STS, 6 de Marzo de 2009

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 251/2002, interpuesto por la ahora recurrente contra la Orden del Ministro de Medio Ambiente, de 28 de diciembre de 2001, que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre de unos 6.201 metros de longitud de las marismas y caños comprendidos entre la carretera nacional IV, el caño de Sancti Petri y el caño de Zurraque, en el término municipal de Puerto Real (Cádiz).

La expresada Sala de lo Contencioso Administrativo dicta Sentencia el 16 de junio de 2004, que desestima el recurso contencioso administrativo y cuyo fallo es del siguiente tenor:

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Preparado recurso de casación contra la expresada Sentencia ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Ha presentado escrito de oposición al recurso de casación el Abogado del Estado, solicitando la desestimación del recurso de casación y la imposición de costas a la parte recurrente, al no concurrir las infracciones denunciadas.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 4 de marzo de 2009, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. MARÍA DEL PILAR TESO GAMELLA, Magistrada de la Sala

La sentencia impugnada en casación, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la ahora recurrente contra la Orden del Ministro de Medio Ambiente, de 28 de diciembre de 2001, que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre de unos 6.201 metros de longitud de las marismas y caños comprendidos entre la carretera nacional IV, el caño de Sancti Petri y la Bahía de Cádiz, en el término municipal de Puerto Real (Cádiz).

La citada sentencia, después de determinar la concreta ubicación de los terrenos de la recurrente --salina Santa Bárbara-- y relacionar, en el fundamento primero, los precedentes pronunciamientos de la propia Sala sobre otras marismas situadas en " lugares próximos de la misma costa de la provincia de Cádiz ", analiza, en los demás fundamentos, la documentación que consta en el expediente administrativo y los informes aportados por la propia parte recurrente. Concretamente toma en consideración, y examina, la Memoria del proyecto de deslinde, los reportajes fotográficos que obran en sus anexos, así como los estudios de mareas y de zonas húmedas, además del informe de un Ingeniero Técnico de Topografía, otro elaborado por un Ingeniero Técnico de Minas y, en fin, con remisiones a lo ya expuesto en otras sentencias anteriores de la propia Sala de instancia. También se resuelve la cuestión suscitada sobre la aplicación retroactiva de la las normas legal y reglamentariamente establecidas, declarando al respecto en el fundamento sexto lo siguiente:

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El recurso de casación se construye sobre seis motivos, los tres primeros por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA, y los tres últimos al amparo del artículo 88.1.d) de la misma Ley, denunciando las infracciones que a continuación relacionamos.

1. - Artículos 281, 283, 353 de la LEC, 1214 del Código Civil, 60 y 61 de la LJCA, y 24 de la CE.

2. - Artículos 1214 y 1225 del Código Civil 216 y 218.1 de la LEC.

3. - Artículos 216 y 218 de la LEC y 1253 del Código Civil, y de la jurisprudencia de esta Sala Tercera.

4. - Artículos 3.1.a) y 4.5 de la Ley de Costas, 9.3 de la CE y 62 de la Ley 30/1992, así como de la jurisprudencia de la Sala Primera y de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

5. - Artículos 3.1.a) y 4.5 de la Ley de Costas y artículos 33.1 y 33.3 de la CE.

6. - Artículo 4.5 y disposición transitoria 2ª.2 de la Ley de Costas y 6.3 del Reglamento, en relación con los artículos 62 de la Ley 30/1992 y 9.3 y 33 de la CE.

Por su parte, la Administración General del Estado sostiene, en su escrito de oposición al recurso, que la casación no puede prosperar porque pretende alterar los hechos establecidos por la Sala de instancia en la Sentencia impugnada, lo que no es posible en casación.

Antes de analizar los motivos de casación invocados, debemos hacer una consideración prelimitar. Las infracciones normativas que se denuncian, según hemos relacionado, ya han sido analizadas por esta Sala en recursos de casación anteriores, en los que declaramos que no ha lugar a la casación deducida contra las sentencias dictadas en recursos sustancialmente iguales al ahora examinado. Tal es el caso de las Sentencias de esta Sala de 17 de julio de 1996, 27 de mayo de 1998, 20 de octubre de 2000, 14 de octubre de 2002, 4 de noviembre y 17 y 30 de diciembre de 2003, 15 de enero, 5, 10, 12 y 17 de febrero de 2004 y 25 de mayo de 2005 y 19 de septiembre de 2006.

