ATC 196/2009, 29 de Junio de 2009

1. Mediante escrito registrado el 13 de abril de 2007, el Procurador don Victorio Venturini Medina, en nombre de Compañía de Iniciativas y Espectáculos, S.A. (CINESA), interpuso recurso de amparo contra la Sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 2 de Madrid, de 6 de marzo de 2006, que declaraba conforme a derecho la sanción impuesta por la Administración, a la citada entidad, por incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales.

2. Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

   1. En el transcurso de la realización de las obras de rehabilitación de uno de los locales de la sociedad recurrente, un trabajador sufrió un accidente al caer por el interior de un patinillo. En fecha de 16 de marzo de 2003 la inspección Provincial de Trabajo de Madrid levantó acta de infracción con propuesta de imposición de una multa de 1.502,54 por infracción de la normativa de prevención de riesgos laborales; en concreto, por "no adoptar los empresarios y los trabajadores por cuenta propia que desarrollen actividades en un mismo centro de trabajo, o los empresarios a que se refiere el art. 24.4 de la Ley de prevención de riesgos laborales, las medidas de cooperación y coordinación necesarias para la protección y prevención de riesgos laborales" (art. 12.13 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones del orden social). Se inició, a su vez, un expediente de recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad e higiene en el trabajo proponiéndose un recargo del 40 por 100 de todas las prestaciones económicas que se satisfagan como consecuencia del accidente del trabajo.

   2. Por Resolución del Director General de Trabajo, de 12 de agosto de 2004, se confirma el acta de infracción y se impone a la empresa la sanción propuesta. Unos días antes, en concreto el 28 de julio de 2004, se notifica a la empresa el oficio de la Subdirección provincial de incapacidad permanente por el que se acuerda la suspensión del expediente de recargo de prestaciones como consecuencia de la apertura de diligencias penales por los mismos hechos ante el Juzgado de lo Penal núm. 34 de Madrid (suspensión posteriormente levantada por no tener el recargo de prestaciones una naturaleza sancionadora), en concreto por la posible comisión de un delito contra la seguridad y la salud de los trabajadores (art. 316 CP).

   3. Contra la mencionada Resolución sancionadora de 12 de agosto, la empresa interpuso recurso de alzada y, trascurrido el plazo sin resolución expresa, posterior recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 2 de Madrid (que, posteriormente, se amplió a la Resolución dictada por la Consejería de Empleo y Mujer de la Comunidad de Madrid que resolvía de forma expresa, pero tardía, el recurso de alzada, desestimándolo).

   4. Por escrito de 2 de noviembre de 2005, en un momento ulterior a la presentación del escrito de demanda, la empresa solicita al Juzgado la suspensión del proceso toda vez que se siguen actuaciones penales por los mismos hechos; suspensión que fue denegada al estar señalada la vista el 28 de noviembre de 2006, un año después. El día de celebración de la vista la representación procesal de la mercantil reitera su petición de suspensión alegando prejudicialidad penal; solicitud que en esta ocasión fue estimada por el órgano judicial que requirió a la sociedad la presentación del estado de las actuaciones penales. En fecha de 1 de febrero de 2007, y a la vista de la documentación aportada, el Juzgado de lo Contencioso dictó providencia levantando la suspensión acordada y fijando un nuevo día para la vista. Contra dicha providencia la hoy recurrente en amparo interpuso recurso de súplica alegando la vulneración del principio non bis in idem y del art. 9.3 CE (súplica que no sería resuelta sino en la misma Sentencia que puso fin al proceso).

   5. Mediante Sentencia, de 6 de marzo de 2007, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de los de Madrid desestima el recurso señalando, en lo que aquí exclusivamente importa, la improcedencia de la suspensión del procedimiento contencioso como consecuencia de la tramitación de la causa penal por tratarse de bienes jurídicos diversos. Subraya el órgano judicial que en el proceso penal "se persigue un delito contra la salud y la seguridad de los trabajadores, mientras que la sanción administrativa tiene su fundamento en el incumplimiento de la normativa sobre prevención de riegos laborales". Tampoco existe, a su entender, identidad subjetiva pues la sanción administrativa recae sobre la Sociedad mientras que la eventual condena penal habría de soportarla una persona física. Concluye, en definitiva que "no se puede hablar de la existencia de una posible duplicidad de sanciones al carecer de identidad subjetiva y de objeto y fundamento". Por lo que respecta a la vulneración del derecho a la presunción de inocencia el Juzgado considera que existe prueba suficiente que no ha sido desvirtuada por la recurrente: en concreto, el contenido del acta de inspección cuya presunción de certeza no se ciñe exclusivamente a los hechos constatados directamente por el inspector sino que se extiende, también, a las conclusiones lógicas (que no juicios de valor o calificaciones jurídicas) que deriven inmediatamente de dichos hechos.

