STS, 11 de Diciembre de 1978

PonenteFELIX FERNANDEZ TEJEDOR
ECLIES:TS:1978:3141
Fecha de Resolución11 de Diciembre de 1978
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

Excmos. Sres.

D. Pedro Martín de Hijas y Muñoz.- Pte.

D. Félix Fernández Tejedor.

D. Aurelio Botella Taza.

En la Villa de Madrid a once de diciembre de mil novecientos setenta y ocho

VISTO el recurso de apelación interpuesto por "Chalmeta, S.A.", representado por el Procurador D. Alejandro Vázquez Salaya, bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración, y el Ayuntamiento de Pamplona con la representación del Procurador D. José Manuel Dorremochea Aramburu, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 21 de febrero de 1.973 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona , sobre reversión de terrenos y edificios.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento Pleno de Pamplona acordó en sesión celebrada el día 30 de marzo de 1.971 ejercitar la reversión a favor del Ayuntamiento de los terrenos y edificios sobre ellos levantados por D. Héctor y "Chalmeta, S.A." y en término del Sadar, situados dentro de la delimitación de la Ciudad Universitaria. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por otro acuerdo del mismo Ayuntamiento Pleno de fecha 30 de junio de 1.971. Interpuesto ante el Tribunal Administrativo de Navarra el recurso de alzada nº 147/71, el expresado Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de junio de 1.972 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de alzada interpuesto por D. Héctor en nombre y representación de "Chalmeta, S. A." contra acuerdos de 30 de marzo y 30 de junio de 1.971 del Pleno y unta de Veintena del Excmo. Ayuntamiento de Pamplona, que mantenemos como ajustados a derecho".

RESULTANDO: Que "Chalmeta, S.A." interpuso contra la anterior sentencia recurso contenciosoadministrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Pamplona en la que formalizó su demanda conla súplica de que se revocase la sentencia impugnada y en consecuencia se declarase nulo el acuerdo del Ayuntamiento de Pamplona de 30 de marzo de 1.971. Dado traslado al Abogado del Estado y a la representación del Ayuntamiento de Pamplona, contestaron la demanda suplicando la desestimación del recurso. Celebrada vista del recurso, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Compañía Mercantil "Chalmeta, S. A." contra la Resolución del Tribunal Administrativo Delegado de la Excelentísima Diputación Foral de Navarra de veinte de junio de mil novecientos setenta y dos, a que las presentes actuaciones se contraen, debemos de confirmar y confirmamos la referida Resolución por ajustarse a derecho. Sin hacer especial imposición de costas."

El anterior fallo se basa, entre otros, en los siguientes considerandos: "SEGUNDO: Que en cuanto a la naturaleza civil o administrativa del contrato de Autos) lo perfectamente razonado sobre este particular en los cuatro primeros Considerandos de la Resolución del Tribunal Administrativo objeto de impugnación, exime a esta Sala de nuevos argumentos en pro de la estimación de tal convención como inmersa dentro de la esfera administrativa, pues habrían de ser, necesariamente, reiterativos, bastando recordar que la "actividad de fomento", típicamente administrativa, es el fin que con tal contrato, y sus presupuestos, se persigue por lo que atendida la interpretación finalista que ha de darse al Artículo 3º a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , en íntima conexión con los contundentes términos que al respecto y para calificar este tipo de contratos se emplean en el antepenúltimo párrafo del Artículo 368 del Reglamento para la Administración Municipal de Navarra, junto con el ya sentado criterio al particular por las sentencias de esta Sala de 18 de Mayo de 1.965 y 19 de noviembre de 1.970, se presenta como indubitada la naturaleza administrativa del contrato de Autos ratificándose así las consecuencias jurídicas de todo orden qué de tal calificación se derivan, con la paralela desestimación de este primer motivo de impugnación de los actos administrativos recurridos. TERCERO: Que en tomo a la validez, o no, de la cláusula de reversión plasmada en él apartado e) de la Estipulación 5º de la Escritura de 24 de marzo de

1.960, a que este litigio se contrae también en este extremo acepta la Sala los sólidos argumentos recogidos al particular en el Considerando sexto de la Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra, debiendo de completarse los mismos con los principios de que las personas capaces no pueden alegar la incapacidad de aquellos con quienes contrataron, recogiendo en el Artículo 1.302 del Código Civil y que siendo la discutida cláusula altamente favorable para la Administración cuya representación al Alcalde compete, al haber cumplido dicha Autoridad su mandato de manera mas ventajosa para la Administración que la por esta señalada, no por ello se consideran traspasados los límites del mandato, como se lee en el artículo 1.715 del mismo Código Civil .

RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de instrucción y alegaciones, en el sentido de mantener sus pretensiones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo de la presente apelación el día 28, de noviembre de 1.978.

VISTO: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Félix Fernández Tejedor.

VISTOS: Los artículos 1, 3, 40, 80, 81, 83, 84 y 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 189 de la Ley de Régimen Local 97 del Reglamento de Bienes Concordantes y preceptos citados en el Fallo.

Aceptando los Considerando 2 y 3 (en parte), de la Sentencia apelada.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que esta Sala llega, en cuanto a la validez de la Cláusula 5ª e de la Escritura de compraventa antes mencionada a idéntica conclusión positiva que el Tribunal a que y no solamente por los nativos expresados en el transcrito segundo Considerando de su Sentencia, sino además porque la expresada cláusula introducida en el contrato por el Alcalde fue objeto en todo caso de ratificación implícita por la Corporación Municipal. En efecto al conocer esta de la petición del recurrente precisamente dirigida a que se le liberase de los efectos vinculantes que para él se derivaban del contenido de aquella cláusula, el Ayuntamiento de Pamplona (Acuerdo de 7 de febrero de 1962) desestimó dicha petición y fijó el alcance y exacto limite de aquella estipulación reversión así como el tiempo y condiciones en que habrían de desplegar sus efectos, Al ser consentido este acuerdo sin protesta ni objeción por el recurrente vino en función de esta actitud consensual a manifestar de modo claro la común intención de las partes respecto a esta condición contractual que inequívocamente reflejada en aquellos actos posteriores al contrato tiene elvalor de regla o criterio interpretativo que el artículo 1.282 del Código Civil otorga a la conducta de las partes contratantes en orden a la exacta inteligencia de su voluntad.

CONSIDERANDO: Que antes de proseguir en el examen de los diversos aspectos que ofrece la cuestión litigiosa se hace necesario desvalorizar la cita que en los Acuerdos recurridos y en la Sentencia apelada se hace de la incidencia que en la resolución de esta litis pudiera tener la reversión impuesta con carácter legal ( articulo 97 del Reglamento de Bienes ), en las cesiones de bienes patrimoniales de las Corporaciones Locales.

CONSIDERANDO: Que el carácter exorbitante de la reversión prevista en el artículo 97 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales en cuanto su efectividad está prevista de modo tan radical que comporta la amenaza durante un periodo de treinta años y comprende no solamente es retrocesión al patrimonio municipal cédante de los bienes objeto de la cesión sino también la perdida por el adquiriente en beneficio de aquella entidad de las accesiones y pertenencias incorporados a su costa a los bienes cedidos; la gravedad y excepcionalidad de estas consecuencias, repetimos, es tal, que el juzgador al hacer aplicación de esta norma ha de valorarla interpretativamente, como orienta el artículo 3º del Código Civil ) en el contexto de la realidad social, de los antecedentes legislativos, y atendiendo a su espíritu y finalidad sin olvido de la equidad. En el área tío solo de los antecedentes legislativos sino de la ordenación sistemática del cuerpo legal en que el mismo precepto se inserta no aparecen confundidos, sino por el contrario debidamente diferenciados y contrapuestos los conceptos de enajenación y cesión de bienes, reservándose esta denominación para las que se hacen a título gratuito (véanse los artículos 95 y 96 del propio Reglamento de Bienes) y en el Ordenamiento Civil básico(artículos 1.445 y 1.462 del Código Civil ) no se emplea el término Sesión sino el de entrega para configurar la obligación del vendedor, que es "traditor" no cedente, empleándose en cambio la palabra cesión en contadisimas ocasiones (en el artículo 1198 con carácter abstracto o desligado de la causa, y en el 1.175, cesión de bienes en pago figura que no opera una transmisión dominical).Si del contexto y antecedentes legislativos pasamos a la ratio de la disposición, vemos como el artículo 97 del Reglamento de Bienes, desarrollo del 189-2 de la Ley de Régimen Local , tiene por objeto asegurar una finalidad inmediata el beneficio de los habitantes del Municipio e interés público que han de ser concretos para que el art. 97 del Reglamento tenga operancia en cuya sola justificación pueden ser cedidos gratuitamente los bienes patrimoniales de las Entidades locales; en cambio ningún precepto de la Ley de Régimen Local ni del Reglamento de Bienes exige que las enajenaciones a título oneroso hayan de hacerse en beneficio de una finalidad concreta de Interés público. Su finalidad inmediata es la genérica de constituir fuente de ingreso para el erario municipal ( Base XIX de la Ley de Bases de 17 de Julio de 1.945 ) y por ello han de ser realizadas con los requisitos formalidades y garantías establecidas en la Ley, el Reglamento de Bienes y en el de Contratación pero no les afecta de modo expreso ninguna otra Limitación legal. Si la enajenación en un caso concreto tuviere una finalidad determinada de como ocurre en el de esta litis la Administración local vendedora puede, como también aquí sucedió, introducir una cláusula reversional que tiene el valor de estipulación contractual válida pero que no cabe confundir con la imperativa limitación legal del artículo 97 del Reglamento de Bienes y ha de ser tratada en función de la interpretación del contrato no de la Ley por otra parte las normas excepcionales, restrictivas de la capacidad o del libre ejercicio de los derechos sobre todo si se introducen en ordenamientos de inferior rango como el reglamento, no admiten interpretación extensiva. Y como último argumento cabe también considerar que el término "reversión" no contempla sino un aspecto unilateral (la reintegración de la cosa a su anterior estado o situación) que se corresponde con el carácter unilateral de la cesión gratuita o donación, aunque concurra una carga modal y en tanto que tratándose de una enajenación a titulo oneroso el término adecuado sería el de rescisión o resolución de efecto bilateral y reciproco; y si bien a las partes otorgantes puede dispensárseles ciertas imprecisiones técnicas, en la redacción de las cláusulas contractuales si su sentido es claro, a las formulaciones legales debe exigírselas un mínimo de Rigor en el empleo de la terminología jurídica, que" venga a evitar interpretaciones extensivas o elásticas.

