STS 510/1979, 1 de Octubre de 1979

SENTENCIA Nº 510

TRIBUNAL SUPREMO.- SALA QUINTA

Excmos. Sres.

Presidente

D. Juan V. Barquero y Barquero

Magistrados

D. Antonio Agundez Fernandez

D. Adolfo Carretero Pérez

En Madrid a uno de Octubre de mil novecientos setenta y nueve.

Vista la presente apelación, interpuesta por el Excmo. Ayuntamiento de Murcia, representado por el Procurador Sr. López Mesas, contra sentencia de diecisiete de febrero de 1.978, dictada por la Sala de lo Contencioso de la Audiencia de Albacete , que confirma los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación de Murcia de 4/6/75 y 13/2/76 que justiprecian la parcela 115 expropiada para las obras de Enlace Ronda Oeste-CN. 301 de Madrid a Cartagena; siendo parte apelada la Administración, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que la sentencia apelada contiene los Considerandos y parte dispositiva del siguiente tenor: "CONSIDERANDO: Que, antes de entrar a conocer de las cuestiones debatidas, es necesario precisar las pretensiones de las partes a fin de determinar el orden de preferencia con que se han de examinar los temas que conforman la problemática del recurso, y a este fin es de resaltar que si bien es cierto que el Ayuntamiento solicita que se señale el precio, revocando el fijado por el Jurado, conforme a su respectivo criterio; no lo es menos que la Corporación Municipal pide, en primer lugar, al declaración de nulidad de actuaciones administrativas por defectuosa composición del Jurado, lo que de apreciarse impediría conocer de otras pretensiones; no obstante, como al mismo tiempo, el Sr. Abogado del Estado, aparte de las razones de fondo, propugnan la inadmisibilidad del recurso, a tenor de lo dispuesto en el articulo 82.b) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por entender que el Ayuntamiento de Murcia no está legitimado para interponer esté recurso, lo que vedaría el acceso a esta Jurisdicción de la acción que ejercita para revisar unos actos administrativos que, en definitiva, no le afectarían, resulta ineludible fijar el orden de prioridad con que han de enjuiciarse tales cuestiones. CONSIDERANDO: Que tanto lainadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, como la nulidad de las actuaciones practicadas por la Administración son temas prevalentes para esta Jurisdicción al ejercer su función revisora, ya que, en ambos supuestos, la posible estimación de cualquiera de ellas impediría entrar a conocer de las demás cuestiones planteadas, por lo que hace imprescindible señalar el orden de preferencia en el conocimiento que a cada una le corresponde, y a este fin es de resaltar que el Tribunal Supremo tiene declarado que, aunque generalmente el criterio jurisprudencial ha sido revisar con carácter previo los vicios de procedimiento administrativo que, por su entidad y transcendencia, hicieron necesario retrotraer el procedimiento al momento que se cometió la falta, para sustanciarlo de nuevo y terminarlo con arreglo al ordenamiento jurídico que, privativamente, lo rija; lo cierto es que, cuando concurre la nulidad con las causas de inadmisibilidad, la prelación en el conocimiento debe hacerse por el alean de procesal que tanga cada una de las pretensiones, por ser evidente que, si el fundamento legal en que se apoya el examen preferente de los vicios de procedimiento es la necesidad de mantener su pureza, como garantía del orden público procedimental, según lo dispuesto en los artículos 47 y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo , análoga motivación ostentan aquéllas