STS, 17 de Junio de 1978

SENTENCIA

Excmos. Sres.

Francisco Pera Verdaguer

Don Enrique Jiménez Asenjo

Don Fernando Roldán Martínez

Don José Luis Ruiz Sánchez

Don Jaime Rodríguez Hermida

En la villa de Madrid, a diecisiete de Junio de mi novecientos setenta y ocho.

En el recurso contencioso-administrativo en única instancia pende ante la Sala, entre partes, de la una como demandantes HIJOS DE JERONIMA ALCAÑIZ SRC.; PACIFICADORA De VALDEPEÑAS, SA. ELECTRA, SA.; HARINERA COMERCIAL, SL.; FRANCISO BUFORT ALEMANY, SA.; HARINERA TALAVERA, SA.; LUIS CAREAJO Y COMPAÑÍA; HIJO DE MANUEL CARBAJO: CARBAJO HERMANOS, SL.; LA HARINERA SEGORBINAL, SL.; INDUSTRIAS COROMINA, SA.; LA PROVINCIAL HARINERO-PANADERA, SA.; BELENGUER, SA.; HIJOS DE MORETO, SA.; INDUSTRIAS ALIMENTICIAS TIMIT, SA.; HARINERA VILLAFRANQUINA, SA.; HARINERA VASCO NAVARRA, SA., DON Juan Luis ; DON Eugenio ; DON Ricardo ; DON Juan Ramón ; DON Evaristo ; DON Silvio ; DON Victor Manuel ; DON Gustavo ; DON Jose Ignacio ; DON Ángel ; DON Jesús ; DON Carlos Daniel ; DON Clemente ; DON Paulino

; DON Juan Ignacio ; DON Gabriel , DOÑA Paula ; HARINO-PANADERA, SA.; HARINERA CLINGURRI, SA., representados por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, bajo la dirección del Letrado Don Jorge Jordana de Pozas y, de la otra, como demandada la Administración Pública, a la que representa y defiende el Abogado del Estado, contra Decreto número 2.244 de diecisiete de Agosto de mil novecientos setenta y tres por el que se aprueba el Plan de Reestructuración del Sector de Harinas Panificables y Sémola y la resolución del Consejo de Ministros de nueve de Agosto de mil novecientos setenta y cuatro que declaró inadmisible el recurso de reposición interpuesto contra dicho Decreto. Contra Orden del Ministerio de Relaciones Sindicales de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres sobre establecimiento de la cuota obligatoria prevista en dicho Plan de Reestructuración y contra la de siete deMarzo de mil novecientos setenta y cuatro que desestimó el recurso da reposición interpuesto contra la misma. Y contra el Decreto número 1.807 de diecisiete de Julio de mil novecientos setenta y cinco por el que se complementa el Decreto número 2/244/73 . HABIENDO sido parte codemandada la ORGANIZACIÓN SINDICAL, representaba por el Procurador de Francisco de Guinea y Gauna, bajo la dirección del letrado Don Pascual Ruiz-Salinas Berreaga.