3. En su demanda de amparo la mercantil recurrente denuncia, en primer lugar, la infracción del principio de legalidad garantizado en el art. 9.3 CE en relación con el principio non bis in idem que tutela el art. 25.1 CE y con los arts. 10.2 LOPJ, 114 LECrim y 133 LRJPAC (entre otras disposiciones legales y reglamentarias). Esta vulneración se habría producido, según razona, como consecuencia de la sustanciación de actuaciones penales y administrativas por los mismos hechos y contra las mismas partes infringiendo, así, la regla de preferencia de la jurisdicción penal. En segundo lugar, y tras diversas consideraciones relativas a la interpretación de la legalidad ordinaria, alega la vulneración de su derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) puesto que, en resumen, de los hechos reflejados en el acta de infracción, con presunción de veracidad, no se deriva directamente su responsabilidad.

4. Por providencia de 2 de marzo de 2009, la Sección Cuarta de este Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50. 3 LOTC en su redacción anterior a la aprobada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, y disposición transitoria tercera de la referida Ley, acordó conceder a los demandantes y al Ministerio Fiscal el plazo común de diez días para que formularan las alegaciones que estimaran pertinentes en relación con la posible concurrencia de alguna de las causas de inadmisión previstas en el art. 50. 1 LOTC.

5. Mediante escrito presentado en este Tribunal el 18 de marzo de 2009, la empresa recurrente solicita la nulidad de la providencia de 2 de marzo por cuanto la ausencia de concreción de la causa de inadmisión sobre cuya posible concurrencia debe alegar le genera indefensión. A continuación argumenta brevemente el cumplimiento de todos y cada uno de los apartados del art. 50.1 LOTC, con remisión a los fundamentos de derecho de la demanda de amparo y reiteración de la vulneración de los arts. 25.1 y 9.3 CE, así como del art. 24.2 CE.

6. El 30 de marzo de 2009 el Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones interesando la inadmisión del recurso. Respecto de la lesión del art. 25.1 CE, el Ministerio Fiscal advierte sobre la falta de invocación previa del derecho fundamental que exige el art. 44.1 c) LOTC, lo que constituiría causa de inadmisión ex art. 50.1 a) LOTC. Argumenta el Ministerio Fiscal que la sociedad recurrente tuvo conocimiento de la apertura de las diligencias penales con anterioridad a la interposición del recurso de alzada frente a la Resolución del Director General de Trabajo, sin que, no obstante, lo mencionase ni en aquél escrito ni en la demanda contencioso-administrativa. Es una vez iniciado el proceso contencioso, antes de la celebración de la vista, cuando la empresa solicita por primera vez la suspensión alegando la vigencia del proceso penal incoado por los mismos hechos. Al parecer del Ministerio Fiscal se ha omitido, pues, la denuncia de la vulneración requerida "consintiendo su producción en el ámbito administrativo y planteándola en un determinado momento procesal, ya en el curso del procedimiento contencioso-administrativo sin que aparezca explicada dicha falta de invocación". Todavía respecto del art. 25.1 CE, pero con una perspectiva material, el Ministerio público pone de manifiesto la ausencia del presupuesto básico que proscribe el non bis in idem, pues no existe, en el momento de interponer el amparo, una doble sanción, penal y administrativa, que permitiera analizar la posible existencia de un exceso punitivo. En cuanto a la vertiente procesal del non bis in idem, el Fiscal no aprecia la triple identidad de hecho, sujeto y fundamento requerida por la doctrina de este Tribunal. Así, aun cuando el hecho pueda ser el mismo (accidente de un trabajador al caerse por un patinillo), ni existe identidad subjetiva ni se aprecia, sobre todo, identidad de fundamento, ya que los delitos contra la salud y la seguridad del trabajo, previstos en los arts. 316 y 317 CP, aun teniendo algún elemento en común con el fundamento de la sanción administrativa, ni coinciden ni se identifican con ella. Así, el art. 12.13 del Real Decreto Ley 5/2000, de 4 de agosto, contempla como infracción grave la falta de adopción por parte de los empresarios de las medidas de cooperación y coordinación necesarias, mientras que en los mencionados preceptos del Código penal se sanciona a aquéllos que, estando obligados por la normativa de prevención de riesgos laborales, no facilitan los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad necesarias poniendo en peligro su salud o integridad física. Además, la existencia de un resultado lesivo, como ha ocurrido en este caso, puede determinar que la conducta inicial del art. 316 CP quede absorbida por el delito de resultado (lesiones imprudentes).