Los tres primeros motivos de casación, invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA, reprochan a la Sentencia impugnada las infracciones que hemos relacionado en el fundamento anterior porque se ha declarado la impertinencia de varios medios de prueba, porque se ha realizado una valoración de la prueba arbitraria, y, en fin, por conceder valor probatorio a la prueba practicada en otro recurso.

Desde una perspectiva general, debemos comenzar señalando que el derecho a la práctica de la prueba, se rige por una serie de principios que delimitan su contenido y alcance, como ha declarado esta Sala en Sentencia de 21 de junio de 2004 (recurso de casación 1684 / 2002 ). En primer lugar, no es un derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada, sino a practicar aquellas pruebas que sean pertinentes (artículo 24.2 CE ), esto es, las que, teniendo relación con el objeto del litigio, están además dotadas de alguna virtualidad, al menos teórica, para incidir en el sentido del fallo. En segundo lugar, al juzgador de instancia corresponde, en principio, efectuar el juicio sobre la pertinencia que ha de ser explícito, con la motivación necesaria para su eventual control en vía de recurso. Y, en tercer lugar, corresponde, no obstante, a quien invoca en casación la vulneración del derecho a la práctica de la prueba pertinente alegar y acreditar la referida relación del medio propuesto y omitido con el objeto del proceso y la posible trascendencia de su resultado en la decisión judicial de la instancia.

Acorde con la doctrina expuesta y teniendo en cuenta, por tanto, que no asiste a la parte un derecho ilimitado a la prueba, debemos reparar que la Sala de instancia denegó los medios de prueba por considerar que los mismos no tenían "trascendencia" (artículo 60.3 de la LJCA ) para la resolución del pleito, pues así ha de interpretarse la innecesariedad a que alude el Auto de la Sala de 18 de marzo de 2003, denegatorio de los medios de prueba. Además, en el Auto desestimatorio de la suplica se concreta que el reconocimiento judicial, además de innecesario, no resulta adecuado para constatar las características del terreno tales como la salinidad de las aguas o la tipología de la flora. Téngase en cuenta que el artículo 353.1 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil exige que la prueba sea "necesaria" y "conveniente" para el esclarecimiento de los hechos. Así, el citado precepto dispone que " El reconocimiento judicial se acordará cuando para el esclarecimiento y apreciación de los hechos sea necesario o conveniente que el tribunal examine por sí mismo algún lugar, objeto o persona ".

Por lo demás, la "trascendencia" a que hacíamos referencia antes, se proyecta igualmente sobre la prueba testifical, pues ésta se deniega porque trata de ratificar unos informes técnicos cuyo contenido no ha sido impugnado ni su autenticidad cuestionada. Y la prueba documental, en fin, fue denegada porque no resulta relevante acreditar hechos notorios o admitidos, como resulta con la falta de intervención de la recurrente en los informes que obran en el expediente administrativo y que la Administración efectivamente no niega dicha ausencia. De manera que los medios probatorios denegados de forma motivada por la Sala de instancia o bien resultaban intrascendentes para la resolución del recurso, o bien eran inadecuados para acreditar los hechos que pretendían, o, en fin, no guardaban la debida conexión con el objeto del litigio. En cualquier caso, por tanto, podemos concluir que no se han infringido los artículos 216, 218 281, 283, 353 de la LEC, 1214, 1253 y 1255 del Código Civil, 60 y 61 de la LJCA, y 24 de la CE. Y, en todo caso, no se aprecia la concurrencia de indefensión material que resulta precisa para que pudieran tener relevancia casacional las cuestiones planteadas, pues no ha resultado afectado el derecho de defensa de la parte.

Por otro lado, la valoración de la prueba que se califica de arbitraria, no puede ser cuestionada, con carácter general en casación, atendida la naturaleza de este recurso, cuya finalidad es corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, en que pudiera haber incurrido la Sala de instancia y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia. Ahora bien, esta doctrina admite algunas excepciones que permiten la revisión casacional de cuestiones relativas a la prueba --infracción del reparto de la prueba, de la prueba tasada, presunciones, la integración de los hechos del artículo 88.3 LJCA y otras-- entre las que se encuentra, efectivamente, que la valoración haya sido arbitraria, ilógica o caprichosa.

No obstante, la valoración que se concreta en los fundamentos de derecho tercero, y siguientes, no puede ser calificada de arbitraria, pues resulta motivada, lógica y coherente al poner de manifiesto el proceso lógico y reflexivo que lleva a la Sala a alcanzar la conclusión que se expresa en el fallo, tras la apreciación de la prueba. Conclusión de la decisión judicial que resulta razonable en atención al objeto del proceso, las pretensiones ejercitadas, los argumentos esgrimidos y la prueba practicada junto al contenido del expediente administrativo, lo determina que el resultado no pueda ser considerado arbitrario.