causas de inadmisibilidad del articulo 82 de la Ley Jurisdiccional que a la vez que garantizan el orden público, reafirman el principio cardinal de la seguridad jurídica, de donde se sigue que estas causas de inadmisibilidad han de ser examinadas en primer término, por cuanto, cerrada la vía jurisdiccional para la revisión del acto administrativo, no cabe pronunciarse sobre unas resoluciones inatacables (Sentencia de 19 de Mayo de 1.973)¡ dado que la no legitimación del recurrente en la via contencioso administrativa veda el acceso a la misma y a los actos administrativos, cuya revisión se pide, cobrarían la cualidad de firmes y definitivos.- CONSIDERANDO: Que es reiterada la declaración jurisdiccional, digo, jurisprudencial que afirma que la legitimación reconocida en vía administrativa confiere legitimidad a quien recurre ante esta Jurisdicción (sentencias de 16 de Febrero de 1.970, 9 de Febrero y 7 de Marzo de 1.973 y 17 de Enero de 1.975), con lo cual habría de rechazar la inadmisibilidad que propugna el Sr. Abogado del Estado, ya que el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Murcia le tiene reconocida la legitimación al Excmo. Ayuntamiento de dicha Capital al tenerle por interesado en el recurso de reposición que formuló dicha Corporación; no obstante como alguna sentencia del Tribunal Supremo como la de 14 de marzo de 1.970, estiman que no vincula la legitimación reconocida en vía administrativa habrá que precisar si el mentado Ayuntamiento tiene el carácter de interesado, conforme al Articulo 23 de la Ley de 17 de Julio de 1.958 y, por tanto está legitimado según lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de 27 de Diciembre de 1.956 , y a tal respecto hay que destacar que si la jurisprudencia ha sentado que basta un interés personal, en el éxito de la pretensión deducida, bien porque le represente un beneficio material, o jurídico, o incluso, de índole moral, para legitimar a una persona (Sentencias de 28 de abril de 1.959; 20 de Mayo de 1.961, 19 de Diciembre de 1.968 y 9 de Mayo y 8 de Octubre de 1.973) y que en los casos dudosos no debe cerrarse el acceso a la jurisdicción (Sentencia de 7 de Mayo de 1.975); no hay duda que el Ayuntamiento, que en definitiva es quien tiene que abonar el precio de la expropiación, está legitimado en este recurso, y, en consecuencia, debe rechazarse la causa de inadmisibilidad que propone el representante de la Administración. CONSIDERANDO: Que si la misión del Jurado es valorar y su composición hay que dejarla a su buen criterio, como declara la sentencia de 22 de Junio de 1.964, la causa de nulidad que postula el Excmo. Ayuntamiento de Murcia habrá que desestimarla, puesto que la manera en que se constituya el Jurado es accidental, pero como ello sólo puede aplicarse a casos muy especiales, en que la forma de constituirse resulte dudosa, habrá que clarificar que naturaleza ostentan los bienes objeto de expropiación y aunque en algún momento se califiquen las fincas como rústicas, los planos obrantes en los autos y el propio Ayuntamiento, ponen de relieve que la finca expropiada tiene expectativas urbanísticas; no es suelo urbano, según lo dispuesto en el artículo 63.1 de la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1.956 , vigente al momento de la expropiación, pero si puede estimarse como de reserva urbana (Articulo 64) y tasarse con arreglo al valor urbanístico por estar incluidos en el articulo 92.1.c) de la propia Ley , y siendo así le es de aplicación la doctrina sentada en las Sentencias de 19 de Junio de 1.959, 9 de Noviembre de