RESULTANDO

RESULTANDO: que en el Boletín Oficial del Estado de veintiuno de Septiembre de mil novecientos setenta y tres se publicó el Decreto 2244/73, de diecisiete de Agosto , por el que se establece el Plan de Reestructuración del Sector de Harinas Panificables y Sémolas, a propuesta de los Ministros de Hacienda, Trabajo e Industria, previa solicitud del Sindicato Nacional de Cereales, disponiéndose en el artículo 9º, de autorización de Industrias: Uno, que "Durante el período de amortización de los gastos que ocasione el Plan de Reestructuración no será modificado el Decreto número 363/1969, da ocho de Marzo , por el que quedan incluidas en el grupo 1° del artículo 2. del Decreto 1775/1967, de veintidós de Julio , las Industrias de fabricación de harinas panificables y sémolas". El artículo 22 sobre Pago de indemnizaciones y prestaciones por cierre, determina en su inciso DOS que, "Las indemnizaciones por despido serán sufragadas totalmente por las empresas del Sector a quienes se les conceda la autorización para el cese de actividades, con cargo a la indemnización por desmantelamiento del apartado anterior" (Indemnización de las empresas por cierre de sus industrias), asimismo, el artículo 23, Financiación, especifica en su párrafo Uno, que "El abono de las indemnizaciones a las empresas por cierre de sus industrias, excluidas las de carácter laboral referidas en el párrafo siguiente, se hará efectivo con cargo a prestamos a largo plazo que los bancos privados y el Banco Exterior de España podrán otorgar a las Empresas del Sector Harinero. La devolución del préstamo y sus intereses se garantizarán mediante la imposición de una cuota obligatoria, en virtud de lo previsto en el artículo 63.4 de la Ley Sindical , que será satisfecha por todas las empresas del Sector que queden en activo y por aquellas cuya nueva instalación pudiera autorizarse en el futuro"; continuando el párrafo Dos con que "La implantación efectiva de la cuota establecida en el apartado anterior de este mismo articulo, deberá tramitarse con arreglo a lo dispuesto en le Ley Sindical y disposiciones dictadas en su desarrollo". Párrafo Tres: "Las cantidades que correspondan a los trabajadores en concepto Re indemnización y aquellas que tuvieran que aportar las Empresas para el pago de las prorrogas extraordinarias del subsidio de desempleo y el 50% de las ayudas equivalentes a la jubilación de los trabajadores afectados podrán ser anticipadas por el Instituto nacional de Previsión con cargo a los fondos del Régimen de desempleo. La devolución al Instituto Nacional de Previsión de los citados anticipos será garantizada por el establecimiento de un recargo de la fracción o cuota de régimen de desempleo, cuya recaudación corresponderá al Instituto Nacional de Previsión y que será satisfecho por todas las Empresas del Sector que queden en activo y por aquellas cuya nueva instalación pudiera autorizarse en el futuro". Y contra dicho Decreto se interpuso recurso de reposición que fue declarada inadmisible por resolución del Consejo de Ministros de nueve de agosto de mil novecientos setenta y cuatro.

RESULTANDO: que la Orden de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres, publicada en el Boletín Oficial del Estado de veintitrés de Noviembre de mil novecientos setenta y tres, dicta las normas para el establecimiento de la cuota obligatoria prevista en el articulo 23 del Decreto 2244, de diecisiete de Agosto de mil novecientos setenta y tres ; que los recurrentes fundamentan su recurso en que tal Orden incurre en vicio de nulidad por establecer una exacción fiscal, que se denomina cuota obligatoria, la cual solo puede imponerse por Ley, de acuerdo con el articulo 9 del Fuero de los Españoles, Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales en particular sus artículos 3 y 4, y artículo 10 de la Ley General Tributaria de dos de Diciembre de mil novecientos sesenta y tres ; que la Orden igualmente está viciada por razón de una promulgación insuficiente de conformidad al artículo 1. del Código Civil y artículo 29 de la ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , y referirse a un acuerdo de la Agrupación Nacional Harinera de veintidós de Julio de mil novecientos setenta y uno que no puede tener ningún efecto respecto al Plan de Reestructuración del Sector de Harinas Panificables y Sémola, puesto que es anterior a su establecimiento, como se colige perfectamente de las fechas de uno y otro. Y el Ministerio de Relaciones Sindicales en siete de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro acordó desestimar el recurso de reposición interpuesto.

RESULTANDO: que en diecisiete de Julio de mil novecientos setenta y cinco se dictó el Decreto número 1.807 por el que se complementa el Decreto número 2.244 , e interpuesto recurso de reposición contra el mismo, hasta la fecha no consta haya recaído resolución.

RESULTANDO: que contra las anteriores resoluciones, la representación procesal de HIJOS DE JERONIMA ALCAÑIZ, SRC., y treinta y cinco más, interpuso el presente recurso contenciosoadministrativa, mediante escrito, el que formalizado en su día mediante demanda, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos suplicó se dicte sentencia por la que se estime el recurso y 1º Declare la nulidad de pleno derecho de todas y cada, una de las disposiciones y actosrecurridos; 2º Declare que mis representados no están obligados al pago de las cuotas reguladas en el Decreto 2.244/73 y Orden Ministerial de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres y que las mismas no pueden, ser recaudadas por la vía administrativa de apremio: 3º Condene y obligue a que sean devueltas a mis representados s cantidades pagadas por esas cuotas, cuya determinación se verificará en ejecución de sentencia; 4º Declare que la vía de apremio es inaplicable para la recaudación de las aludidas cuotas."

