STS, 13 de Enero de 1989
| Ponente | CESAR GONZALEZ MALLO |
| ECLI | ES:TS:1989:51 |
| Fecha de Resolución | 13 de Enero de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 6.-Sentencia de 13 de enero de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don César González Mallo.
PROCEDIMIENTO: Especial Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Trabajo y Seguridad Social. Sanciones Laborales. Incumplimiento de las medidas de
seguridad. Principio de legalidad. «Non bis in idem», sanción y representatividad civil.
NORMAS APLICADAS: Art. 4.2.d), art. 19, p. 1, y art. 57 del Estatuto de los Trabajadores , OM 9 de marzo de 1971 ; art. 25 Constitución; D. 1860/1975 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Constitucional, sentencia 8 de junio de 1981 y 7 de abril de 1987.
DOCTRINA: La legalidad aplicable estaba constituida por el D 1860/ 1975 y la Ordenanza de Seguridad e Higiene en el Trabajo, OM 9 marzo 1971 que no ha sido objeto de modificación
posterior a la Constitución . Por lo que la no exigencia de reserva legal en esa normativa
preconstitucional y vigente al tiempo de los hechos perseguidos, permite declarar la validez de la
misma desde la perspectiva del art. 25 de la Constitución.
Por los hechos no se condenó a la empresa nacional a pena alguna en el juicio de faltas, sino
simplemente la responsabilidad civil subsidiaria de la misma, respecto de un empleado condenado
por imprudencia. No cabe hablar de vulneración del principio «non bis in idem», por la posterior
sanción administrativa a la empresa.
En la villa de Madrid, a trece de enero de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto por la Sala Quinta del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo seguido en grado de apelación y por el procedimiento de la Ley 62/78 sobre protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona entre Metal-Ibérica, S.A., representada ante esta Sala por el Procurador don Carlos Ibáñez Cadiniere, dirigido por Letrado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos en 19 de abril de 1988 , en pleito relativo a Recurso 42/88 contra resolución de 30-12-87 sobre sanción de multa impuesta a la misma por infracción de las normas sobre seguridad en el trabajo; habiendo sido parte apelada la Administración representada y defendida por el Letrado del Estado y oído el Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hechoM: La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada es del tenor literal siguiente: «Fallamos: Desestimar el recurso con-tencioso-administrativo regulado por la Ley 62/78 , interpuesto por el Procurador señor Cobo de Guzmán Ayllón en nombre y representación de la Sociedad Anónima Metalibérica, S.A., y en su consecuencia, declarar que el acto recurrido no es contrario a los preceptos constitucionales, confirmando el mismo en todas sus partes.
Se imponen las costas causadas a la parte recurrente.
A su tiempo devuélvase el expediente al Órgano de procedencia con certificación de esta sentencia, de la que unirá otra a los autos originales. A esta sentencia sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos: Primero. Se sostiene por la parte recurrente, la violación de los derechos fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución en el artículo 25.1 , que consagra el principio de la legalidad de forma que no puede imponer sanción administrativa por conducta que se haya tipificado como tal, y con sanción no establecidas por una norma jurídica con rango formal de Ley, y así lo entiende, no sólo el Tribunal Constitucional en reiteradas y uniformes sentencias, sino también el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 10 de noviembre de 1986 en la que se declara la nulidad del RD 2347/85 , en cuanto que desarrolla y establece las conductas que constituyen infracción laboral por parte de los empresarios y establece el cuadro de sanciones a tales conductas, de conformidad con lo establecido en el artículo 57 del Estatuto de los Trabajadores , por estimar que no existe suficiente cobertura legal, con la remisión contenida en dicho artículo, y con mayor razón sucede en el presente caso, en que tanto la conducta sancionada como la sanción impuesta, están tipificadas y establecidas en la Ordenanza de Seguridad e Higiene en el Trabajo aprobada por Orden de 9 de marzo de 1971 , el Decreto 1860/75 y Decreto 2065/74 , disposiciones todas ellas que constituyen la «legalidad vigente», sin tener ninguna el rango de Ley formal en su aprobación; con ello se conculca el principio de legalidad en materia de la potestad sancionadora de la Administración; principio rector del proceso penal y aplicable al proceso sancionador indicado.
