación de voluntad de la sociedad accionante, no permite ver en ésta, en su actitud impugnativa, nada que no recaiga en las propias Ordenanzas antes referidas, por ser sólo ellas las que pueden producir el agravio esgrimido en estas actuaciones por dicha empresa; pudiendo servir de excusa de la forma en que se ha redactado el repetido escrito de interposición del recurso contencioso, el hecho de que el acto de aprobación de tales Ordenanzas, destacado y aislado en él, se haya podido tomar como el acuerdo final de un procedimiento complejo, que, al aprobar, asume el acto aprobado, fundiéndose con él, por la unidad de fin, tal y como ha sido considerado por parte de cierta doctrina científica.

CONSIDERANDO: Que, con este criterio, ni se descuida la exigencia de la inalterabilidad de la pretensión procesal, ni tampoco se hace depender ello de un formalismo riguroso y estrecho dándose así satisfacción cumplida al principio de la interpretación mas favorable al derecho del administrado al enjuiciamiento jurisdiccional de los actos administrativos, pues,; como se proclama en la Exposición de motivos de nuestra Ley Jurisdiccional, que ha de servir de interpretación auténtica de sus preceptos (S.S. 20 mayo 1950, 4 noviembre 1957) se ha de tender "a evitar interpretaciones formalistas que, al conducir a la inadmisibilidad de numerosos recursos...., comportaban la subsistencia de infracciones administrativas en pugna con la Justicia, contenido de verdadero interés público y fundamento básico de toda organización política"; destacándose en otro apartado del mismo preámbulo "que los requisitos formales se instituyen para asegurar el acierto de las decisiones jurisdiccionales y su conformidad con la justicia; no como obstáculos que hayan de ser superados para alcanzar la realización de la misma"; lo cual ha dado lugar al nacimiento de todo un cuerpo de doctrina jurisprudencial sancionador del principio espiritualista o antiformalista de nuestro ordenamiento procesal (S.S. 8 mayo 1962 3 febrero y 24 mayo 1975, 17 enero, 21 febrero y 30 abril 1976, 25 enero, 12 y 17 febrero 1977).

CONSIDERANDO: Que es este mismo espíritu espiritualista el que contribuye a no reparar en la inconcreción del suplico de la demanda, a pesar de ser, como es sabido, la parte esencial de la misma, y el factor en función del cual viene determinada la congruencia del fallo judicial, aunque ello represente el des pliegue de un mayor esfuerzo, en el presente momento de entrar a analizar la cuestión de fondo de la litis.