CONSIDERANDO: Que de lo hasta aquí razonado se infiere que la reversión de los terrenos (bienes de propios) vendidos por el Ayuntamiento de Pamplona a D. Héctor , en cuyos derechos se subrogó la S.A. Chalmeta con la plena conformidad del Ayuntamiento, tiene su apoyo en la Cláusula 5°e) de la Escritura en que aquel contrato se formalizó, pero su propia esencia, extensión y características se hallan configuradas no sólo en la expresada literalidad de dicha cláusula sino también los antecedentes que precedieron a la formalización del contrato tales como los Acuerdos de la Corporación fechas 20 de Marzo de 1.959 donde en realidad se perfecciono el contrato; 27 de Junio de 1.957 en el que se había ya cedido provisionalmente en precario al Sr. Héctor parte de los terrenos (10.000 metros cuadrados) que después hasta un total de

18.315 le fueron vendidos, el Acuerdo Municipal de 23 de Febrero de 1.954 sobre beneficios y auxilios al establecimiento de industrias en el término municipal de Pamplona, las demás actuaciones administrativas, incluidas las primeras comunicaciones de D. Héctor al Ayuntamiento, que sirvieron de base para la formación de voluntad del órgano municipal y también de modo muy calificado ha detenerse en cuenta laposterior petición de Chalmeta S.A. al Ayuntamiento en el año 1.962 para que se liberase a los terrenos adquiridos de la cláusula contractual de reversión que les gravaba, petición denegada por la Corporación en Acuerdo de 7 de febrero de dicho año 1.962 en base a su improcedencia en tanto no transcurriese el plazo de doce años de funcionamiento de la industria con el carácter de protegida, decisión que sin protesta ni objeción fue acatada por Chalmeta S.A.

CONSIDERANDO: Que analizado el contenido literal, espíritu y finalidad de las declaraciones contenidas en los mencionados Acuerdos Municipales, incluido el muy esclarecedor de 7 de Febrero de

1.962, se deduce con toda evidencia que el objeto perseguido por el Ayuntamiento de Pamplona al establecer con carácter general las Bases aprobadas en 1.954 era implantar un sistema de auxilio y beneficio a las Empresas que con carácter estable instalasen sus industrias en el término municipal, "carácter estable que se consideraba cumplido por su subsistencia durante un mínimo de doce años". Esto sentado, la concesión de dichos auxilios y beneficios a Chalmeta, incluida la venta que se le hizo en 1.959 a

18.315 metros cuadrados en el término denominado "Soto del Sadar" finca descrita en el apartado A) de la Exposición Primera de la Escritura Pública de 24 de marzo de 1.960, estaba condicionada al cumplimiento por el comprador de "las obligaciones que le corresponden como beneficiario de industria protegida con carácter municipal "como literalmente dice la cláusula 5ª e) de la mencionada Escritura, esto es a su subsistencia durante un plazo de 12 años.

