STS, 31 de Marzo de 2009

PonenteCELSA PICO LORENZO
ECLIES:TS:2009:1531
Número de Recurso933/2007
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución31 de Marzo de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta y uno de marzo de dos mil nueve

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 933/07, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Paloma Alonso Muñoz en nombre y representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia contra la sentencia de fecha 16 de junio de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 6ª, en el recurso núm. 2684/03, interpuesto por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia contra el Acuerdo de la Asamblea General de 22 de julio de 2003 por el que se aprobó la liquidación del presupuesto del citado Consejo General y cuentas del ejercicio 2002. Ha sido parte recurrida el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. Mercedes Revillo Sanchez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 2684/03, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 6ª, se dictó sentencia con fecha 16 de junio de 2006, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Paloma Alonso Muñoz actuando en nombre y representación del Colegio oficial de Farmacéuticos de Valencia contra el Acuerdo de la Asamblea General de 22 de julio de 2003 por el cual se aprobó la liquidación del presupuesto del citado Consejo General y cuentas del ejercicio 2002, debemos declarar y declaramos que dicha Resolución es ajustada a Derecho. Sin hacer expresa imposición de costas."

SEGUNDO

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal por escrito presentado el 27 de febrero de 2007, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO

La representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos formalizó el 14 de noviembre de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su inadmisión ó de entender la admisibilidad del mismo, su desestimación.

QUINTO

Por providencia de fecha 4 de febrero de 2009 se señaló para votación y fallo el 25 de marzo de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. CELSA PICO LORENZO, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La representación procesal del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia interpone recurso de casación 933/2007 contra la sentencia desestimatoria dictada en el recurso contencioso administrativo núm. 2684/03, seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 6ª, en que con fecha 16 de junio de 2006 desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido por aquel contra el Acuerdo de la Asamblea General de 22 de julio de 2003 por el cual se aprobó la liquidación del presupuesto del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos y cuentas del ejercicio 2002.

Afirma la Sala de instancia que la cuestión objeto de debate fue abordada por la misma en su Sentencia de 4 de noviembre de 2004 dictada en el recurso 1428/02 que cuestionaba la liquidación de los presupuestos del Consejo General de Colegios de Farmacéuticos de 2001.

Y así en su fundamento SEGUNDO sobre la cuestión relativa a la impugnación de Acuerdos colegiales de naturaleza presupuestaria subraya que se ha pronunciado en diferentes ocasiones la propia Sala, en las sentencias de la Sección Octava de 18 de abril de 2001 y 13 de marzo de 2002, cuyo planteamiento y contenido se asumen en su integridad.

Reitera que "Los Colegios Profesionales, en general, son corporaciones sectoriales de base privada, corporaciones públicas por su composición y organización que, sin embargo, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan atribuidas, por ley, o, delegadas, algunas funciones públicas (STC 123/87 y STS de 19/12/89 ), constituidas, primordialmente, para la defensa de los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público (STC 20/88 y STS de 28/11/90 ), constituyendo "una realidad jurídica de base asociativa y régimen particular distinta del de las asociaciones de naturaleza privada" (STC 5/96 ).

Ese carácter de Corporaciones públicas "no logra oscurecer la naturaleza privada de sus fines y cometidos principales" (STC 20/88 ), quedando limitada su equiparación a las Administraciones públicas de carácter territorial "a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión pública de los Colegios" (STC 87/89 ). Su configuración como Administración "secundum quid", obliga a examinar, caso por caso, si la actuación colegial se realiza en uso de facultades atribuidas por la ley o delegadas por la Administración, en cuyo caso la revisión jurisdiccional de dicha actuación corresponderá al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, mientras que en los restantes supuestos, el enjuiciamiento corresponderá al orden jurisdiccional civil.

Por su propia naturaleza, son ámbitos competenciales o fines privados de los Colegios profesionales los relativos a la protección mutual y la asistencia social de sus miembros y su familia y el "presupuesto" para el funcionamiento colegial. Dicho presupuesto se integra por la previsión anual de ingresos y gastos, no siendo fiscalizable por este orden jurisdiccional, cuya competencia se limita al control de la formación de voluntad del órgano colegial que aprueba el presupuesto: la Junta General ordinaria del Colegio correspondiente.