   Tampoco puede admitirse, a juicio del Ministerio Fiscal, la queja relativa a la vulneración del derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) que la recurrente centra sustancialmente en la insuficiencia del acta de infracción y en la incorrecta valoración por el órgano judicial de las apreciaciones contenidas en el acta de inspección. Y es que, afirma el Fiscal, contra lo sostenido por la recurrente en el Acta se consignan diversos elementos fácticos que sirven de base a la resolución judicial y que aparecen como elementos probatorios suficientes, sin que la empresa recurrente haya realizado actuaciones tendentes a desvirtuar la presunción iuris tantum de la que gozan y sin que la inferencia realizada por el órgano judicial respecto de esos hechos pueda calificarse de manifiestamente irrazonable, arbitraria o incursa en error patente.

1. Según ha quedado identificado en los antecedentes, el presente recurso de amparo se dirige contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de los de Madrid, de 6 de marzo de 2006, que, tras declarar la improcedencia de la suspensión del proceso solicitada por la actora que alega la existencia de una cuestión prejudicial penal, confirma la sanción administrativa impuesta por infracción de la normativa de prevención de riesgos laborales. Aduce el demandante la vulneración del principio non bis in idem (art. 25.1 CE) por infracción de la regla de preferencia de la jurisdicción penal, así como la vulneración de su derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE). El Ministerio Fiscal, según ha quedado expuesto en los antecedentes, interesa la inadmisión del recurso de amparo por falta de invocación previa, o bien, su desestimación por no apreciarse las lesiones denunciadas.

2. Antes de analizar los motivos del recurso de amparo es preciso dar cumplida respuesta a la impugnación que realiza la recurrente de nuestra providencia de 2 de marzo (por la que se acuerda conceder a la parte demandante en amparo y al Ministerio Fiscal un plazo de veinte días para formular alegaciones en relación con lo dispuesto en el art. 50.1 LOTC) alegando que el contenido de la misma le ha generado indefensión. Ciertamente la mencionada providencia solo alude de forma genérica al art. 50.1 LOTC sin concretar el supuesto de inadmisibilidad en que podía incurrir la demanda de amparo. Sin embargo, esa falta de especificación no ha provocado ninguna indefensión a la recurrente, pues no se le ha privado (ni se ha limitado) de su facultad de formular cuantas alegaciones ha considerado convenientes en defensa de sus intereses, tal como se puede apreciar con la sola lectura de su escrito de alegaciones. En este punto es importante recordar que no toda infracción o irregularidad procesal causa una indefensión real y efectiva, que es la única que tiene relevancia constitucional (entre otras SSTC 226/2005, de 7 de noviembre, FJ 2 a); 287/2005, de 7 de noviembre, FJ 2 a); y 85/2006, de 27 de marzo, FJ 7].

3. En otro orden de cosas, pero también con carácter previo, resulta necesario analizar la posible concurrencia de la causa de inadmisión alegada por el Ministerio Fiscal consistente en la falta de invocación o denuncia previa de la vulneración del art. 25.1 CE por infracción del principio non bis in idem. Este examen resulta pertinente y posible en esta fase del proceso de amparo, porque la previa admisión de la demanda "no precluye ni determina su final admisibilidad" en fase de Sentencia (por todas, STC 132/2006, de 27 de abril); siendo, además, un examen necesario a los efectos de salvaguardar el carácter subsidiario del recurso de amparo evitando con ello "una injustificada alteración de las funciones que respectivamente corresponden a los Tribunales ordinarios y a este Tribunal en materia de defensa de los derechos y libertades fundamentales con merma de la encomendada por la Constitución a los primeros" (STC 105/2002, de 6 de mayo, FJ 2; reiterado entre otras por STC 258/2005, de 24 de octubre, FJ 2).