RESULTANDO: que dado traslado de la demanda al Abogado del Estado, se opuso a la misma mediante escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables suplicó se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso por la causa alegada por esta representación d falta de legitimación active en todos y cada uno de los recurrentes, o subsidiariamente y en todo caso, se declare su desestimación con expresa confirmación de las resoluciones recurridas.

RESULTANDO: que dado traslado de la demanda a la representación de la ORGANIZACIÓN SINDICAL se opuso a la misma, mediante escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho suplicó se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso o, en otro caso desestimando todas las pretensiones del recurrente, se absuelva a la Administración y a la ORGANIZACIÓN SINDICAL de la demanda contra las mismas formulada, con expresa imposición de costas a la parte actora.

RESULTANDO: que recibido a prueba el pleito, se practicó la documental publica propuesta por la representación de la parte actora, con el resultado que obra en autos.

RESULTANDO: que acordado por la Sala la sustanciación del recurso mediante conclusiones sucintas, éstas fueron formuladas por las partes mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación respectivamente, y señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día siete de los corrientes, se celebró el acto en la indicada fecha.

SIENDO Ponente el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Don Fernando Roldán Martínez.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: que el presente recurso fue inicialmente interpuesto contra el Decreto de la Presidencia del Gobierno número 2.244/73 de diecisiete de agosto por el que se establece el Plan de Reestructuración del Sector de Harinas-Panificables y Sémolas, y contra la Orden del Ministerio de delaciones Sindicales de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres que lo desarrolla, así como contra las resoluciones desestimatorias tácitas de los recursos de reposición interpuestos contra los citados Decreto y Orden Ministerial siendo posteriormente ampliado al acuerdo del Consejo de Ministros de nueve de agosto de mil novecientos setenta y cuatro que declaró inadmisible por falta de legitimación en los recurrentes el recurso de reposición entablado por éstos contra el mencionado Decreto número 2.244/73 , acuerdo que es la resolución expresa de la reposición que, por silencio administrativo ya se tenga recurrida previamente en el inicial escrito de interposición también fue ampliado contra la Orden del entonces Ministro de Relaciones Sindicales de fecha siete de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro por laque también de forma expresa se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres, finalmente, el presente recurso se abolió contra el Decreto 1.807/75 de diecisiete de Julio por el que se complementa el Decreto 2.244/73 en el único sentido de establecer la vía de apremio para la recaudación de las cuotas obligatorias que este último establece, acordándose la acumulación que era procedente por la conexión directa, en el Decreto principal y no haberse formalizado aun la demanda en la fecha en que fue solicitada y se acordó la acumulación, por ser ya susceptible de impugnación dicho Decreto en esta vía jurisdiccional puesto que había transcurrido más de un mes sin resolverse la reposición interpuesta contra el mismo en treinta y uno de Julio de mil novecientos setenta y cinco, teniendo lugar la entrega de los autos para presentar la demanda en fecha tres de Diciembre de mil novecientos setenta y seis, y ser, por otra parte, manifiesta la conexión directa con el Decreto 2.244/73 , de Reestructuración del Sector de Harinas Panificabas y Sémolas, que era el que se impugnaba con carácter principal.