Por el contrario, constituye actividad colegial administrativa sujeta al posterior control jurisdiccional contencioso-administrativo: a) La colegiación obligatoria (STC 194/98 ); b) Todo su régimen electoral; c) El régimen disciplinario; d) El visado colegial de los trabajos profesionales de los colegiados, cuando así lo exijan los respectivos Estatutos; d) El régimen de recursos contra los actos administrativos dictados por los distintos órganos colegiales, en el ámbito de sus competencias, respecto de sus colegiados.

Partiendo de este esquema básico, la revisión jurisdiccional de los Acuerdos impugnados ha de quedar limitada al examen de los presupuestos necesarios para la formación de la voluntad del Pleno del Consejo General de Colegios Oficiales y de la Asamblea del mismo Consejo cuando adoptaron los Acuerdos de 26 y 27 de junio de 2002, aquí impugnados, sin que, a juicio de esta Sala y Sección, quepa analizar el contenido de los Acuerdos impugnados salvo que infringieran un precepto estatutario de naturaleza administrativa.

Por lo que hace a la formación de la voluntad de los órganos competentes, consta en el expediente que la aprobación de la liquidación de los presupuestos se hizo en el Pleno por unanimidad, mientras en la Asamblea de Colegios se efectuó por una amplísima mayoría.

Ya en el TERCERO remacha que tampoco la Sala aprecia la existencia de contravención alguna de tales preceptos en los Acuerdos impugnados. "Y es que, en primer lugar, la supuesta "aprobación de cuentas relativas a partidas con gasto real superior a lo presupuestado", aún existiendo, no consta que conculque abiertamente precepto estatutario alguno, pues el artículo 20 del Reglamento por el que se rige el Consejo lo único que exige es que las cuentas detalladas y la liquidación del presupuesto anterior, presentadas por el Tesorero, han de ser estudiadas y aprobadas por el Consejo, que deberá dar cuenta a la Asamblea para su aprobación.

Por lo que se refiere, en segundo lugar, a las alegaciones relativas a la partidas sobre gastos de representación no permiten afirmar que se ha producido una abierta vulneración del, citado por la actora, artículo 9.1 del Reglamento por el que se rige el Consejo General, pues tal precepto se limita a ordenar el abono de los gastos que se ocasionen a los miembros del Consejo por sus actividades colegiales que es, cabalmente, lo que se hace en la partida impugnada. En ambos casos, sin perjuicio, obviamente y como se ha dicho, de la posibilidad de fiscalizar por los órganos de la jurisdicción civil el contenido específico de las partidas realmente aprobadas o los gastos (de desplazamiento, estancias, traslados o representación) aprobados por el Consejo General.

Y en cuanto al "resultado cero en el impuesto de sociedades y en el IVA" (tercer motivo de impugnación), acierta la demandada cuando afirma en su escrito de contestación a la demanda que "una cosa son las declaraciones tributarias que pueda presentar cualquier Entidad sujeta a impuesto y otra muy distinta las cuentas de dicha Entidad", pues, ciertamente, la inadecuada, indebida o, incluso, ilícita declaración nada demuestra en cuanto a la legalidad de las cuentas. Dicho en otros términos, será la Administración Tributaria (de oficio o a instancia de parte) quien podrá valorar la legalidad de la actuación del Consejo General desde el punto de vista tributario, cuestión que, obvio es decirlo, excede claramente de los términos a los que, como se dijo más arriba, debe quedar constreñido el debate procesal a la vista de la actividad realmente impugnada en el presente proceso (que no es otra que la aprobación de la liquidación de los presupuestos de gastos e ingresos de 2002).

En resumen, la aprobación de la liquidación de los presupuestos de gastos e ingresos es competencia del Pleno del Consejo y de su Asamblea General, por lo que una vez constituidos aquellos válidamente y adoptados los acuerdos con el quórum de asistencia y la mayoría exigible - extremos que no se cuestionan en este recurso-, todos los Colegios -incluidos los que hubieran discrepado del voto mayoritario- quedan vinculados por el Acuerdo sin que corresponda a este orden jurisdiccional entrar en el análisis de la suficiencia -o no- de su montante económico, de su corrección técnica o de su adecuado reflejo en las declaraciones tributarias a las que, como contribuyente, viene obligado el Consejo. Como ya ha indicado esta Sala en pronunciamientos anteriores no existe precepto legal ni estatutario de clase alguna que predetermine el alcance y contenido de los Presupuestos, siendo una cuestión que queda sometida a la decisión soberana del órgano competente para su aprobación: la Junta Plenaria.