   Conviene recordar en este punto que la invocación tempestiva del derecho fundamental vulnerado es un requisito exigible en todo caso cuyo incumplimiento comporta la inadmisión del recuso de amparo ex art. 50.1 a) LOTC y que implica, en primer lugar, que "con carácter previo a la interposición del recurso de amparo constitucional, ha de darse oportunidad a los órganos jurisdiccionales ordinarios de reparar la vulneración supuestamente cometida a través de la inserción en el proceso judicial del problema constitucional objeto del recurso de amparo", así como a la Administración cuando la lesión denunciada tiene su origen en un acto administrativo. Esta invocación ha de realizarse, además, "tan pronto como, una vez conocida la violación, hubiere lugar para ello". Así, la inobservancia de este requisito no se produce exclusivamente cuando no se invoca en sede judicial ordinaria o, en su caso, en la vía administrativa, el derecho constitucional sino también cuando, aun invocada la violación, esa invocación hubiera sido tardía (STC 7/2007, de 15 de enero, FJ 3 con alusión a la STC del Pleno 132/2006, de 24 de abril, FJ 3). En consonancia con la inclusión de la exigencia temporal en el requisito del art. 44.1 c) LOTC, este Tribunal ha declarado incumplido dicho requisito debido a la tardía invocación en el proceso judicial en las SSTC 171/1992, de 26 de octubre, 153/1999, de 14 de septiembre, y en el ATC 138/2002, de 23 de julio.

   Resulta claro en este caso que la vulneración del art. 25.1 CE por infracción del principio non bis in idem en su vertiente procesal se ha invocado de forma previa en la vía judicial ordinaria por lo que la cuestión radica en determinar si esa invocación fue o no tempestiva. A este respecto sostiene el Ministerio Fiscal que la recurrente no alegó en sede administrativa la posible infracción del principio non bis in idem a pesar de que, aparentemente, tenía conocimiento de la existencia de unas diligencias penales. Ciertamente, como se ha expuesto de forma detallada en los antecedentes y consta en los Autos, la empresa recurrente recibió en fecha de 28 de julio de 2004 un oficio de la Subdirección provincial de incapacidad permanente por el que se notificaba el acuerdo de suspensión del expediente de recargo de prestaciones, derivado del acta de infracción de la Inspección de trabajo, como consecuencia de la incoación de diligencias penales por los mismos hechos ante el Juzgado de lo Penal núm. 34 de Madrid; procedimiento en el que llegó a comparecer. A pesar de ello, como pone de manifiesto el Ministerio Fiscal, la sociedad recurrente no utilizó dicha información en el expediente sancionador de que trae causa este amparo (expediente diferente al de recargo de prestaciones). Así, no invocó la posible lesión del art. 25.1 CE con ocasión del recurso de alzada, y tampoco lo hizo en el escrito de demanda ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. No es sino en un momento posterior, en escrito de 2 de noviembre de 2005 dirigido al Juzgado, cuando se alega por primera vez la infracción del principio non bis in idem en su vertiente procesal o formal.

   Sin embargo, lo expuesto no puede conducir a la inadmisión del recurso por falta de invocación previa, puesto que si bien es cierto que la empresa conocía "materialmente" de la existencia de las diligencias previas mencionadas, también lo es que en el concreto expediente sancionador de que trae causa este amparo no consta notificación expresa de la concurrencia de procedimientos sancionadores (como la efectuada por la Subdirección provincial de incapacidad permanente respecto del expediente de recargo). A ello se añade que la propia Administración, que tramitaba los dos expedientes derivados de una única acta de infracción, pudo y debió reparar, en su caso, la vulneración que luego denuncia el demandante, puesto que ella sí tenía conocimiento expreso de la existencia de dichas diligencias. Por todo ello, se ha de concluir que no concurre la causa de inadmisión prevista en el art. 44.1.c en relación con el art. 50.1.a LOTC.

4. Entrando ya en el examen del fondo de la cuestión, conviene recordar, como hicimos en la STC 2/2003, de 16 de enero, FJ 3, dictada por el Pleno, que desde la STC 2/1981, de 30 de enero, hemos reconocido que el principio non bis in idem veda la imposición de una dualidad de sanciones "en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento" (STC 2/1981, FJ 4; reiterado entre otras muchas en las SSTC 66/1986, de 26 de mayo, FJ 2; 154/1990, de 15 de octubre, FJ 3; 234/1991, de 16 de diciembre, FJ 2; 270/1994, de 17 de octubre, FJ 5; y 204/1996, de 16 de diciembre, FJ 2). La garantía de no ser sometido a bis in idem se configura como un derecho fundamental que, en su vertiente material, impide sancionar en más de una ocasión el mismo hecho con el mismo fundamento (por todas, SSTC 159/1985, de 27 de noviembre, FJ 3; 94/1986, de 8 de julio, FJ 4; 154/1990, de 15 de octubre, FJ 3; y 204/1996, de 16 de diciembre, FJ 2). Junto a esta vertiente material, este Tribunal ha dotado de relevancia constitucional al aspecto formal o procesal de este principio, que, "de conformidad con la STC 77/1983, de 3 de octubre, (FJ 3), se concreta en la regla de la preferencia o precedencia de la autoridad judicial penal sobre la Administración respecto de su actuación en materia sancionadora en aquellos casos en los que los hechos a sancionar puedan ser, no sólo constitutivos de infracción administrativa, sino también de delito o falta según el Código penal" (por todos, ATC 277/2003, de 25 de julio, FJ 2). La existencia de la potestad sancionadora de la Administración se somete, pues a "las necesarias cautelas, que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos"; entre ellas, la necesaria subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la Autoridad judicial. De esta subordinación deriva una triple exigencia: "a) el necesario control a posteriori por la Autoridad judicial de los actos administrativos mediante el oportuno recurso; b) la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores, en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta según el Código penal o las Leyes penales especiales, mientras la Autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos; c) la necesidad de respetar la cosa juzgada" (STC 77/1983, de 3 de octubre, FJ 3).

