STS, 24 de Febrero de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 26 de Enero de 2005, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, en la forma solicitada en la súplica de la demanda.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 15 de Junio de 2006, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 26 de Octubre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 12 de Enero de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de Febrero de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,

Se impugna en este recurso de casación nº 11489/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 27 de Octubre de 2004, y en su recurso contencioso administrativo nº 96/02, por medio de la cual se desestimó el formulado por "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 28 de Diciembre de 2001, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos 2.971 metros de longitud, que comprende las playas, marismas y caños entre la carretera de Camposoto y el muelle de Gallineras, en el término municipal de San Fernando (Cádiz).

La parte actora pretende en este recurso contencioso administrativo que se declare nula o se anule y deje sin efecto la Orden Ministerial impugnada en cuanto afecta o se relaciona con la salina de la sociedad recurrente, con otras solicitudes accesorias o complementarias.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo. Lo hizo con apoyo en el argumento principal de que la salina "San Nicolás" se encuentra construida sobre marismas naturalmente inundables y que de no existir actividad antrópica, el terreno se inundaría como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas por lo que la pretensión de la demanda ha de ser desestimada y confirmada la O.M. impugnada. Todo ello con base en el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas de 1988 y 6.2 de su Reglamento, el primero expresivo de que son dominio público marítimo terrestre las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar; y expresivo el segundo de que forman parte del dominio público marítimo terrestre los terrenos naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes.

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte actora el presente recurso de casación, en el que alega cuatro motivos de impugnación, que examinaremos seguidamente.

El motivo primero se formula de la siguiente manera:

"Primer Motivo.- Por el cauce del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción . Por infracción de los art. 3.1.a) párrafo segundo y 4.5 de la Ley 22/1988 de Costas , y de los artículos 9.3 de la Constitución y 62 de la Ley 30/1992 de 26 de Diciembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas , y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que se cita en este apartado (Sentencias de la Sala Primera de 4 de Junio de 1991, 20 de Enero de 1993 y 10 de Junio de 1996, y Sentencia de la Sala Tercera de 23 de Abril de 1997 ) sobre irretroactividad de la Ley y respeto de los derechos adquiridos".

Como se ve, y la propia parte se encarga de aclarar, el motivo incluye dos alegaciones, a saber, la de irretroactividad de la legislación sobre costas y la de irretroactividad concreta del artículo 6.2 del Reglamento.

1. Sobre la primera cuestión, dice la parte recurrente que el precepto legal incluye en el dominio público marítimo terrestre no los terrenos inundables (en el pasado) sino los que se inundan (en el presente), por lo que la propia Ley no se da efectos retroactivos.

   A este argumento ya ha respondido esta Sala del Tribunal Supremo en sentencias de 10 de Febrero de 2004 (casación 3187/01) de 12 de Febrero de 2004 (casación 3253/01), 17 de Febrero de 2004 (casación 3560/01 ), para rechazarlo. Se dice así en esta última, con palabras que son aquí aplicables punto por punto; (pues son irrelevantes las diferencias que expone la parte recurrente):

   "En el primer motivo se alega en sustancia, en apoyo de la exclusión de la finca del dominio público, lo siguiente: Es un hecho incontrovertido que, sea por la razón que sea, los terrenos de que se trata no son ahora bañados por el flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración de las aguas del mar, ya que lo impide el "muro perimetral o vuelta afuera"; en consecuencia, los terrenos no están comprendidos en el artículo 3-1-a), párrafo segundo de la Ley de Costas , que no habla de terrenos "inundables" sino de terrenos "que se inundan", y al artículo 6.2 de su Reglamento no puede dársele efectos retroactivos, porque las disposiciones administrativas no pueden tenerlos, porque ese mismo precepto deja a salvo lo dispuesto en el artículo 9 , que se refiere a terrenos amenazados por la invasión del mar, y porque, en supuesto análogo, (a saber, el de los terrenos ganados al mar del artículo 4.2 de la Ley ), la Disposición Transitoria Segunda, número 2 , no prevé efectos retroactivos.

   Tampoco aceptaremos este argumento.

   Conviene comenzar afirmando que el hecho de ser los terrenos (...) naturalmente inundables es un hecho declarado probado por la Sala de instancia (...). Hecho que, por lo tanto, no puede ser discutido en casación, (como no lo es), y del que hemos necesariamente de partir.

   Esta Sala, en recientes sentencias de 10 de Febrero de 2004 (casación 3187/01) y de 12 de Febrero de 2004 (casación 3253/01 ) ha declarado que la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C.E .).

   Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2 ).

   Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera nº 3 , que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, nº 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de Diciembre , remite a la Disposición Transitoria Cuarta, nº 1 , que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas. Es más, el nº 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de Abril de 1969 , se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento . Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

   Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de Abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª -4 no sea tan explícita.

   Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde.

   Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de Diciembre de 2003 (casación nº 2666/00 ), que se remite a la de 20 de Octubre de 2000 (casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente:

   "La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizado r no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo-terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento , por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".

   (Este razonamiento sobre la urbanización de un terreno es también aplicable al de instalación de una salina en lo que naturalmente es un terreno inundable).