En resumen, la aprobación de la liquidación de los presupuestos de gastos e ingresos es competencia del Pleno del Consejo y de su Asamblea General, por lo que una vez constituidos aquellos válidamente y adoptados los acuerdos con el quórum de asistencia y la mayoría exigible - extremos que no se cuestionan en este recurso-, todos los Colegios -incluidos los que hubieran discrepado del voto mayoritario- quedan vinculados por el Acuerdo sin que corresponda a este orden jurisdiccional entrar en el análisis de la suficiencia -o no- de su montante económico, de su corrección técnica o de su adecuado reflejo en las declaraciones tributarias a las que, como contribuyente, viene obligado el Consejo. Como ya ha indicado esta Sala en pronunciamientos anteriores no existe precepto legal ni estatutario de clase alguna que predetermine el alcance y contenido de los Presupuestos, siendo una cuestión que queda sometida a la decisión soberana del órgano competente para su aprobación: la Junta Plenaria".

SEGUNDO

Un primer motivo de casación se articula al amparo del articulo 88, letra a) del numero 1, de la LJCA con infracción del articulo 2.c) de la LJCA, en relación con los artículos 8,1 y 9.1.h de la Ley 2/74 de Colegios Profesionales y la doctrina constitucional y jurisprudencial, por incurrir la sentencia recurrida en defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

Alega: a), que la sentencia concluye que no cabe pronunciamiento alguno acerca de las cuentas y de la liquidación del presupuesto y niega por tanto la competencia del Orden Jurisdiccional contencioso administrativo; b), que el articulo 2,c) de la Ley Jurisdiccional somete al control de esta jurisdicción los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Publico adoptados en el ejercicio de sus funciones y en la misma línea el articulo 8 de la Ley 2/74 respecto a los actos de los Colegios y Consejos Generales, encontrándose entre ellos los de aprobación de los presupuestos y cuentas, según refiere el articulo 9 de la citada Ley 2/74 ; c), que la sentencia del Tribunal Constitucional 20/1998 de 19 de febrero declara que la dimensión publica de los entes colegiales les equipara a las Administraciones Publicas de carácter territorial, al menos en sus aspectos organizativos y competenciales, entre los que se encuentra la aprobación de los presupuestos y de las cuentas, y d), que esta Sala del Tribunal Supremo en particular la sentencia de 3 de febrero de 2003, recaída en el recurso de casación 7432/98 ha reconocido su competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos contra presupuestos y cuentas de Colegios Profesionales o de sus Consejos Generales y que la Sala de lo Civil en recursos similares al presente ha reconocido su propia incompetencia reconociendo la de la jurisdicción contencioso administrativa.

Rechaza ambos motivos la parte demandada invocando la doctrina de esta Sala reiteradamente manifestada en las SSTS de 3 de mayo de 2006 y 18 de julio de 2008 resolviendo asuntos análogos.

Y, en efecto, procede rechazar tal motivo de casación siguiendo, en unidad de doctrina y seguridad jurídica, los mismos argumentos vertidos en la STS de 18 de julio de 2008, recurso de casación 5667/2005 que enjuició el recurso de casación contra la STJ Madrid de 4 de noviembre de 2004, relativa al Acuerdo de liquidación de los presupuestos del Consejo General de Colegios de Farmacéuticos de 2001, así como lo declarado en la STS de 3 de mayo de 2006, recurso de casación 9699/2003, relativo al Acuerdo que aprobó las cuentas colegiales correspondientes al ejercicio 1999.

En primer lugar porque la Sala de Instancia ha desestimado el recurso contencioso administrativo y ha confirmado la resolución impugnada y por ello no se puede apreciar defecto en el ejercicio de la jurisdicción, que es lo que se denuncia en este motivo de casación. Es incontestable que la Sala de Instancia ha conocido del fondo del asunto y por las razones que estima y ha expuesto ha desestimado la pretensión articulada. Otra cosa será, si esas valoraciones que han justificado el fallo, son o no ajustadas a derecho, pero ello, dados los términos de la sentencia recurrida no se puede denunciar por la vía del defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

Y de otra parte, porque aunque se pudiera estimar que el no pronunciamiento de la Sala de Instancia sobre el contenido concreto de las cuentas aprobadas por el órgano competente validamente constituido constituye un defecto en el ejercicio de la jurisdicción, aun en tal supuesto, procedería también la desestimación del motivo de casación.

Esta Sala del Tribunal Supremo, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, que la propia sentencia recurrida cita, comparte la tesis de la Sala de Instancia, y no aprecia la concurrencia de ninguna de las infracciones denunciadas.