1.960 y 16 de Abril de 1.975, que declaran para la valoración de fincas rústicas, influidas por expectativas urbanísticas, que suponen un aumento de valor considerable del precio, que es superior al valor inicial, tales circunstancias deben ser apreciadas por un Arquitecto y no por un Ingeniero Agrónomo", de ahí que la composición del Jurado haya de estimarla acorde con lo establecido en el articulo 32 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954 , y, por tanto, no acceder a la nulidad de actuaciones que propugna la representación procesal de la Corporación demandante. CONSIDERANDO: Que la cuestión de fondo a dilucidar en el presente recurso se concreta a la fijación del precio del terreno expropiado, y que ha de abonar el Ayuntamiento de Murcia, con objeto de realización de las obras de la C.N. 301, de Madrid a Cartagena, P.K. 387.925 al 392.535, enlace con la Ronda Oeste, puesto que mientras el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Murcia fija el justiprecio atendiendo a la naturaleza urbana de los terrenos objeto de la expropiación en sus resoluciones de 4 de Junio de 1.975 y 13 de Febrero de 1.976, criterio que mantiene el Sr. Abogado del Estado, la Corporación Municipal entiende que tales terrenos son de naturaleza rústica y que, en todo caso, habrán de ser valorados conforme a las normas que para tal supuesto establece la Ley del Suelo y que minoran el valor de lo expropia do, conformando así la problemática a dilucidar. CONSIDERANDO: Que centrado el tema de debate es conveniente señalar que la doctrina jurisprudencia ha sentado que es necesario delimitar y fijar losparámetros o límites dentro de los cuales pueden revisarse los acuerdos de los Jurados de expropiación, pues si bien tales acuerdos son actos administrativos sujetos a la facultad revisora de esta Jurisdicción y, consecuentemente, pueden ser anulados o dejados sin efecto siempre que, en esta vía, se acredite que el precio de los bienes tasados por dicho organismo no es el justo, por no corresponder el valor que la Ley dispone que sea abonado al expropiado, por consiguiente, la determinación del justiprecio no puede estimarse como un acto discrecional, si no que su fijación se encuentra dentro del ámbito de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos indeterminados o normas en blanco, que sólo alcanza efectividad cuando el Jurado, por medio del juicio estimatorio más adecuado, precisa, en cada caso, el precio que, realmente, sea el justo valor de los bienes tasados, por tanto, la resolución de los Jurados fijando el justiprecio es un acto sometido al control jurisdiccional, sin más limitaciones legales que la de que la diferencia entre el precio señalado exceda de la sexta parte al solicitado por el recurrente; pero fuera de este límite el acto o acuerdo debe ser examinado en su fondo para, tras el análisis de todos los elementos de juicio que hayan sido aportados al expediente o traidos a los autos, poder decidir si la indemnización concedida es la justa y subsiguientemente declarar si el acuerdo es o no conforme a derecho (Sentencias, entre otras, de 24 de Junio y 25 de Noviembre de 1.974), aunque la decisión final esté vinculada en cierta manera por las tasaciones practicadas por el Jurado, ya que constituyen, según enséñala la sentencia de 21 de Noviembre de 1.974, un antecedente fundamental para cualquier decisión que posteriormente las enjuicie, salvo que existan infracciones legales o circunstancias singulares que puedan justificar una modificación de las valoraciones por ellos efectuadas, de ahí la necesidad de motivas las resoluciones que exige el articulo 35.1. de la Ley de Expropiación Forzosa , aunque basta que la argumentación sea racional y suficiente, cumpliéndose este requisito cuando la fundamentación, aun siendo general, se refiera al caso cuestionado (Sentencia de 26 de abril de 1.971, 2 de abril de 1.974 y 14 de Febrero de 1.976), y es que, como se consigna en la sentencia de 28 de enero de 1.974, la resolución sometida a la revisión jurisdiccional, es un acto administrativo de características peculiares, no sólo por la adecuada y equilibrada composición del órgano de que emana, sino, también, por la índole específica de su actividad o función, que, sin dejar de ser administrativa, se acerca a lo arbitral y pericial, en cuanto decide una controversia entre el propietario o poseedor y el organismo expropiatorio o el beneficiario de la expropiación sobre el justiprecio, por lo que resulta perfectamente lógico y obligado estimar, siguiendo el criterio de nuestro mas Alto Tribunal, que las resoluciones del Jurado "ofrecen una garantía de acierto y objetividad, dado la composición jurídica técnica y administrativa de los mismos, su conocimiento de las situaciones y circunstancias de los bienes a valorar y su alejamiento de los intereses en juego, que hacen presumible una decisión justa, que sólo debe quebrar cuando en la adopción de los acuerdos se incurra en infracción legal, en un error de hecho o en una desafortunada apreciación de la prueba" (Sentencia de 22 de Octubre de