   Y frente a ello no caben los argumentos expuestos en el motivo, ya que:

   1. - El artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de Diciembre, (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9 , actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1 -b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio.

   2. - El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables.

   3. - Tampoco el artículo 4.2 de la Ley de Costas conduce a solución distinta. La parte recurrente relaciona ese precepto con la Disposición Transitoria 2ª, número 2 de la Ley , pretendiendo beneficiarse de ella.

   Pero esa Disposición Transitoria no es aplicable al caso, porque se refiere a supuesto en que existe concesión administrativa; y, sobre todo, porque allí se dispone que, incluso en tales casos, "sus playas y zona marítimo-terrestre continúan siendo de dominio público en todo caso". Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues se trata de terrenos naturalmente inundables, es decir, de zona marítimo-terrestre (artículo 3-1 -a) de la Ley 28/88 )".

2. Respecto de la irretroactividad del artículo 6.2 del Reglamento de Costas (RD 1471/89, de 1 de Diciembre ), es cuestión ya decidida en la sentencia de 17 de Febrero de 2004 (casación 3560/01 ), donde, como hemos visto más arriba, se dice lo siguiente, que repetimos ahora:

   "1º.- El artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de Diciembre, (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9 , actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1 -b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio.

   2. - El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables".

En el motivo segundo se alega la infracción del artículo 3-1-a), párrafo segundo y 4.5 de la Ley de Costas, y de los artículos 33.1 y 33.3 de la Constitución Española.

Dice la parte recurrente que la Administración y la Sala de instancia reconocen la existencia de espacios interiores en la salina que no son inundables, y que, a pesar de ello, no se han excluido dichos terrenos del demanio marítimo.

Tampoco este motivo debe ser estimado.

De una escueta frase de la sentencia (que corresponde, además, a otra anterior), y de otra del Estudio de Mareas según la cual " los muros de vuelta afuera (y no todos), zonas de acequias, saleros, edificaciones y caminos se encuentran a cota ligeramente por encima de las pleamares máximas medidas ", no puede extraerse la conclusión de que existen "terrenos" que no son inundables a los efectos que ahora interesa, porque si no lo son es por la acción del hombre, que ha realizado el muro de vuelta afuera, los saleros, las edificaciones, etc, todo ello en terrenos marismeños.

Como tercer motivo se alega el siguiente:

"Tercer Motivo.- Se formula también por el cauce procesal del art. 88.1.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción, por infracción de la Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley 22/1988 de Costas , y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la desafectación del dominio público de terrenos concedidos por la ejecución de obras de transformación de lo concedido, contenida entre otras en las Sentencias de 23 de Marzo de 1972, 27 de Marzo de 1978, 7 de Febrero de 1984, 14 de Octubre y 10 de Noviembre de 1986, 4 de Junio de 1991, 9 de Octubre de 1992, 5 de Mayo de 1994 t 10 de Junio de 1996 ".

Para rechazar este argumento bastará consignar que este Tribunal Supremo tiene declarado que para poder afirmar el cambio de propiedad pública a propiedad privada de terrenos originariamente de dominio público es de todo punto necesario "conocer el significado y alcance del título concesional", cosa que no ocurre en el presente caso, donde sólo existe la inscripción registral de la finca nº 593, que hace referencia a la concesión, pero de la que no se deduce en absoluto que tal concesión fuera a perpetuidad ni que transmutara la propiedad demanial en propiedad privada.

Además, históricamente, las concesiones (o mejor, autorizaciones) para "formar salinas" no producían la transferencia del terreno al dominio privado, tal como se deduce de los artículos 44 y 45-6 de la Ley de Puertos de 7 de Mayo de 1880, en contraposición a lo dispuesto en sus artículos 51, 55 y 57, en los que se regulan las concesiones para desecar marismas, según hemos explicado en nuestra sentencia de 24 de Abril de 1997, apelación nº 11870/91.

En el quinto motivo se alega la infracción del artículo 4.5 y de la Disposición Transitoria 2ª -2 de la Ley de Costas 22/88, relativos a los terrenos ganados al mar y aplicación indebida de la Disposición Transitoria 6-3 de su Reglamento, en relación con el artículo 62 de la Ley 30/92 y 9.3 y 33 de la Constitución Española.

Por dos razones rechazaremos este motivo de impugnación, a saber:

1. La primera, porque en el presente caso no es posible hablar de terrenos ganados al mar, ya que estos se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas.

2. La segunda, porque es el propio artículo 4.2 de la Ley 22/88 el que declara de dominio público "los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera".

Y en el supuesto de que en el presente caso existiera concesión hábil para haber transferido al concesionario la propiedad de los terrenos, siempre serían, con arreglo a la Disposición Transitoria 2ª -2 de la Ley de Costas, de dominio público en todo caso "las playas y la zona marítimo-terrestre", que es lo que el terreno es en este caso, al inundarse por el flujo y reflujo de las mareas, es decir, zona marítimo terrestre.

Al rechazarse todos los motivos de casación procede declarar no haber lugar al recurso, con condena a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LJ 29/98 ). A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 3.000'00 euros. (Artículo 139.3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.