Falta también la tipicidad de la infracción, al no haberse establecido la misma, por norma con rango de Ley. En último lugar, se ha producido la conculcación del principio «non bis in idem», ya que la empresa recurrente, ha sido sancionada, en el juicio de faltas que se tramitó en su momento, con la imposición del recargo del 40 por 100 en las cuotas de la Seguridad Social, y por último con la sanción de 50.000 pesetas impuesta por la Inspección de Trabajo. Segundo: El Ministerio Fiscal, se opuso a las pretcnsiones de la parte recurrente, por estimar que la interpretación que hace de la aplicación del principio de legalidad, es muy restrictivo, y en su consecuencia, no produciría la imposición de sanción alguna en materia laboral, al estar regulada la misma toda, por Decreto u Ordenes Ministeriales, exigencia que en todo caso podría hacerse de «lege ferenda». Tercero; El procedimiento sancionador de la Administración, debe estar inspirado en los principios que informan el procedimiento en el orden penal, «dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado», lo establece así entre otras, las sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 8 de junio de 1981 ; consagrado el artículo mencionado 25.1 . el principio de legalidad, «toda norma sancionadora. incluida la que tiene por objeto las infracciones administrativas, se refiere a la exigencia, de que nadie puede ser condenado o sancionado por injusto penal o administrativo que no haya sido tipificado previamente como tal, según la legislación vigente cuando se produjo», entendiéndose que la «legislación en materia penal o punitiva tiene reserva absoluta de Ley», sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 23 de febrero de 1984 ; esta tipicidad legal contemporánea con el comportamiento infractor, sirve de base al principio de seguridad jurídica. Cuarto; La cuestión que se plantea en el presente recurso, se concreta en determinar, cual es la legislación vigente, a efectos de sancionar administrativamente las infracciones de los empresarios en materia laboral, en base a lo dispuesto en el articulo 57 del Estatuto de los Trabajadores . Por legislación vigente debe entenderse normas jurídicas aprobadas y recogidas en disposiciones de rango formal de Ley, como se deduce de lo ya dicho.
Al tiempo de producirse el fallecimiento del empleado de la Empresa actora, la legislación vigente en materia de las infracciones que nos ocupan, estaba constituida por el Decreto 1860/75 de 10 de julio . Ordenanza de Seguridad e Higiene en el Trabajo aprobada por Orden Ministerial de 9 de marzo de 1971 , el Decreto 2065/74 de 30 de mayo Como puede observarse, ninguna de las Disposiciones ha sido aprobada por norma con rango formal de Ley.
La necesidad de esta exigencia Constitucional se encuentra en el hecho en que deben ser los representantes del pueblo, cuales como manifestantes de la voluntad popular, determinen cuáles comportamientos son susceptibles de reproche social o administrativo y con qué pena o sanción debe corregirse, sin que pueda dejarse en manos de la Administración el desarrollo reglamentario de las líneas maestras y básicas de la tipificación y sanción de conductas que se hayan establecido de forma legal.Pero en el presente caso, nos encontramos, con que las disposiciones que contienen las conductas típicas y las sanciones a imponer, se encuentran aprobadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución .
Se plantean así dos cuestiones, primera, la aprobación de la Constitución supuso la caducidad en la vigencia de tales normas por ser contrarias a la misma, como ordena la Disposición Derogatoria Tercera y en su caso, si el artículo 57 del Estatuto de los Trabajadores , sirve de cobertura legal a aquellas disposiciones.
La sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 7 de abril de 1987 , resolviendo recurso de amparo interpuesto contra sanción basada en la legislación del juego, resolvió «no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el derecho anterior a la Constitución -sentencia de 8 de abril de 1981 - , sobre todo en materias en que el principio de legalidad no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad a la promulgación de la Constitución. Tal cosa sucede aquí con las disposiciones reguladoras de la materia sancionadora laboral. En todo caso, el principio de la legalidad deberá realizarse con sentido estricto respecto de aquellas normas que regulen en lo sucesivo las conductas o las sanciones, o que modifiquen las ya existentes antes de la entrada en vigor la Constitución .