1.974 y las que en ella se citan).- CONSIDERANDO: Que, a tenor de lo expuesto en la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de Noviembre de 1.968, la resolución del Jurado puede revisarse cuando se acredite y pruebe de una manera clara y terminante el error en que se incurrió al fijar el justiprecio, y que es doctrina jurisprudencial reiterada la de que, cuando se impugnan en vía jurisdiccional los acuerdos del Jurado, los Tribunales de lo Contencioso-administrativo gozan de plenitud de jurisdicción para revisar tales acuerdos y apreciar si han incidido en infracción de preceptos legales, cometido errores técnicos o de cálculo o dejando de tomar en consideración elementos de juicio obrantes en el expediente administrativo para, en su vista y del resultado que puedan arrojar las actuaciones jurisdiccionales, determinar el justiprecio compensatorio de la privación del bien expropiado (Sentencias de 26 de Diciembre de 1.968, 25 de febrero de 1.970 y 7 de marzo de 1.973) en consecuencia, el primer problema que se plantea es la aplicabilidad del articulo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa , puesto que de tratarse de una expropiación urbanística, como sostiene la representación de la Corporación Municipal, no cabria aplicar dicho articulo conforme a lo dispuesto en el articulo 1.2 de la Ley 52/1.962, de 21 de Julio por tanto, deberá procederse, en primer lugar, a precisar la naturaleza de la expropiación, y a este fin es de señalar que si bien es cierto que la red viaria nacional, pues así habrá que calificar la Carretera de Madrid Cartagena que a su paso por Murcia toma el nombre de Ronda Oeste en el tramo en que está enclavada la parcela expropiada, no acomodó a la municipal mediante la modificación del Plan General de 1.961 y que dio lugar al Plan de 1.967, no lo es menos que no por ello el tramo de carretera en cuestión pierde su cualidad de nacional, y siendo así la expropiación de los terrenos para su trazado no puede considerarse como urbanística (Sentencia de 12 de Abril de 1.972); sin que a tal conclusión sea óbice la incorporación de una norma de planeamiento del municipio," puesto que la exigencia de que así se efectúe, no cambia la naturaleza de la vía, sino que tienda a coordinar los intereses nacionales con los locales, por tanto, debe estimarse como legal la aplicación del articulo 43 de la Ley de 1.954 , puesto que la no aplicabilidad de los criterios de los artículos 38 y siguientes de la mentada Ley fué porque imponen unos criterios automáticos de valoración de los que la propia Ley desconfía y por ello establece que si de la aplicación de éstos resulta una valoración que no corresponde a la realidad objetiva de los bienes expropiados, las partes intervinientes e incluso el Jurado podrán no con carácter subsidiario sino principal, hacer uso de otros criterios que considere más ajustados para fijar el valor real de los bienes y es que, en definitiva, ello tiene que ser así en base a la propia naturaleza jurídica de la expropiación, que siempre debe estar alejada del concepto de expoliación, para acercarse lo más posible a la idea de transmisión o enajenación onerosa, cuya contraprestación o precio habrá de ser el adecuado al perjuiciorealmente sufrido (Sentencia de 3 de Marzo de 1.973). CONSIDERANDO: Que de los motivos de oposición que sostiene el Excmo. Ayuntamiento de Murcia debe rechazarse el de la inaplicabilidad del articulo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa , que ha sido, precisamente, el que ha tenido presente el Jurado para fijar el justiprecio, que no puede minorarse como pretende la Corporación Municipal, por tratarse de terrenos destinados a una vía interurbana y en virtud de la doctrina jurisprudencial, seguida por esta Sala, dictada para la plus valía, pues en este caso el no incremento de valor aparece obvio, pero ello no obsta a que el precio del terreno expropiado sea suficiente para comprar otro similar, por lo que la naturaleza primitiva, suelo de reserva urbana según el Plan General que rige el municipio, ha de tenerse presente al valorar, y siendo así la expectativa urbanística sigue vigente, aunque lo expropiado vaya a integrar una autovía, y, en consecuencia, no puede estimarse inadecuado, por este concepto, el precio fijado por el Jurado, ya que no se pone de relieve la existencia de un error, una omisión o la conculcación de un precepto legal en el valor atribuido por el Jurado al terreno expropiado, amén de que la jurisprudencia tiene declarado que la planificación que se ejecuta no puede degradar la condición propia del terreno con arreglo a la ordenación aplicable (Sentencias de 21 de diciembre de 1.972 y 28 de marzo de 1.973) y que un terreno calificado como vial en un plan anterior al acto que se ejecuta, en expropiación no urbanística, ha de ser tasado con arreglo a los valores inmobiliarios, referidas a la época de la expropiación, debiendo ser valorados conforme al aprovechamiento medio del sector (Sentencias de 20 de Octubre de 1.975 y 27 de Enero de 1.976), lo que reafirma la conclusión anteriormente consignada.