Por lo demás, la Sentencia recurrida no concede valor probatorio en un recurso a la prueba practicada en otro recurso contencioso administrativo, sucede simplemente que la Sentencia cuando examina la prueba y el contenido del expediente, como revela el contenido del fundamento tercero, llega a conclusiones similares a las de otros recursos en los que las partes recurrentes de aquellos y la ahora recurrente esgrimían argumentos sustancialmente iguales, según destaca la Sentencia en el fundamento cuarto, párrafo segundo. Del mismo modo que se señala que "los documentos técnicos en los que el ahora demandante pretende combatir la delimitación demanial aprobada por la Administración tampoco difieren de los que ya fueron aportados por los recurrentes en aquellos otros litigios", tal es el caso que cita de los informes de ingenieros técnicos. De manera que la Sala de instancia explica por qué trae a colación el contenido de tales informes en la medida en que se refieren a la misma zona en la que se incluye los terrenos de la recurrente, teniendo en cuenta que el soporte probatorio esencial valorado recae sobre los elementos de prueba que constan en el expediente administrativo y en la prueba practicada en el proceso.

Los motivos tercero, cuarto y quinto invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, denuncian, como ya mencionamos en el fundamento segundo, la infracción de los artículos 3.1.a), 4.5, disposición transitoria 2ª.2 de la Ley de Costas y 6.3 del Reglamento, 9.3 y 33 de la CE, 62 de la Ley 30/1992, así como de la jurisprudencia de la Sala Primera y de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Pues bien, estos motivos han de ser desestimados en atención precisamente a la jurisprudencia de esta Sala, aplicable por elementales razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la Ley, que ha venido desestimando motivos casacionales iguales a los ahora examinados, con motivo del examen de otros recursos de casación análogos, en los que la Sentencia impugnada se había dictado en recursos contencioso administrativos en los que se impugnaba el deslinde de otros terrenos de la misma zona.

En relación con la naturaleza inundable de los terrenos, negada por la parte recurrente en casación, debemos señalar que la Sentencia recurrida considera, tras la valoración de la documentación e informes obrantes en las actuaciones y el expediente administrativo, que son terrenos naturalmente inundables por lo que concurren las características geográficas a las que se anuda la condición de bien demanial por el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas. Sin que la indicada valoración de la prueba pueda ser alterada en casación, en los términos que se formula, como señalamos en el fundamentos anteriores. De modo que no se ha producido una aplicación retroactiva de la Ley de Costas, pues se aplica la misma a las realidades existentes, y acreditadas, al tiempo de aprobarse el deslinde, esto es, no en función de datos históricos únicamente, sino tomando en consideración aquellos antecedentes y fundamentalmente su situación actual.

Pero es que, además, en relación con el carácter retroactivo de la aplicación de la ley, esta Sala ha declarado << en recientes sentencias de 10 de Febrero de 2004 (casación 3187/01) y de 12 de Febrero de 2004 (casación 3253/01 ) ha declarado que la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C.E .). (...) artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de Diciembre , (sic) (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9 , actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1 -b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio. (...) El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables >> (Sentencia de esta Sala de 17 de febrero de 2004 recaída en el recurso de casación nº 3560 / 2001 ).

Por lo demás, las Sentencias que se citan, como jurisprudencia infringida, no constituyen términos adecuados sobre los que sustentar dicha vulneración, pues se prescinde de toda operación de contraste, y ni siquiera se ponen de manifiesto que las circunstancias del caso examinado sean semejantes a los que se traen a colación. Es más, en relación con la Sentencia de la Sala Primera de 10 de Junio de 1996 y de esta Sala Tercera de 23 de Abril de 1997, su análisis impide la estimación de estos motivos de casación, porque --como dijimos en la Sentencia de 17 de febrero de 2004 citada-- en la propia Sentencia de la Sala Primera ya se advierte que la demanda se presentó en aquél pleito el día 22 de Enero de 1988, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio, de forma que no era directamente aplicable al caso. Y respecto de la sentencia de la Sala Tercera de 23 de abril de 1997 (recurso de apelación nº 1057/92 ), porque lo que allí se impugnaba eran unas liquidaciones giradas por el Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, así que lo razonado en esa sentencia sobre cuestiones distintas a las tributarias no puede enfrentarse a lo que haya de argumentarse y decidirse en los recursos contra deslindes de bienes de dominio público marítimo-terrestre.