CONSIDERANDO: que la ley jurisdiccional al establecer la materia sometida a una eventual revisión contencioso-administrativa, distingue dos categorías: 1° Disposiciones generales inferiores a Ley stricto sensu, y, 2º Resoluciones o actos administrativos, en las primeras, se incluyen todas las normas de carácter general que inciden en el ordenamiento jurídico pasando a formar parte de él por no agotarse con su cumplimiento, sino que, por el contrario, se afirman y, mantienen, mientras que las de la segunda categoría o actos, aunque alcancen a una pluralidad de personas individuales o colectivas, tienen una finalidadinicialmente particularizada y, con su cumplimiento se agota su eficacia, pero la propia Ley de la Jurisdicción, a efectos de impugnación y legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo, contra las disposiciones de carácter general, a su vez, distingue entre las que para su cumplimiento por los administrados se necesita de un previo acto administrativo de declaración o sujeción individualizada, para las cuales el artículo 28-1-b) y el 39-3 restringe la legitimación para recurrir de ellas en impugnación directa reconociéndosela únicamente a las entidades, Corporaciones e Instituciones que señala el apartado b) del numero 1º del artículo 18, de aquellas otras que hubiesen de ser cumplidas por los administrados directamente, sin necesidad de un previo acto de requerimiento o sujeción individual, las cuales pueden ser recurridas directamente por todos los interesados que demuestren tener interés directo en ello, en consecuencia de esta clasificación y a la vista del contenido de las Disposiciones impugnadas, se evidencia que el Decreto número 2.244/73 de Reestructuración del Sector Industrial harinero no puede ser objeto de impugnación directa por los recurrentes que han interpuesto este recurso con carácter individual, como particulares empresarios o industriales del Sector Harinero, al no quedar obligados a cumplir lo dispuesto en dicho Decreto, necesita para su ejecución de nuevos actos administrativos de aplicación, por lo que los actores carecen de legitimación para impugnar el referido Decreto 2.244/73 que había sido aprobado por el Consejo de Ministros, agotándose con esta aprobación la vía administrativa, no es de aplicación lo dispuesto en el número 2 del artículo 113 de la Ley de Procedimiento administrativo que solo alcanza a los actos administrativos, no contra las disposiciones, debiendo por mérito de todo lo expuesto desestimarse la presente pretensión ya que el concepto de inadmisibilidad ha de entenderse referido al recurso en bloque y no a cada una de las pretensiones cuando en el recurso interpuesto se formulan varias, que este es el caso que aquí se contempla, por lo que debe rechazarse la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado por ser inadecuada la fórmula de una inadmisibilidad parcial, debiendo declararse la desestimación del recurso interpuesto en cuanto a la pretensión de anulación del Decreto numero 2.244/73 de diecisiete de agosto y del acuerdo del Consejo de Ministros de nueve de agosto de mil novecientos setenta y cuatro que declaró inadmisible la reposición formulada por los actores por falta de legitimación de los mismos para recurrir contra el mencionado Decreto 2.244/73 .

CONSIDERANDO: que respecto a la Orden ministerial de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres del entonces Ministerio de Relaciones Sindicales que dicta normas para el Establecimiento de la cuota obligatoria prevista en el Plan de Reestructuración del citado Sector Industrial Harinero y la posterior del mismo Departamento de siete de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro desestimatoria de la reposición entablada contra la anterior, es de señalar que del contenido de la primera que declara obligadas a hacer efectivas la cuota prevista en el artículo 23 del Decreto número 2.244/73 a todas las empresas del "Sector es evidente la legitimación de los actores para impugnarla por tratarse de una disposición general que directamente ya les obliga a su cumplimiento sin necesitar de un previo acto de requerimiento o sujeción individual, debiendo rechazarse la causa de inadmisibilidad opuesta por la Organización Sindical personado como demandada, que alega la incompetencia de jurisdicción por estimar que las resoluciones impugnadas se refieren a materia sindical o social como son las cuotas establecidas con motivo de la reestructuración del Sector Harinero, que por tener esa naturaleza solo procedería su revisión por la Sala VI de este Tribunal, criterio que no es de aceptar a la vista del Decreto regulador de la vía contencioso-sindical, cuyo artículo 2º expresamente excluye, de la esfera propia d dicha jurisdicción especial los actos y disposiciones de la administración Pública sujetos al Derecho administrativo, aunque están relacionados con actos de la Organización Sindical o fueron adoptados sobre materias sindicales el carácter que tienen las resoluciones o disposiciones recurridas e impugnadas, es administrativo por el sujeto autor de las mismas que ha o sido Órganos de la Administración Publica como por los que tienen objeto de su contenido son de naturaleza administrativa, acuerdos o Disposiciones que los artículos 1 y 2 de la Ley jurisdiccional atribuye a esta jurisdicción Contencioso-administrativa, pues, no se puede poner en duda la cuota obligatoria impuesta para la reestructuración de un Sector Industrial por la Orden Ministerial de diez de noviembre de mil novecientos setenta y tres le alcanza la naturaleza o carácter administrativo que tiene el Decreto numero 2.244/73 de superior rango, al que la Orden ministerial se encuentra subordinada, siendo sus normes complementarias de las contenidas en el citado Decreto de reestructuración, careciendo por tanto de propia sustantividad, por corresponderle el carácter que tiene el Decreto del que son complementarias o ejecutivas, en cuanto desarrollan esas normas de rango superior.