- CONSIDERANDO: Que si bien es cierto que la libertad de estimación, dentro de los limites reales que en marcan la discrecionalidad del Jurado en la valoración, permite aplicar los criterios que señala la Ley del Suelo para la fijación del precio de un bien expropiado, no lo es menos que tal sistema sea el único existente, por lo que su aplicación no puede desvirtuar, sin más, el criterio mantenido por el Jurado, que, dada, su composición y la función arbitral que desempeña, puede valorar el terreno que se expropia según su propio criterio, puesto que, como declara la Sentencia de 29 de enero de 1.975, la institución de los Jurados Provinciales de Expropiación, no está concebida para que única y exclusivamente, examinen, al formular sus valoraciones, las actuaciones concretas del expediente, sino a más de tenerlas en cuenta, pueden y debe aportar a sus deliberaciones previas a la decisión, los conocimientos adquiridos por la diversa experiencia de cada uno de sus miembros, en los órdenes técnico, material y jurídico, así como en el de la "economía local y de las transacciones, con el fin de lograr el acierto en sus acuerdos, pues no a otra finalidad responde, según se desprende la Exposición de Motivos de la Ley, lo heterogéneo de su composición y la permanencia de su actuación; criterio que, en este caso concreto, se ve avalado por las pruebas obrantes en los autos, especialmente los planos y fotografía aérea, que si no permiten calificar las parcelas expropiadas como solar, está muy cerca de tal naturaleza, puesto que se hallan rodeadas de edificaciones y ubicadas en un lugar, que, indudablemente, se convertirá en suelo urbano de inmediato, lo que dota a los inmuebles de una expectativa urbanística, que, sin duda, se corresponde con el valor que lo asigna el Jurado por metro cuadrado, incluyendo el valor inicial como suelo rústico en principio pero cuya naturaleza, en orden a la valoración, se ve trastocada por el precio que corresponde a la expectativa urbanística y como a tal criterio no se oponen las pruebas practicadas, por cuanto las contradicciones del Arquitecto nombrado por la Sala desvirtúan su propio dictamen y, además, el del Ingeniero Agrónomo es contundente en cuanto a la calificación del suelo como urbano, por tanto, las expectativas urbanísticas aparecen evidentes y no puede hablarse de infracción de preceptos legales, de error técnico cometido u omisión de elementos de juicio al valorar, por lo que la presunción de justicia en la decisión del Jurado cobra su prístina soberanía y por ende ha de confirmarse el precio señalado por el mismo. CONSIDERANDO: Que, por todo lo expuesto, procede desestimar el recurso y declarar ajustados a derecho las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Murcia de 4 de Junio de 1.975 y 13 de Febrero de 1.976, y no apreciando motivos suficientes para hacer una especial y onerosa declaración sobre las costas causadas en este proceso, no cabe la expresa imposición de las mismas. FALLAMOS: Que rechazando las causas de inadmisibilidad, propuestas por el Sr. Abogado del Estado, y de nulidad, alegada por la representación del Excmo. Ayuntamiento de Murcia, y desestimando el recurso interpuesto por el Procurador Don Francisco Ponce Riaza, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Murcia, contra las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Murcia de 4 de Junio de 1.975 por el que se fijaba el justiprecio de los terrenos expropiados y 13 de Febrero de 1.976, que desestimaba el recurso de reposición, debemos declarar y declaramos ajustadas al Ordenamiento Jurídico tales resoluciones y, en consecuencia, absolvemos a la Administración demandada de todos los pedimentos de la demanda; sin hacer una expresa imposición de las costas causadas en este proceso.

