STS, 22 de Noviembre de 1988
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1988:8193 |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 1.473.- Sentencia de 22 de noviembre de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Disciplina de Mercado. Sanciones. Caducidad del procedimiento.
NORMAS APLICADAS: Artículo 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo y Decreto 2.530/76, de 8 de octubre .
DOCTRINA: Para que se produzca la perención del procedimiento por acto de la Administración es
necesario que se produzca un acto expreso de requerimiento dirigido en tal sentido a la
Administración, no pudiéndose admitir, porque ello rompería la coherencia del sistema jurídicoadministrativo, que la perención opere de manera automática. Mientras que la prescripción de la
infracción y la caducidad del derecho de acción se producen automáticamente, la perención o
caducidad del procedimiento, además del transcurso de un plazo de seis meses a contar de la
notificación de cada uno de los actos definidores del procedimiento sancionador, exige un
requerimiento -a modo de denuncia de mora- y el transcurso de un nuevo plazo -que, por coherencia
en el artículo 99 de la Ley de 1958 , tendrá que ser de tres meses- sin que la Administración
impulse el trámite siguiente; siendo así como debe ser interpretado el Decreto 2.530/76, de 8 de noviembre .
En la villa de Madrid, a veintidós de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Administración del Estado, siendo parte apelada la Sociedad «Panificadora Moderna, S.A.», quien no compareció ante esta Superioridad, y estando promovido contra la sentencia dictada en 29 de junio de 1987, por la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional sobre sanción de multa .
Siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Francisco González Navarro.
Antecedentes de hecho
Contra la desestimación del recurso de reposición en fecha de 23 de mayo de 1984 dictada por el Ministerio de Sanidad y Consumo interpuesto contra otra resolución de 31 de enero de 1984, confirmatoria con desestimación del recurso de alzada de la dictada por la Secretaría General para elConsumo, el día 24 de enero de 1983, por la que se impuso sanción por irregularidades en la comercialización de pan, «Panificadora Moderna, S.A.», interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional.
Contra los anteriores Acuerdos por la Administración General del Estado se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional, formalizando la demanda con el suplico de que se declare la nulidad de la resolución recurrida.
El Tribunal dictó sentencia de fecha de veintinueve de junio de 1987, cuyo fallo dice literalmente: Estimamos el recurso 44.741, dejando sin efecto la resolución recurrida por caducidad del expediente con devolución de la sanción en caso de haberse percibido, sin hacer especial mención sobre costas.
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte de la Administración General del Estado, que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día diez de noviembre de 1988, para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
En la presente apelación se cuestiona la validez jurídica de la sentencia de la sala de lo contencioso-administrativo (sección 4.ª) de la Audiencia Nacional de 29 de junio de 1987 que estimó el recurso n.° 44.741 interpuesto por «Panificadora Moderna, S.A.» contra resoluciones del Ministerio de Sanidad y Consumo de 24 de enero de 1983 y 31 de enero de 1984 (esta confirmatoria de la primera) que imponían al recurrente una sanción de 150.000 pesetas por irregularidades en la comercialización de pan.
La Sala de Primera Instancia no entra en el fondo del asunto, limitándose a declarar perimido («caducado», en la terminología legal) el procedimiento administrativo sancionador inactividad de la Administración. Y ello en virtud de lo prevenido en el decreto reglamentario 2.530/76, de 8 de octubre . El Abogado del Estado rechaza el juego de esa figura jurídica de eficacia extintiva, para lo cual argumenta con base en la «resurrección» del decreto (también reglamentario: lo ha dicho este Tribunal en sentencia de 8 de mayo de 1988, apelación 2.065/86) 3.052/1966, de 17 de noviembre después de que el Tribunal Supremo anulara el decreto 3.632/74 . Esta Sala considera que el procedimiento no ha caducado, siquiera llega a esa conclusión por distinta vía de la utilizada por el Abogado del Estado.
Es sabido que la llamada «caducidad del procedimiento» (que mejor debería designarse como perención del procedimiento, a fin de evitar confundir esta unidad jurídica con la que se llama caducidad de derecho) se encuentra regulada en la Ley de Procedimiento Administrativo ( artículo 99) Ley Preconstitucional (fue publicada en 17 de julio de 1958 ) pero que hoy es ley fundante, básica o directiva en la materia (ésto por aplicación del artículo 149.1.18.ª de la Constitución ). Ocurre, sin embargo, que dicha Ley, que garantiza un tratamiento igual a todos los ciudadanos ante las Administraciones Públicas (sea estatal, regional o local, e incluso si se trata de Administraciones de apoyo de otros poderes públicos distintos), según resulta del citado precepto constitucional, regula únicamente una forma de perención: la que tiene lugar como consecuencia de inactividad imputable al interesado regulación que, además, en 1963, sufrió una importante modificación, suprimiendo su carácter automático (que había sido tomado de la ley procesal civil) introduciendo el requisito del previo requerimiento al particular, que se añadía así al de la persistencia de la inactividad durante el transcurso de un nuevo plazo de tres meses junto al de la producción de acto expreso declarando perimido el procedimiento (acto que debe ser notificado al particular con expresión de los recursos pertinentes, según ha declarado después el Tribunal Supremo). Si bien se mira, en su versión de 1963 el artículo 99 guarda paralelismo total con el artículo 94 (silencio administrativo con denuncia de mora). La doctrina científica llamó la atención sobre la conveniencia de regular la producción de la perención en