CONSIDERANDO: Que conviene salir al paso de una idea que obsesiona a la sociedad recurrente, sin duda pensando que la misma es la que da el verdadero respaldo a su pretensión; idea basada en el principio de jerarquía normativa, y en la creencia de que como la disposición general impugnada ocupa en la misma uno de los escalones mas bajos, cualquier limitación o condicionamiento que ésta imponga, no expresamente autorizado por una norma de rango superior, basta para invalidarla y convertirla en inoperan te; citándose a este respecto con insistencia lo establecido en los artículos 23, 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, texto de 26 de julio de 1.957 CONSIDERANDO: Que si bien constituiría un despropósito cualquier intento de minimizar el significado y el alcance de dicho principio de jerarquía normativa, verdadero pilar del Estado de Derecho, sin embargo, y partiendo del mismo, ello no debe impedir el ser conscientes de que tal principio no incompatibiliza la existencia, concretamente en los Municipios, de un poder de reglamentación propio (aunque derivado, por no ser entes soberanos), como entidades naturales ( art. 1 Ley de Régimen Local ), por lo que devienen, junto con las Diputaciones provinciales, titulares del gobierno y administración de los intereses públicos peculiares de su territorio ( art. 5 Ley Régimen Local ); sien do estos intereses peculiares, los que, dentro del ámbito doméstico, deben estar al cuidado, mejor que de nadie, de los representantes legítimos de estas Corporaciones, cuya autonomía, al decir de la Exposición de Motivos del Estatuto Municipal de 1924 era la verdadera meta de éste.CONSIDERANDO: Que dando por sentado que ninguna Ordenanza? podrá válidamente sobreponerse a los dictados de la Ley, o a cualquier otra norma de rango superior, lo que es objeto de una constante vigilancia jurisprudencial (S.S. 22 enero y 15 marzo 1960, 1 julio 1959, 15 diciembre 1964), empero, una cosa es esto, y o bien distinta es la interpretación que la sociedad recurrente hace de las disposiciones que invoca a su favor, atribuyendo al Decreto 917/67, de 20 de abril, un pensamiento que no corresponde fielmente a sus verdaderos designios, máxime si se conjuga con las demás disposiciones dictadas sobre la materia; en efecto si examinamos la Ley 61/1964, de 11 de junio, aprobatoria del Estatuto de la Publicidad, veremos que en su Preámbulo se dice, después de proclamar el principio de libre actividad en este campo, que ello ha de entenderse "templándolo y condicionándolo por medio de normas de carácter imperativo que tutelan aquellos intereses generales que no puedan quedar subordinados a la autonomía privada"; en el Preámbulo del Decreto de 8 de agosto de 1.962, sobre Publicidad en los márgenes de las Carreteras se afirma que es aconsejable regular esta materia "en orden a salvaguardar la seguridad vial, la comodidad del usuario y la esté tica del paisaje, con normas que eviten los excesos que en este terreno se han producido en otros países"; y, por último, en el Decreto 917/67, tan traído a colación por la actora, también en su Exposición de motivos se proclama el respeto al principio dispositivo y al libre desarrollo de esta actividad, pero haciendo referencia, a renglón seguido, a las limitaciones que contiene, que habrán he ser desarrolladas específicamente a través de las normas de rango inferior dictadas por los distintos Departamentos competentes en la materia, tanto por el contenido como por razón del lugar donde se ejercite, "... reflejo y concreción del predominio de intereses generales y superiores que por su primacía y extensión, deben prevalecer sobre los privados y particulares de toda actividad económica".

CONSIDERANDO: Que la referencia de este Decreto 917/67 a las limitaciones que habrán de ser "específicamente desarrolladas", no puede estar mas justificada, puesto que es a todas luces evidente la necesidad de que las esquemáticamente previstas en los apartados a) al h), de su artículo 2, deban ser objeto de ulteriores precisiones, como lo es también que tales supuestos no puedan abarcar la multiplicidad de los que puede ofrecer la realidad, razón por la cual en dicho artículo se agrega un apartado mas el i), para comprender en él una cláusula genérica y residual (prohibición de publicidad) "En aquellas extensiones, zonas o espacios en los que disposiciones especiales lo prohiban de modo expreso"; cláusula habilitante de un poder en blanco, esto es, discrecional, del que pueden servirse los Ayuntamientos, en sus respectivos términos municipales, a través del ejercicio, como aquí ha sucedido, del poder reglamentario.

CONSIDERANDO: Que si la norma en la que había puesto la accionante las mayores esperanzas, por lo dicho, se convierte en una de las causas de habilitación del proceder municipal (el citado Decreto de 20 de abril de 1.967), por otra parte, el tratar de apoyarse en diversos preceptos del Reglamento de Hacienda Municipal del Ayuntamiento de Madrid, de 17 de diciembre de 1.964 (arts. 92-2, 93-2-b, 94-2, 96-b y 98-1), si no resulta contraproducente, por lo menos deviene inoperante, por tratarse de disposiciones que solo contemplan en abstracto el aspecto fiscal de los distintos supuestos de hecho que puedan dar origen al de vengo del tributo, pero que no contienen la más mínima determinación sobre los problemas que en este recurso plantea la sociedad tan aludida.

CONSIDERANDO: Que, a mayor abundamiento, incluso en la Ley que mas ha contribuido a la estatalización del Derecho urbanístico, la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, la competencia en esta materia a favor de los Ayuntamientos no ha tenido mas remedio que ser reconocida, comprendiendo todas las facultades que siendo de índole local no hubiesen sido expresamente atribuidas por la propia Ley a otros Organismos (art. 202, Ley 1956), competencia específicamente desarrollada respecto a "colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública" (art. 165), cuyas licencias se encomiendan, como las demás comprendidas en este artículo, en su otorgamiento, a dichos Ayuntamientos (art. 166).