RESULTANDO: Que contra referida sentencia se interpuso recurso de apelación, por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Murcia, que fué admitido en ambos efectos con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, que comparecieron en tiempo y forma.

RESULTANDO: Que desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, formuló las suyas la representación del apelante, Excmo. Ayuntamiento de Murcia, por medio del correspondienteescrito en el que hizo constar las que estimó procedentes y concluyó suplicando se dictara sentencia por la que revocando la apelada, dictara otra de conformidad con la pretensión deducida en la demanda de la presente litis, o subsidiariamente, estimando la valoración últimamente formulada, que ascendía en total a 664.268,60 ptas. y el Abogado del Estado en concepto de apelado, evacuó dicho trámite, dando por íntegramente reproducidos los Fundamentos de Derecho y los Hechos que constan en la sentencia apelada y suplicando se dictara sentencia por la que se confirmara la misma.

RESULTANDO: Que el día diecinueve de Septiembre último, tuvo lugar la votación y fallo del presente recurso, para cuyo día había sido señalada previamente, con citación de las partes; habiéndose observado y cumplido las prescripciones legales por las que se rige

ACEPTANDO en lo sustancial los Considerandos de la sentencia apelada.

VISTO siendo Ponente, el Magistrado, Excmo. Sr. Don Adolfo Carretero Pérez.

VISTOS los preceptos citados y demás aplicables al caso.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que como ha declarado recientemente esta Sala, (Sentencias de 6 y 15 de junio de 1.979), la expropiación realizada por el Ministerio de Obras Publicas, ejecutando un proyecto de Red viaria, en relación con la carretera Nacional 301 de Madrid a Cartagena, enlace Ronda Oeste de Murcia, no es una expropiación urbanística, puesto que la causa legitimadora de la expropiación es una actividad de finalidad diferente a la urbanizadora, lo que supone que los criterios valorativos con los generales de la Ley de 16 de Diciembre de 1.954 , y la posibilidad de la aplicación del articulo 43 de la misma, en este caso acertadamente utilizados por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa que apreciando las circunstancias de tratarse de terreno urbano, rodeado de edificación ha señalado un precio, acorde con el valor real de la finca y edificaciones afectadas, sin que el destino vial, señalado en el Plan de Urbanismo de

1.967 disminuya su valor, cuando se trata de una expropiación de tipo diferente del urbanístico, como han declarado las citadas sentencias referidas a ésta expropiación.

CONSIDERANDO: Que respecto de los otros dos problemas planteados en la apelación, cuales son la modificación por el Jurado de la indemnización por rápida ocupación y aplicación a esta partida del premio del 5 por ciento de afección, se trata = de introducirlas como cuestiones nuevas en el decurso contencioso administrativo, cuando no fueron debidamente impugnadas en el recurso de reposición previo, y por lo tanto habían sido aceptadas en su extremo por el Ayuntamiento apelante que dejó firme el acto administrativo, que no puede ser fiscalizado en ese punto, en virtud de la naturaleza revisora de esta jurisdicción, habiendo además recaído sobre la primera de ellas la sentencia de 15 de junio de 1.979, que en un supuesto idéntico al actual, en el que el expropiado había manifestado en el acta previa a la ocupación, su disconformidad con la totalidad del precio ofrecido por la Administración, expresa que no se ha infringido el articulo 52 de la Ley de Expropiación forzosa y que el Jurado puede reconsiderar dicha cuestión al fijar el justiprecio.

CONSIDERANDO: Que no procede imposición de costas.

FALLAMOS

FALLAMOS

Desestimando el recurso de apelación del Ayuntamiento de Murcia, contra la sentencia de 17 de febrero de 1.978 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete , cuyo fallo se transcribe en los resultandos de ésta, la cual confirmamos integramente, sin hacer imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgado lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la precedente Sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Adolfo Carretero Pérez, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha; Certifico.-