   En cualquier caso, el presupuesto para la aplicación de la interdicción constitucional de incurrir en bis in idem, sea éste sustantivo o procesal, es la constatación de la triple identidad de hecho, sujeto y fundamento; pues los derechos fundamentales reconocidos en el art. 25.1 CE, "no impiden la concurrencia de cualesquiera sanciones y procedimientos sancionadores, ni siquiera si éstos tienen por objeto los mismos hechos, sino que estos derechos fundamentales consisten precisamente en no padecer una doble sanción y en no ser sometido a un doble procedimiento punitivo, por los mismos hechos y con el mismo fundamento" (STC 2/2003, de 16 de enero, FJ 5). No existe en este caso, tal como nos está permitido apreciar según la citada STC 2/2003, una identidad de fundamento que justifique la aplicación de la regla de preferencia o precedencia de la autoridad judicial penal sobre la Administración respecto de su actuación en materia sancionadora, puesto que en el proceso penal, todavía abierto cuando se interpone este recurso de amparo, se persigue la posible comisión de un delito contra la salud y seguridad de los trabajadores (art. 316 del Código penal: CP) por no facilitar "los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad de higiene adecuadas, de forma que pongan así en peligro grave su vida, salud o integridad física", mientras que la empresa demandante de amparo resultó sancionada en la vía administrativa por infracción de lo dispuesto en el art. 12.13 del citado Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, que prevé una obligación formal de coordinación y cooperación cuyo fundamento no puede considerarse el mismo que el del art. 316 CP (al contrario de lo que sucedería, por ejemplo, si la empresa hubiese sido sancionada por infracción del art. 12.16 del Real Decreto Legislativo 5/2000, cuyo fundamento, el incumplimiento de la normativa de prevención de riegos laborales cuando dicho incumplimiento suponga un riesgo para la salud y la seguridad de los trabajadores, sí parece coincidir sustancialmente con el ya citado art. 316 CP). No existiendo, por tanto, el presupuesto de la triple identidad, no procede aplicar las reglas que evitan la reiteración sancionadora o el sometimiento a un doble procedimiento (en esta línea, ATC 141/2004, de 26 de abril, FJ 5).

5. Por lo que respecta a la queja relativa a la vulneración del derecho a la presunción de inocencia del art. 24.2 CE que la mercantil recurrente reprocha a la resolución administrativa impugnada y, mediatamente, a la Sentencia que confirmó su legalidad, carece asimismo del imprescindible contenido constitucional [art. 50.1 c) LOTC], puesto que, en realidad, en la demanda no se denuncia la ausencia de pruebas de cargo, sino que se pone de manifiesto la mera discrepancia de la recurrente con su calificación como "promotora de la obra" (elemento determinante para la declaración de su responsabilidad) así como con la valoración que el órgano judicial realiza de los hechos consignados en el acta de infracción. Como subraya el Ministerio Fiscal en sus alegaciones las consideraciones que a este respecto se contienen en la sentencia impugnada no pueden calificarse de manifiestamente irrazonables, erróneas o arbitrarias por lo que no corresponde a este Tribunal la revisión de esa valoración, competencia exclusiva de los órganos judiciales conforme al art. 117.3 CE, y ya antes, en el seno del correspondiente expediente sancionador, de la propia Administración en el ejercicio del ius puniendi que le reconoce el art. 25.1 CE (STC 272/2006, de 25 de septiembre, FJ 2; y ATC 130/2008, de 26 de mayo, FJ 5).

   Por lo expuesto, la Sección

La inadmisión del presente recurso de amparo y el archivo de las actuaciones

Madrid, a veintinueve de junio de dos mil nueve .