el caso de inactividad de la Administración, pero reconocía que no hay términos hábiles para, en ausencia de Ley, admitir este supuesto. Es sabido que en el mismo ámbito del proceso que aquí nos ocupa -disciplina del mercado- un decreto reglamentario -el ya citado 2.530/76 reguló la perención por inactividad de la Administración a primera vista parece que este decreto configuran esa perención como automática y así lo vino entendiendo la jurisprudencia. Esta interpretación, sin embargo, no tuvo en cuenta, de una parte, lo discutible que resulta que una ley pueda ser modificada por un reglamento, y ésto es lo que de hecho se realizaba por el expresado decreto pues es claro que la Ley de 17 de junio de 1958 regula únicamente la perención por acto imputable al particular lo que, aunque no deba considerarse una situación ideal, es claro que constituye el derecho querido por el legislador. De otra parte, y aunque se obviara ese motivo de crítica, es claro que no tiene razón de ser que en derecho administrativo haya dos mecanismos procesales para producir la perención: con requerimiento previo (el de la ley básica procesal de 1958 ) y automático (el del reglamento citado). Por éso, esta Sala, en auto de 21 de julio de1988, aclaratorio de la sentencia de 15 de junio de 1988 (apelación 932/87), dijo ya que no se puede hacer de peor condición a la Administración entendiendo que el simple transcurso del plazo, sin requerimiento expreso en tal sentido produce de manera automática la perención. La tesis de ese auto -que, en realidad, es sentencia ya que al aclararla se incorpora a ella-, confirmada ya en algunas sentencias posteriores. Por tanto, para que se produzca la perención del procedimiento por acto de la Administración es necesario que se produzca un acto expreso de requerimiento dirigido en tal sentido a la Administración no pudiéndose admitir, porque ello rompería la coherencia del sistema jurídico-administrativo que la perención ofrece de manera automática. Así, pues, tanto la prescripción de la infracción (art. 1.° del decreto) como la caducidad del derecho de acción (art. 2.°), como la perención o «caducidad» del procedimiento (art. 3.°), podrán ser alegadas por los particulares y, caso de que, efectivamente, se hubieran producido deberán ser aceptadas por la Administración (art. 8.°). Pero, mientras la prescripción de la infracción y la caducidad del derecho de acción se produce automáticamente, por el mero transcurso del tiempo la perención o «caducidad» del procedimiento además del transcurso de un plazo de seis meses a contar de la notificación de cada uno de los actos «definidores» del procedimiento sancionador, exige un requerimiento -a modo de denuncia de mora- y el transcurso de un nuevo plazo -que, por coherencia con el artículo 99 de la Ley de 1958 , tendrá que ser de tres meses-, sin que la Administración impulse el trámite siguiente. Sólo entonces habrá perimido el procedimiento; sólo entonces podrá ser alegado por el particular; sólo entonces «tendrá» -no, simplemente, «podrá»- que ser aceptado por la Administración (art. 8.°). Es así como debe ser interpretado el mencionado decreto de 1976, el cual sólo puede considerarse válido si se interpreta «conforme a la Ley de 17 de julio de 1958 » (de la misma manera que, en un* nivel superior de la escala jerárquica de las normas, una ley ha de ser interpretada siempre «conforme a la Constitución»). Y como aquí no consta que el requerimiento -determinante del inicio del cómputo del plazo- se haya hecho, no puede entenderse perimido el procedimiento, por donde resulta que la sentencia debe ser revocada, y debe entrarse en el fondo. Es cierto que el interesado (folio 70 del expediente) presenta en 18 de febrero de 1982 un escrito alegando la producción de la perención. Pero ésto supone entender que ésta opera automáticamente. No es así. Por lo que habrá que entender, todo lo más, que ese escrito es el determinante del inicio del cómputo del plazo que opera la perención. Pero ocurre que en 19 de abril (folio 71) es decir, cuando apenas han transcurrido dos meses se ha producido el trámite siguiente (propuesta de resolución). La perención, por tanto no ha tenido lugar.
Entrando entonces en el fondo del asunto resulta que también hay que dar la razón al Abogado del Estado. Porque en autos está probado -y se razona adecuadamente por la resolución impugnada- que la Panificadora en cuestión había suministrado pan falto de peso: acta 171.220 declaración de la propietaria del local expendedor; acta 171.811- declaración del hijo de la dueña del local expendedor. La carga de la prueba corresponde si, a la Administración, pero ésta aquí ha probado. Y a mayor abundamiento, es ilógico pensar que las personas declarantes imputen un suministro a una panificadora distinta de la que realmente lo haya hecho. Pero es que, además, esa prueba tendría que haber sido destruida de contrario. La carga entonces se desplaza a la panificadora imputada. Y esta contra-prueba no se ha dado.
No se aprecian razones bastantes para imponer costas.
Debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (sección cuarta) de la Audiencia Nacional de veintinueve de junio de mil novecientos ochenta y siete (recaída en el recurso 44.741 ) la cual debemos revocar y revocamos. En su lugar declaramos que las resoluciones del Ministerio de Sanidad y Consumo de veinticuatro de enero de mil novecientos ochenta y tres y treinta y uno de enero de mil novecientos ochenta y cuatro que impusieron a la «Panificadora Moderna, S.A.», una multa de ciento cincuenta mil pesetas (150.000 ptas.), son ajustadas a Derecho. Sin costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia devuélvanse las actuaciones de Primera Instancia y expediente administrativo, a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Francisco González Navarro.- Juan García Ramos IturraldeRubricados.
Publicación: Leída y publicada la anterior sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente de la misma Excmo. Sr. don Francisco González Navarro, de que yo el Secretario, certifico.
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