Debe llegarse a la conclusión, que en la medida en que las disposiciones reguladoras de las conductas sancionables y las sanciones imponibles, no han sido objeto de modificación posterior a la Constitución , y la no necesaria reserva legal en el Ordenamiento Preconstitucional, permite declarar la validez de aquellas normas hasta tanto en cuanto, se cumpla el mandato contenido en el artículo 57 de la Ley 8/80 , como recientemente se ha hecho.
Queda por debatir, si se ha incumplido el principio penal «non bis in idem», que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional deduce, contenido en el artículo 25.1 aunque no se recoja este derecho fundamental de la persona en el citado artículo. Solamente podrá invocarse este principio en el caso de duplicidad de sanciones, frente al intento de volver a sancionar de nuevo el mismo hecho, que haya sido objeto de corrección punitiva o sancionatoria.
Así aparece, que tanto en la sentencia dictada en grado de apelación en el juicio de faltas número 6/87, no se condena a la empresa recurrente, a pena alguna, sino simplemente se declara la responsabilidad civil subsidiaria de la misma, al considerar a un empleado suyo, como responsable de una falta de imprudencia con resultado de muerte, cuando actuaba en cumplimiento de órdenes recibidas del empresario.
El término sanción, hace referencia a la imposición de un mal a un comportamiento reprochable, estableciéndose en el artículo 57.3 del Estatuto de los Trabajadores , que las infracciones se sancionarán con multa a propuesta de la Inspección de Trabajo. El recargo en las cuotas de la Seguridad Social, no puede ser estimado como sanción, en el sentido indicado, puesto que la finalidad de tal recargo recogido en el artículo 93 del Decreto de 30 de mayo de 1974 no tiene una finalidad meramente sancionadora, sino compensatoria de los mayores gatos producidos por el accidente laboral, sin que dicho artículo se encuentre incluido dentro de capítulo o título que regule las sanciones, sino dentro de la acción protectora del trabajador, y además, en el número 3 de dicho artículo se establece la compatibilidad de esta responsabilidad, con las de todo orden que pueda derivarse de la infracción. Sexto: Por lo expuesto procede desestimar el recurso interpuesto, declarando ser conforme a los preceptos constitucionales la infracción sancionadora, y la cuantía de la sanación, con expresa imposición de las costas producidas, al ser imperativas como ordena el artículo 10 de la Ley 62/78 . al depositarse en su totalidad las pretensiones de la parte recurrente.
Notificada la anterior sentencia por el Procurador don Juan Cobo de Guzmán Ayllón en nombre y representación de Mctali-bérica, S.A., se interpuso recurso de apelación, mediante escrito en el que suplica a Sala tenga por interpuesto recurso de apelación y en su día dicte sentencia que, con estimación del presente recurso de apelación, y revocación de la Sentencia recurrida, declare finalmente la nulidad, por su disconformidad con el Ordenamiento Jurídico Constitucional, de las Resoluciones impugnadas, con expresa imposición de las costas a la Administración demandada, remitiéndose las actuaciones a esta Sala Quinta del Tribunal Supremo, así como el expediente administrativo, previo emplazamiento de las partes ante la misma.
Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo y personado y mantenida la apelación por el apelante Metalibérica, S.A., a medio del Procurador don Carlos Ibáñez de la Cadiniere con poder,comparecieron igualmente y en concepto de apelados el Letrado del Estado y el Ministerio Fiscal, solicitándose por el Abogado del Estado se dictase resolución por la cual declare la inadmisibilidad de este recurso o en su defecto la desestimación del mismo, confirmando la sentencia apelada, con imposición de costas a la parte apelante, de cuya petición se confirió traslado al apelante y Ministerio Fiscal por término de quince días, a cuya petición se adhirió el Ministerio Fiscal, oponiéndose la representación de la parte apelante.
Por providencia de doce de septiembre de 1988 se señaló para votación y fallo de este recurso el día diez de enero de 1989.
Visto siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don César González Mallo.
Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada, que se aceptan, y:
El Letrado del Estado alega la inapelabilidad de la sentencia objeto del recurso por versar sobre la legalidad de una sanción cuya cuantía no excede de 500.000 pesetas, que debe ser rechazada por ser apelable de conformidad con el artículo 94.1 de la Ley Jurisdiccional , en relación con el 10.l.c) del mismo texto legal, ya que la resolución de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Burgos de fecha 11 de mayo de 1987, que impuso a la empresa «Metalibérica, S.A.» una multa de 50.000 pesetas por infracción de las normas sobre seguridad e higiene en el trabajo, fue impugnada en alzada y resuelta con fecha 30 de diciembre siguiente por la Dirección General de Trabajo, que es órgano cuya competencia se extiende a todo el territorio nacional, sentencia por tanto apelable en el procedimiento ordinario y también en este especial de la Ley 62/1978 , pues la expresión «en su caso» que utiliza en el artículo 9.1 de la misma debe entenderse, según jurisprudencia reiterada de la Sala, en el sentido de que en este procedimiento especial el recurso de apelación es procedente en los mismos supuestos que en el ordinario, a cuyas normas se remite con carácter general el artículo 6. Igualmente debe ser desestimada la alegación de inapelabilidad que formula el Ministerio Fiscal con base en que se trata de una cuestión de personal, naturaleza que evidentemente no tiene el ejercicio por la Administración de las facultades legalmente conferidas para inspeccionar y sancionar aquellos hechos que infrinjan las normas dictadas para velar por la seguridad e higiene en el trabajo, ajena a las cuestiones de personal que puedan suscitarse entra la empresa y los trabajadores a su servicio.
El artículo 57 del Estatuto de los Trabajadores , antes de su derogación, consideraba infracciones laborales de los empresarios las acciones u omisiones contrarias a las disposiciones legales en materia de trabajo, estableciendo en el mismo precepto las normas pertinentes para su graduación, cuantificación y determinación del órgano competente para su imposición, y como los artículos 4.2.d) y 19.1 del mismo texto legal reconocen el derecho de los trabajadores a una protección eficaz en materia de seguridad e higiene, el incumplimiento de esa obligación se halla tipificado como infracción y era sancionable de conformidad con las normas contenidas en el derogado artículo 57, preceptos que confieren a la sanción impuesta la cobertura legal exigida por el artículo 25.1 de la Constitución .
El principio «non bis in Ídem», que está relacionado con los de legalidad y tipicidad de las infracciones reconocidas en el artículo 25 de la Constitución , impide que por razón de un mismo hecho pueda imponerse más de una sanción, sin que en este caso haya sido infringido puesto que la sanción impuesta a la empresa recurrente por incumplir exigibles medidas de seguridad en el trabajo ha sido única la sanción administrativa de multa de 50.000 pesetas acordada en las resoluciones impugnadas, pues no tiene carácter sancionador la responsabilidad civil subsidiaria declarada a cargo de la empresa en actuaciones penales, ni tampoco los recargos en prestaciones a la Seguridad Social.
En consecuencia, rechazando los motivos de inapelabilidad de la sentencia recurrida alegados por el Letrado del Estado y Ministerio Fiscal, debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación, declarando a cargo de la parte recurrente el pago de las costas del recurso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley 62/1978.
Que rechazando los motivos de inapelabilidad de la sentencia recurrida alegados por el Letrado del Estado y Ministerio Fiscal, debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la empresa «Metalibérica, S.A.» contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos de fecha 19 de abril de 1988 , sobre sanción de multa de 50.000 pesetas impuesta a lamisma por infracción de las normas sobre seguridad en el trabajo, recaída en procedimiento especial de la Ley 62/1978 ; declaramos a cargo de la parte recurrente el pago de las costas devengadas en la tramitación de este recurso de apelación.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Adolfo Carretero Pérez.- César González Mallo.- Feo José Hernando Santiago.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don César González Mallo estando celebrando audiencia pública en la Sala Quinta del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, certifico.- Julio Vázquez Guzmán. -- Rubricado.
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El recargo de prestaciones: puntos críticos
...pero en una parcela concreta, en la parcela de la responsabilidad contractual». Atisbos de esta tesis se encuentran en la STS (Sala 3ª) de 13 de enero de 1989 (RJ 1989, 169) al apuntar que «no tiene carácter sancionador la responsabilidad civil subsidiaria declarada a cargo de la empresa en......