Dada la naturaleza del órgano que aprueba las cuentas y cuando las mismas han resultado aprobadas por el órgano competente debidamente constituido, es claro, que el desfase entre lo presupuestado y lo aprobado en las partidas controvertidas y la inclusión o no de partidas a favor de los directivos, no es actuación que se pueda estimar inserta entre las actuaciones publicas sujetas al derecho administrativo, como seria exigido, para permitir su enjuiciamiento por la vía de la jurisdicción contencioso administrativa, que es lo que en definitiva adecuadamente ha declarado la sentencia recurrida por las razones que con detalle expone.

No se ha aprecia la vulneración de la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, en la sentencia de 3 de febrero de 2003, recurso de casación 7432/1998. Allí se trataba de un problema de representación para la asistencia a una Asamblea y de la aportación económica de los colegios profesionales con Consejos Autonómicos al Consejo General, que son cuestiones muy distintas a las de autos, y que afectaban a la relación de los Colegios con el Consejo General y a la asignación de las aportaciones. La Sala precisa que la determinación de la cuota colegial pertenece al ámbito financiero de cada Colegio, y que la fijación de la aportación de cada Colegio al Consejo General corresponde a este, siempre que las aportaciones fijadas tengan carácter equitativo.

TERCERO

Un segundo motivo de casación se ampara también en el art. 88.1.d) LJCA por infracción del articulo 9.1.h) de la Ley 2/74 y de los artículos 19 y 9 del Reglamento del Consejo General de Colegios de Farmacéuticos, aprobado por Orden Ministerial de 16 de mayo de 1957.

Argumenta; a), que las cuentas del Consejo General se formulan a través de tres columnas, en la primera se consigna la cifra presupuestada, en la segunda se incluye lo realmente gastado y finalmente en la tercera se hace constar la correspondiente desviación; b), que en las partidas controvertidas se ha producido una desviación, por mayor gasto de cientos de miles de euros, sin que conste acuerdo del Pleno o de la Asamblea General del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos; c), que como consecuencia de lo anterior se ha producido una infracción del artículo 9,1,h de la Ley 2/74 y 19 del Reglamento del Consejo General, que contemplan de modo expreso la función de los Consejos Generales de aprobar sus presupuestos y no obsta a ello en nada, dice, el que no quepa negar la posibilidad de que a lo largo del ejercicio presupuestario, surjan necesidades gasto que no puedan ser desatendidas, pero lo que no cabe es que los meros órganos ejecutivos del Consejo General frustren, violen o usurpen las competencias de los órganos colegiados soberanos, por la vía de someter a su aprobación unos presupuestos ficticios que luego alteren a su antojo sin acuerdo y autorización de los órganos competentes; d), que no se están impugnando los presupuestos y si se está sosteniendo la ilegalidad del acuerdo impugnado que aprueba las cuentas desde el punto y hora en que dicho acuerdo no puede aprobar las partidas en las que sin autorización de los órganos colegiados competentes, realizan a su antojo los gastos y pagos excesivos que tiene por conveniente; y e), que el articulo 9 del Reglamento del Consejo General autoriza el abono de los gastos de los miembros del Consejo por su asistencia a reuniones, los gastos importados por el traslado fuera de su residencia y los que el Tesorero le correspondan por quebranto de caja, y que a pesar de ello, según los documentos obrantes que refiere, se pagan al Contador y Vicepresidente asignaciones no permitidas por el Reglamento y en la partida 6520 presupuestariamente destinada a gastos de representación se destina a sueldos que se reparten los Directivos del Consejo General.

Y procede rechazar tal motivo de casación también por idénticos argumentos a los manifestados en la STS de 18 de julio de 2008. La jurisdicción contencioso administrativa revisa la actuación del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, en cuanto realiza una actividad pública sometida el derecho administrativo y no es este el supuesto de autos.

Debe insistirse en que cuando se trata, cual aquí acontece, de la aprobación de un presupuesto que se realiza por el órgano competente y que además esta debidamente constituido, y cuando la impugnación se hace, por las diferencias apreciadas entre lo presupuestado y lo realmente gastado o por la inclusión de partidas a favor de determinados órganos no es una actuación controlable por este orden jurisdiccional.

CUARTO

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, y al amparo del articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 3000 euros y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a motivos de casación y no de especial complejidad. Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación 933/2007 interpuesto por la representación procesal del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, contra la sentencia de 16 de junio de 2006, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribual Superior de Justicia de Madrid, Sección Sexta, recaída en el recurso contencioso administrativo 2684/2003, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente en los términos reflejados en el ultimo fundamento de derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.

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