CONSIDERANDO: que la citada Orden Ministerial de Relaciones Sindicales de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres por la que se dicten normas para el establecimiento de cuota obligatoria prevista en el artículo 23 del Decreto número 2.244/73 de diecisiete de agosto aprobando el Plan de Reestructuración del Sector de Harinas Panificables y Sémolas , y que recurrida en reposición fue desestimada por la de siete de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, al imponer a todos los fabricantes de Harinas la obligación de pagar la cuota de reestructurada establecida por el articulo 23 del citado Decreto , no puede dudarse que, en principio estas órdenes misionales cuentan con la cobertura legal del citado Decreto al ser la legalidad y eficacia de este indiscutible por no haber sido validamente impugnado,modificado ni anulado por ninguna resolución ni disposición posterior facultando por otra parte, en su Disposición Final 1ª a los Ministerios de Hacienda, Trabajo e Industria, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, a dictar las disposiciones necesarias para el mejor cumplimiento de cuanto se dispone en el mismo, sin que sea despreciar tampoco que en si misma adolezca del defecto de falta de publicación suficiente en el Boletín Oficial del Estado, pues, si bien es cierto que la falta de este requisito, que constituye una elemental garantía del principio de seguridad jurídica, tan conveniente para la administración como para los administrados, producirla la consecuencia de privar, frente a éstos, de sus efectos jurídicos de carácter general, por convertirse en normas carentes de los debidos efectos imperativos, por falta de la obligatoria observancia, pero, este no es el caso de la referida Orden Ministerial de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres por haber sido promulgada en el Boletín Oficial del Estado de veintitrés de Noviembre de mil novecientos setenta y tres, y, aunque es cierto que en ninguno de sus preceptos se fijó el importe para determinar la cuantía de esa prestación ni las bases de la cuota obligatoria que el Decreto llamado a ser desarrollado o complementado por ella establece, limitándose a decir, en el artículo 4º que se ajustará...."a los acuerdos adoptados sobre la materia por la Junta General de veintidós de Julio de mil novecientos setenta y uno de la Agrupación Harinera del Sindicado Nacional de Cereales", sin que se incorporen a la Orden, o como anexo de la, esos acuerdos, pero, tal deficiencia no es un tema que afecte a la promulgación o publicación de la susodicha Orden, pues, la publicación hace referencia a la esfera de aplicación de las leyes en el tiempo, es decir, a partir de que momento entra en vigor, que no hay que confundir con la distinta cuestión de la extensión de la cuota obligatoria que se impone, problema diferente, consistente en determinar si del texto de la Orden, tal como ha sido publícala regulando la imposición de la cuota de reestructuración esta es legal mente exigible o resulta deficiente por cárter de elementos esenciales imprescindibles para imponer la obligatoria su pago.