En este sentido, el régimen jurídico previsto en la Ley de Costas, con inclusión de sus normas transitorias, efectivamente comporta, en supuestos como el examinado, el cese de la titularidad dominical privada sobre los bienes que reúnan las características geomorfológicas a las que se anuda la condición de bienes demaniales. Ahora bien, estos contundentes efectos han sido previstos tanto para el pasado, según el régimen transitorio, como hacía el futuro, y no pueden ser tildados de inconstitucionales porque la STC 149/1991, de 4 de julio, según expone en su fundamento jurídico 8.B.d); considera que tal privación se compensa por la mutación del título de propiedad por el concesional. De modo que el coste económico de la concesión en que se transforma la antigua titularidad dominical es la compensación que por la privación de ésta se determina en el propia ley.

No está de más recordar que la mentada STC 149/1991 declara, en el expresado fundamento, que << (...) La pérdida de la propiedad de los mismos implica sin duda una expropiación que es, no obstante, constitucionalmente admisible en su causa en cuanto, como ya se razonó en su momento, nada impide que el legislador precise la definición jurídica de lo que, en razón de sus características físicas, haya de entenderse por ribera del mar y que da también satisfacción a la garantía indemnizatoria que prevé el art. 33.3 CE , al compensar la pérdida de una efectiva titularidad dominical sobre unos bienes que pasan a integrar el dominio público con el otorgamiento de una concesión que permite el mantenimiento de los usos y aprovechamientos existentes por un plazo máximo de 60 años >>.

En relación con la desecación de las marismas que se produce en las concesiones de dominio público para tal fin, y su conversión en propiedad privada, debemos señalar que la parte recurrente no invoca ningún titulo concesional al respecto ni, en consecuencia, que en virtud del mismo se hubiera desecado efectivamente la marisma. Es mas, cuando la sentencia recurrida --en el fundamento séptimo-- le hace notar la falta de este presupuesto de hecho, la parte recurrente guarda, al respecto, un significativo silencio en casación.

Además, las concesiones otorgadas para desecar, y además para urbanizar, efectivamente produjeron la transmisión de los terrenos en propiedad al concesionario. Es el caso de las Sentencia de 8 de Julio de 2002 ---casación 5003/96--- y las posteriores de 19 de Diciembre de 2002 ---casación 1810/97---, de 2 de Julio de 2003 ---casación 2537/98---, de 18 de Diciembre de 2003 ---casación 1131/00, entre otras), que citamos en nuestras Sentencias de STS de 15 de enero y 17 de febrero de 2004. Si bien esta doctrina no puede ser aplicada, porque, como hemos señalado, la recurrente no muestra ningún título concesional, no puede examinarse su clausurado, no se acredita que tuviera por objeto desear, ni, en fin, que fuera para urbanizar los terrenos.

Por tanto, la invocación del artículo 4.2 de la Ley, referido a los terrenos ganados al mar, y la del número 2 de su Disposición transitoria segunda, para sostener, en suma, que los terrenos deslindados quedaron de propiedad particular de quien los ganó y de sus causahabientes, carece de fundamento. Esto es así, porque, según dijimos en la Sentencia de 19 de septiembre de 2006, << en ese número 2 de esa Disposición transitoria, al igual que antes en el artículo 5.3 de la Ley de Costas de 1969 , se excluye a las playas y a la zona marítimo-terrestre de la situación jurídica de propiedad privada que se pregona para los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad, pues para aquéllas, esto es, para las playas y para la zona marítimo-terrestre, lo que se dispone es que continuarán siendo de dominio público en todo caso. Y además, y aun prescindiendo de la afirmación de la Sala de instancia de que el recurrente no aduce ni acredita haber sido titular de una concesión administrativa para su desecación, porque en aquella jurisprudencia ya se recoge la afirmación de que históricamente, las concesiones (o mejor, autorizaciones) para «formar salinas» no producían la transferencia del terreno al dominio privado, tal como se deduce de los artículos 44 y 45-6 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880 , en contraposición a lo dispuesto en sus artículos 51, 55 y 57 , en los que se regulan las concesiones para desecar marismas, según hemos explicado en nuestra sentencia de 24 de abril de 1997, apelación núm. 11870/91 >>.

Procede, en consecuencia, desestimar los motivos invocados, por lo que no ha lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la Administración recurrida no podrá rebasar la cantidad de 1.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.