CONSIDERANDO: Que extinguido el ejercicio de la industria instalada en aquellos terrenos por Héctor a parlar del 13 de Marzo de 1.970 en virtud de expediente de crisis que determinó la cesión definitiva de la industria y el despido del personal, estos hechos han planteado dos cuestiones, ambas invocadas por el recurrente, que necesitan ser despejadas; la primera es determinar si el Expediente de crisis por insolvencia económica de la empresa puede ser considerada como causa de fuerza mayor a los efectos de enervar el efecto reversional producido por una cesación involuntaria. Este tema ha sido acertadamente resuelto en la Sentencia de primera instancia al declarar que las dificultades económicas (de ignorada motivación, matizamos nosotros) no implican concurrencia de caso fortuito o fuerza mayor en cuanto no se trata de acontecimientos imprevisibles o inevitables que tengan su origen en causas, motivos o acaecimientos naturales extraños o ajenos a la persona obligada (Sentencias de 12 de Marzo de 1.956, 19 de Mayo de 1.960 en relación con el artículo 1.105 del Código Civil ).

CONSIDERANDO: Que el Tribunal a quo no ha procedido con el mismo acierto en cuanto a la apreciación de si en realidad ha transcurrido o no el plazo ininterrumpido de doce años de funcionamiento de la industria con el carácter de protegida que las Bases del Ayuntamiento de Pamplona de 1.954 genéricamente establecen y los Acuerdos de 1.957 y 1959 aplicaron a la Empresa CHALMETA. Resulta, del Expediente y de las actuaciones procesales, con toda claridad y evidencia que la Industria instalada por D. Héctor antecesor y causante de la empresa del mismo nombre habla sido establecida ya con el carácter de protegida al amparo de las Bases de 1.954y en el año 1.957. En efecto el Acuerdo Municipal de 27 de Junio de 1.957 concedió al Sr. Héctor en precario 10.000 metros cuadrados en los terrenos litigiosos y dentro de ese mismo año en el mes de agosto fue dada de alta y comenzó a funcionar la industria (certificación obrante al Folio 95 Reí Expediente). De este hecho importante se deduce; primero que la industria CHALMETA instalada en el año 1.967 sobre los primeros Diez mil metros cuadrados cedidos en precario por el Ayuntamiento de Pamplona llevaba mas de doce años de funcionamiento cuando en 13 de Marzo de

1.970 se produjo como consecuencia de la resolución del Expediente de Crisis la cesación definitiva de las actividades fabriles y de todo el giro mercantil e industrial de la empresa.

CONSIDERANDO: Que la afirmación contenida en el precedente Considerando no justifica sin embargo que pueda apreciarse que la totalidad de los terrenos afectados hagan quedado en su virtud liberados de la cláusula reversional por que si bien es cierto que la actividad industrial en su conjunto tuvo una duración que excedió de los doce años y con ello se cumplió una de los requisitos que los Acuerdos Municipales y la cláusula contractual, impusieron el funcionamiento de la industria por un plazo no inferior a 12 años, una parte de los terrenos adquiridos, en concreto los 8.315 metros cuadrados a cuya posesión y propiedad accedió CHALMETA en virtud de la venta perfeccionada en el Acuerdo de adjudicación de 20 de Marzo de 1.959 después formalizado en la Escritura otorgada el 24 de Marzo de 1.960 no pudieron estar y no estuvieron destinados a la finalidad prevista en su enajenación, mas que por un periodo inferior a dicho plazo.