CONSIDERANDO: que la Orden impugnada de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres, por otra parte, como el Decreto 2244/73 , que complementa y en base al cual, se dictó, no invade la reserva legal si se tiene en cuenta la doble consideración de no tener por un lado carácter fiscal ni de exacción parafiscal la cuota de reestructuración que se establece sino el de ser una cuota de financiación acordada por la agrupación Nacional Harinera de las empresas de este Sector, Agrupación Profesional integrada dentro de la Organización Sindical, para realizar la reestructuración de dicho Sector, por lo que no es un tributo ni una exacción parafiscal, sino que debe ser calificada como recurso especifico de la Organización Sindical, por estar establecida y destinada a un fin espacial, de carácter social como es el de la ordenación del Plan de Reestructuración del citado Sector industrial, y, por otro lado, la implantarían de la cuota de reestructuración tiene su cobertura legal interna en la Ley del III Plan de Desarrollo de quince de Mayo de mil novecientos setenta y dos, artículo 47 párrafo 2 . que autoriza a la agrupación de empresarios de un Rector económico especifico acudir a la financiación prevista por el artículo 63-4. de la Ley Sindical de diecisiete de Febrero de mil novecientos setenta y uno para la ordenación preordenación de sus actividades productivas por lo que resulta evidente que tanto el Decreto 2244/73 en su artículo 23 , como la Orden impugnada que la desarrolla, se apoyan en esas dos Leyes Botadas en Cortes por lo que no cabe hablar de haber invadido la reserva legal, sino haber actuado el Gobierno y el ministerio de Relaciones Sindicales en aplicación o ejecución de esas normas legales contenidas en las dos citadas autorizaciones legales, ahora bien esta autorización para acudir a la financiación y establecer una cuota obligatoria; por expreso mandato del citado artículo 63-4., a seguir los trámites previstos en el artículo 230- número 7 de la Ley 41/64 de Reforma del Sistema Tributario , exige que se establezcan las Bases por el Gobierno a propuesta del Ministerio interesado y el de hacienda del expediente resulta que la cuota obligatoria fue aprobada por la Agrupación Sindical racional Harinera, y aunque favorablemente informada por el Comité Ejecutivo del Sindicato Nacional de Cereales, lo cierto es, coro ya anteriormente se deja apuntado que len Ministerial de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres recurrida en ninguno de sus preceptos establece las bases para la fijación de la cuota, pues, en el artículo 4º simplemente se remite a los acuerdos adoptados por la Junta General de veintidós de Julio de mil novecientos setenta y uno de la Agrupación Harinera del Sindicato Nacional de Cereales, pero no incorpora tal acuerdo ni las bases para ser establecida, y, en el artículo 3º de la propia Orden, al disponer que "La determinación de la cuota de reestructuración se efectuará anualmente y de manera individual para cada Empresa Harinera o Remolerá obligada al pago de la misma" es evidente que deja al arbitrio la fijación de la cuota, que se hará para cada empresa anualmente y de manera individual, por lo que los empresarios que deseen continuar en la industria o aquellos que de nuevo obtengan autorización para instalarse realmente no saben a cuanto asciende le cuota obligatoria, ni sobre que base va a ser establecida, ni tampoco la cantidad global a pagar, lo cual es, contrario al elemental principio de seguridad jurídica, motivos de que ya se hizo eco de ellos el informe emitido por la Dirección General de lo Contencioso a la Presidencia d l Gobierno, al dictaminar el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto 2244/73 de diecisiete de agosto , precisando que ninguna de las Leyes formales que constituyen la cobertura legal de las cuotas de reestructuración reguladas en los articules 22 y 23 del referido Decreto exime de tal concreción, criterio legal aplicable a la Orden Ministerial recurrida que dictada para desarrollar y complementar el mismo, no señala la base, el tipo máximo y demás elementos que determinen la cuantía de las obligaciones que imponen, por lo que se llega, ilusión de que los artículos 3 y 4de la mencionada Orden Ministerial contradicen lo dispuesto en la norma de rango superior como es la contenida en el articulo 230-7 de la Ley 41/64 de Reforma del Sistema Tributario (al que se remite el artículo 63.4 de la Ley Sindical ), vez que en el segundo párrafo de dicho precepto legal que establece que: "Las bases a que haya de ajustarse dicho régimen de regulación de precios (y por extensión de las cuotas da carácter social de reestructuración establecidas), se fijarán previamente por el Gobierno a propuesta del Ministerio interesado y del de Hacienda, previo informe de la Organización Sindical y del Consejo de Economía Nacional", por lo que debe declararse la nulidad de los artículos 3 y 4 de la tan repetida Orden Ministerial de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres así como la de siete de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, desestimatoria de la reposición interpuesta contra la anterior en cuanto es confirmatoria de esos dos citados artículos que anulamos y dejamos sin efecto, sin perjuicio de las facultades normativas delegadas en la Disposición Final 1. del Decreto 2244/73 para que a propuesta del Ministerio interesado se dicte una nueva norma en la que se especifiquen los elementos determinantes de la cuantía de la cuota obligatoria de reestructuración del Sector que en la referida Orden Ministerial se impone a las Empresas del Sector Harinero que mantienen su actividad, y, respecto a la pretensión de condena formulada por los actores súplica de demanda para que se lee devuelva las cantidades pagadas por las cuotas procede no acceder a dicha petición no solo porque el recurso fue interpuesto contra una disposición general, carácter que tiene la Orden Ministerial de diez de noviembre de mil novecientos setenta y tres , y no contra actos de aplicación individual, sino, además, porque no se acreditó que las empresas recurrentes hayan abonado en la fecha en que el recurso fue interpuesto las cuotas de reestructuración establecidas por lo que siendo el pago de las obligaciones un hecho que debe ser probado por quien lo alegue procede denegar lo que sobre el particular se postula por los actores, máxime apareciendo del Informe de Agrupación Nacional Harinera incorporada a los autos como prueba que los actores en doce de Diciembre de mil novecientos setenta y siete persistían en el impago de las cuotas giradas, no habiéndose llegado a hacer efectiva ninguna cuota y por esto precisamente había sido dictado el Decreto número 1.807/75 (que es también objeto de impugnación en el presente recurso) para poder proceder a la recaudación por vía ejecutiva, habiendo sido impugnada por los recurrentes las providencias de apremio pendientes de decisión de los Tribunales Económicos-Administrativos Provinciales.