CONSIDERANDO: Que la impugnación de los arts. 59, 67 y 73, de tan repetidas Ordenanzas, en cuanto, según la demandante, implican una concepción de provisionalidad, en el otorgamiento de estas licencias, considerando que ello infringe la normativa superior del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -(arts. 8, 9 y ss.), no puede ser estimada tampoco, porque la naturaleza de la propaganda impide, por su valor Secundario, respecto a otros mucho mas importantes, tener que mantener una licencia cuando las circunstancias del lugar hayan variado, o tengan que variar (edificaciones, trazado viario, etc.), máxime cuando el propio Reglamento de Servicios invocado establece, en términos generales, que las licencias deberán ser revocadas, "cuando desaparecieran las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la denegación (art. 16-1); es más, tanto en el art. 8 del Decreto de 8 de agosto de 1.962, sobre publicidad en márgenes de Carreteras, como en el correlativo de la Orden de 8 de febrero de 1.965 (Publicidad en las travesías) se prevé la supresión de anuncios autorizados por plazos quinquenales, ante el cambio de circunstancias o nuevas obras, disponiendo al respecto que "el autorizado vendrá obligado a llevarla a cabo (la supresión) sin derecho a indemnización".CONSIDERANDO: Que igualmente es desestimable la alegación de ilegalidad de las Ordenanzas, en el extremo de declarar la caducidad de las licencias, si en un plazo de seis meses, desde su otorgamiento, no se indicaran las obras; plazo que, por lo que respecta a las que nos ocupan, si de algo peca, es de dilatado, por contemplar otros tipos de licencias, que lo podrán justificar, por la envergadura de las obras a realizar, pero que por la menor entidad de las comprendidas en la actividad de que se trata, podría justificar incluso un plazo inferior; de todas formas, el instituto de la caducidad se impone, como se impone en tantos campos del Derecho, por una razón muy simple: por la seguridad jurídica.

CONSIDERANDO: Que en otros lugares de la demanda, insistiendo en la tesis central de la misma, se arguye la imposibilidad del Ayuntamiento de establecer prohibiciones en determinados lugares o extensiones, llegándose incluso a alegar la necesidad para esto de una medida legislativa, con olvido de lo ya comentado sobre la permisibilidad del tan repetido Decreto 917/67 para establecer este tipo de cortapisas, siendo por tanto incierto que la competencia de estas Corporaciones, en esta materia, se reduzca a imponer ciertos requisitos estéticos y de adecuación a las características del lugar.

CONSIDERANDO: Que si, por lo expuesto, por razones de legalidad, las Ordenanzas de que se trata no son corregibles, en los puntos concretos que aquí han sido objeto de debate, mucho menos podrán serlo por otro tipo de razonamientos, como algunos de los que se formulan en la demanda, en los que se apuntan soluciones de mejoramiento, desde el punto de vista subjetivo de la recurrente, por tratarse de motivos de oportunidad, vedados, como es notorio, al control de los Tribunales de Justicia.

CONSIDERANDO: Que no es de apreciar temeridad, ni mala fe, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los arts. 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que se debe revocar, y se revoca, la sentencia dictada el once de febrero de mil novecientos setenta y cuatro, por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, de la Audiencia Territorial de Madrid , estimando en este particular el recurso ordinario de apelación interpuesto por el Procurador Don José Sánchez Jáuregui, en nombre y representación de "Affiche Publicidad Exterior, S.A.", frente a la misma, por haber declarado indebidamente la inadmisibilidad del recurso; y, entrando en el enjuiciamiento del fondo de la litis, se desestima en cuanto a éste la pretensión y la consiguiente apelación, por encontrarse ajustados a derecho los preceptos de las Ordenanzas en debate, controvertidos en estas actuaciones. Sin imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leida publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor, Don Ángel Martín del Burgo y Marchan, estando celebrando audiencia publica en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso- Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.

Madrid a 5 de mayo de mil novecientos setenta y ocho.