CONSIDERANDO Que los precedentes razonamientos llevan a esta Sala a la lógica conclusión de declarar que así como CHALMETA S.A. ha cumplido objetivamente respecto de los 10.000 metros cuadrados a cuya posesión accedió en 1.957 con el deber de mantener en dichos terrenos el funcionamiento de su industria durante un plazo superior al mínimo de 12 años previstos en las Bases generales de 1.954 y aplicadas a dicha empresa en el Acuerdo de 27 de Junio de 1.957 y 20 de Marzo de

1.959 este con efecto retroactivo cuyo alcance fue aclarado por el de 7 de Febrero de 1.962, en cambio elresto de los terrenos hasta completar los 18.315 metros cuadrados a cuya propiedad y posesión no pudo acceder sino a partir del 20 de Marzo de 1.959 no revivió durante el plazo mínimo requerido de 12 años el destino para el que fueron vendidos en su consecuencia el acuerdo de reversión adoptado por el Ayuntamiento de Pamplona tiene plena justificación para estos 8.315 metros cuadrados, pero no respecto de los 10.000 que aun con el carácter de precario habían sido adjudicados a CHALMETA en 1.957 y tuvieron desde Agosto de dicho año el destino industrial calificado como protegido municipal habiendo permanecido dedicados a él durante el plazo de doce años exigidos por las Bases, Acuerdos y estipulación contractual reiteradamente mencionados.

CONSIDERANDO: Que ninguna trascendencia puede reconocerse en relación con los temas litigiosos a otras alegaciones de las partes; la primera "de la parte recurrente relativa al hecho de que los terrenos que nos ocupan fueran declarados efectos urbanísticos como fuera de ordenación pues esta calificación y las limitaciones que de ella puedan derivarse en el aspecto urbanístico no son susceptibles de determinar una interrupción forzosa de la actividad industrial y en segundo término tampoco ofrece consistencia el argumento esgrimido por la parte recurrida en el sentido de que el bajo precio de la enajenación cinco pesetas por metro cuadrado le convierta en mero simbolismo, tanto por que esta expresión es errónea como fue errónea su consignación en la Escritura ya que el Acuerdo en que el contrato fue perfeccionado fijaba el de 25 pesetas por metro cuadrado teniendo las veinte pesetas de diferencia en que se concreta el error el carácter de subvención y por otra parte al asumir la empresa compradora la obligación de realizar a su costa determinadas y al parecer importantes obras urbanísticas de interés municipal consistentes en la canalización del río y la pavimentación de su anterior cauce, no existen en las actuaciones términos hábiles para formar un juicio exacto sobre el equilibrio económico de las respectivas prestaciones que de cualquier modo ofrecerían pocas posibilidades en orden a una hipotética transmutación de la naturaleza jurídica del contrato.

CONSIDERANDO: Que no se advierte ninguno de los supuestos determinantes de condena en costas a tenor del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que revocando en parte y en parte confirmando la Sentencia dictada en la primera instancia por la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona , y estimando también en parte el Recurso interpuesto por CHALMETA S.A. contra la Sentencia de 20 de junio de 1.972 dictada por el Tribunal Administrativo de la Diputación Feral de Navarra confirmatorio en alzada de los Acuerdos de 50 de Marzo y 30 de Junio de 1.971 del Pleno y Junta de Veintena del Ayuntamiento de Pamplona; Debemos declarar y declaramos nulos dichos actos administrativos en cuanto en ellos se acordó la reversión a favor del Ayuntamiento de la "totalidad" de los terrenos y edificios en ellos levantados en termino de Sadar descritos en la Escritura en que se formalizó la venta otorgada ante el Notario de Pamplona D. Juan García el 24 de Marzo de 1.960. Declaramos su validez solamente en cuanto la reversión acordada afecte solamente a una parte de dichos terrenos con sus edificios, concretamente, la integrada por los ocho mil trescientos quince metros cuadrados que no habiendo sido objeto de cesión en precario en el Acuerdo Municipal de. 27 de Junio de 1.957 fueron adicionados en acuerdo de 20 de Marzo de 1.959 a los Diez mil metros cuadrados de la misma finca adjudicados en aquella fecha por aquel Acuerdo y en aquel concepto a D. Héctor ; y Declaramos nula la reversión en lo que afecta a los diez mil metros cuadrados con sus edificios que fueron objeto de cesión en precario por el expresado Acuerdo de 1.957 y vinieron posteriormente a integrar con la superficie adicionada de 8.315 metros cuadrados de que se ha hecho referencia, la finca descrita en aquella Escritura en la que se formalizó su venta. Sin imposición de costas en ninguna de las instancias.

Así por esta nuestra Sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. D. Félix Fernández Tejedor, Magistrado Ponente en estos autos, celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso administrativo, de lo que como Secretario, certifico. Madrid, once de diciembre de mil novecientos setenta y ocho. Evaristo Cabrera. Rubricado.

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