CONSIDERANDO: que respecto a la última de las pretensiones de los recurrentes referente a que se declare la nulidad del Decreto 1.807/75 de diecisiete de Julio que en su artículo único establece que las cuotas obligatorias impuestas por la Agrupación Harinera "se recaudarán en período ejecutivo por la vía administrativa de apremio, de conformidad a lo previsto en el artículo 174 del Reglamento General de Recaudación de catorce de Noviembre de mil novecientos sesenta y ocho , nulidad que basan en que la Agrupación Harinera no es un ente publico, sino que es un simple órgano, por lo que se infringe el citado artículo 174 que solo autoriza al Ministerio de hacienda otorgar la vía administrativa de apremio, por débitos no tributarios de derecho público a los Organismos o entidades nombrados en el artículo anterior, el 173, en los que solo se nombran o designan a las entidades Locales, Organismos autónomos y demás entes públicos, y los actores niegan que la agrupación sea un ente y menos todavía que tenga carácter público, pues, a su juicio, la Ley Sindical no se lo re conoce, y, por otra parte, la autorización ha de ser otorgada por el Ministro de Hacienda, por lo que el referido Decreto acordado por el Consejo de Ministros debe declararse nulo por no ser competencia del Gobierno.

CONSIDERANDO: que si bien el Reglamento General de Recaudación de catorce de Noviembre de mil novecientos sesenta y echo fue desarrollado inspirándose en el principio de que todas las normas que regulan el ciclo de la obligación tributaria han de ser de rango legal y uno de estos ciclos del vasto campo de las exacciones publicas, es el de la recaudación, señalándose en el citado Reglamento con rigor legal el procedimiento o cauce a través de las que ha de desenvolverse en sus diferentes aspectos la función administrativa de la exacción tributaria, pero, reconociendo expresamente la actividad reglamentaria de la administración, sin otros límites que los establecidos por las normas legales, infiriéndose de una coordenada contemplación del artículo 3 números 1 apartado c) y 3 y 4 del mismo en relación con los 173 y 174 que la utilización de la vía administrativa de apremio puede no solo utilizarse para la efectividad de débitos tributarios, sino también para la efectividad de créditos a favor de Organismos y Entidades distintas del Estado, pero exigiéndose en este caso como condiciones para su utilización el artículo 174, que se trate de débitos de derecho público a percibir por entidades Locales, Organismos Autónomos o Entes públicos y que este concedida o se conceda por Ley, o, en su defecto autorizada por el Ministro de hacienda, en el presente caso, la Disposición que es objeto de examen fue aprobada en Consejo de Ministros, y de las actuaciones administrativas resulta que fue dictada a iniciativa de los Ministros de Hacienda y de Trabajo e Industria, a propuesta conjunta de tales Departamentos, por lo que debe entenderse cumplido el requisito exigido por el artículo 174 de ser autorizada por el Ministro de Hacienda y también los otros dos, pues conforme a la Ley Sindical artículos 14 y 48 las agrupaciones Sindicales que tengan, sus estatutos aprobados y, estén inscritos en el Registro, adquieren carácter público, y personalidad jurídica, lo que significa que aparte de ser entidades sindicales son entes públicos, en razón de sus facultades y funciones de cooperación o colaboración i os poderes públicos en el ámbito de la respectiva competencia que la leySindical les atribuye, el Grupo Nacional Harinero, conforme se hace constar en el Informe del Sindicato Nacional de Cereales obrante en el expediente, Anexo 4., tiene personalidad jurídica reconocida en sus estatutos aprobados por Orden de la Delegación Nacional de Sindicatos de veintinueve de Enero de mil novecientos setenta se trata, pues, de un Grupo sindical que goza de autonomía administrativa, capacidad jurídica para actuar en nombra de todas las empresas encuadradas en el mismo y que por razón de su misión y facultades, que se especifican en dichos estatutos, debe ser calificado como un ente peculiar que participa de naturaleza sindical y a la vez administrativa debiendo como ser calificado como un ente público, y, por tanto, la cuota de reestructuración, es un débito a una entidad de las nombradas en el articulo 173 del Reglamento de Recaudación y, la concurrencia del otro requisito exigido por el artículo 174 que el débito no tributario, sea de derecho público, también se da, por ser manifiesto que de la misma naturaleza de la relación jurídica que liga el poder con el interés tutelado, es decir; los intereses en conflicto, no son los dos individuales, sino que uno es un interés colectivo de carácter general que se atribuye a un Grupo para tutelar un interés común, interés del que participa el Estado por tener como objeto la reorganización de un Sector de la producción industrial por lo que cumplidos los requisitos establecidos en el Reglamento de Recaudación para que proceda autorizar la vía administrativa de apremio por débitos no tributarios, procede mantener el Decreto numero 1.807/75 de diecisiete de Julio y desestimar la pretensión de nulidad solicitada por los recurrentes.

CONSIDERANDO: que no concurren circunstancias especia del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional a efectos de hacer una expresa imposición de costas.

FALLAMOS

FALLAMOS

que rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas por las partes demandadas y estimando en parte el recurso interpuesto por la representación de "HIJOS DE JERONIMA ALCAÑIZ, SRC.; PACIFICADORA De VALDEPEÑAS, SA. ELECTRA, SA.; HARINERA COMERCIAL, SL.; FRANCISO BUFORT ALEMANY, SA.; HARINERA TALAVERA, SA.; LUIS CAREAJO Y COMPAÑÍA; HIJO DE MANUEL CARBAJO: CARBAJO HERMANOS, SL.; LA HARINERA SEGORBINAL, SL.; INDUSTRIAS COROMINA, SA.; LA PROVINCIAL HARINERO- PANADERA, SA.; BELENGUER, SA.; HIJOS DE MORETO, SA.; INDUSTRIAS ALIMENTICIAS TIMIT, SA.; HARINERA VILLAFRANQUINA, SA.; HARINERA VASCO NAVARRA, SA., DON Juan Luis ; DON Eugenio ; DON Ricardo ; DON Juan Ramón ; DON Evaristo ; DON Silvio ; DON Victor Manuel ; DON Gustavo ; DON Jose Ignacio ; DON Ángel ; DON Jesús ; DON Carlos Daniel ; DON Clemente ; DON Paulino ; DON Juan Ignacio ; DON Gabriel , DOÑA Paula ; HARINO-PANADERA, SA.; HARINERA CLINGURRI, SA., contra el Decreto número 2.244/73 de diecisiete de Agosto ; el Acuerdo del Consejo de Ministros de nueve de Agosto de mil novecientos setenta y cuatro; la Orden del Ministro de Relaciones Sindicales de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres; la Orden del propio Ministerio de fecha siete de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro y el Decreto número 1.807/75 de diecisiete de Julio debemos anular y dejar sin efecto los artículos 3 y 4 de la Orden Ministerial de diez de Noviembre de mil novecientos setenta y tres , desea timándose las demás pretensiones de los recurrentes; sin hacer especial condena de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN. Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Don Fernando Roldán Martínez celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Supremo, de lo que como Secretario de la misma certifico.

Madrid, a diecisiete de Junio de mil novecientos setenta y ocho.