STS, 18 de Febrero de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 30 de Julio de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, en los términos solicitados en el suplico de la demanda.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 15 de Febrero de 2006, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 22 de Junio de 2006, en el que expuso los razonamiento que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 12 de Enero de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de Febrero de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,

Se impugna en este recurso de casación nº 7065/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 26 de Mayo de 2004 y en su recurso contencioso administrativo nº 208/02, por medio de la cual se desestimó el formulado por la mercantil "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 28 de Diciembre de 2001, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos seis mil veintiún metros de las marismas y caños comprendidos entre la CN-IV, el Caño de Sancti-Petri y el Caño Zurraque, hasta el limite del t.m. de Chiclana de la Frontera, en el término municipal de Puerto Real (Cádiz), según se define en los planos que se integran en el Proyecto y que están fechados el 13 de Julio de 1999.

Interpuesto por la mercantil "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." recurso contencioso administrativo contra aquella Orden Ministerial, por incluir en el dominio público marítimo terrestre bienes que en su opinión no lo eran, (en concreto, determinadas salinas que fueron consideradas por la Administración, infundadamente, terrenos inundables), la Sala de la Audiencia Nacional lo desestimó, con base en la argumento principal de que "los dictámenes de la Administración se encuentra mejor fundados, y puesto que la fuerza del dictamen pericial no reside en sus afirmaciones, -sino en su mayor o menor fundamentación y razón de ciencia-, no nos cabe duda de que los dictámenes de la Administración posee una mayor base científica. Por lo tanto, (...) las salinas se encuentran en zona de marismas naturalmente inundables, lo que implica que la finca por la que aquí se recurre es dominio público marítimo terrestre. En suma, existe base científica suficiente para sostener que tales fincas de la entidad recurrente son salinas construidas sobre marisma naturalmente inundables y que de no existir actividad antrópica, el terreno se inundaría como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto la parte demandante el presente recurso de casación, en el cual articula seis motivos de impugnación, que vamos a examinar a continuación, si bien ya desde ahora anunciamos su desestimación.

Al amparo del artículo 88-1 c) de la Ley Jurisdiccional se alega en primer lugar la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, por inaplicación de los artículos 298, 299, 307 y 569 de la L.E.C. y 74 y 75 de la Ley Jurisdiccional, con resultado de indefensión e infracción del artículo 24 de la C.E., todo ello al no haber admitido la Sala de la Audiencia Nacional las pruebas de reconocimiento judicial y testifical propuestas por la parte actora.

Sin embargo, este motivo debe ser rechazado, al no haber producido indefensión para la parte la no admisión de esa prueba.

En efecto, en el expediente administrativo y en las actuaciones existen suficientes datos (planos, fotografías, informes, certificaciones, mediciones, etc) para la resolución del pleito, los cuales, en efecto, han sido manejados por la Sala de instancia, como vamos a ver.

La Sala argumenta con los siguientes informes y documentos:

1. - El del Ingeniero Técnico de Minas D. Leonardo.

2. - El informe botánico de D. Jose Pedro.

3. - El del Ingeniero Técnico D. Pedro Miguel.

4. - Fotografías de los Anexos 9.2 a 9.5 del expediente.

5. - Informe del Dr. Ismael de la Facultad de Ciencias del Mar de la Universidad de Cádiz.

6. - Estudio histórico del Dr. Carlos Alberto.

7. - informe de los Doctores Bruno y Íñigo, del Area de Física Aplicada de la Universidad de Cádiz.

8. - Informe geomorfológico de los Doctores Jose Ramón y Alonso.

9. - Estudio de Mareas.

10. - Informe de la Demarcación de Costas de Andalucía de 4 de Diciembre de 2003, remitido a la Sala en fase de prueba.

A la vista de todo este material que la Sala tenía a su disposición, se comprenderá que poco podían aportar las pruebas de reconocimiento judicial y testifical, dado que, en pleitos de esta naturaleza, no es la percepción directa del Tribunal sólo en un momento determinado lo que más garantías de acierto ofrece, sino los dictámenes e informes de técnicos y peritos, realizados tras estudios minuciosos y prolongados. Y dígase lo mismo respecto a la prueba testifical.

Se alega, en segundo lugar, infracción de los artículos 1225 y 1214 del Código Civil y 216 y 218.1 de la LEC, con indefensión para la parte. Y ello por haberse concedido valor probatorio a elementos de otros procedimientos que no forman parte del presente recurso, y que han servido para desvirtuar el informe del Sr. Pedro Miguel, presentado por la parte.

Tampoco aceptaremos este motivo.

En el fundamento de Derecho tercero de la demanda se cita un Informe elaborado por la Universidad de Cádiz, Departamento de Física aplicada, pero la crítica que hace la Sala al informe del Sr. Pedro Miguel es una crítica propia, que puede ser traída al pleito en el momento de sentenciar, pues se trata sólo de repetir un argumento.

Aparte de ello, la sentencia no llega a su conclusión definitiva sólo por el rechazo del informe del Sr. Pedro Miguel.

Los motivos de casación tercero, cuarto y quinto, formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, combaten la conclusión de carácter jurídico de que unos terrenos como los de autos deban ser incluidos en el dominio público marítimo-terrestre; alegando a tal fin, respectivamente, y dicho aquí en síntesis: A) Que las salinas en cuestión existen al menos desde el siglo XVIII, cuando no existía precepto similar al actual artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas, que se aplica, así, retroactivamente, atendiendo a las características y condiciones físicas que los terrenos pudieron tener en otro momento histórico, cuando efectivamente se inundaban, y no a las que tienen hoy, lo cual sólo cabe, según resulta del artículo 4.5 de la Ley de Costas, para los terrenos que antes estuvieran deslindados como dominio público; aquel artículo 6.2 es de rango reglamentario, por lo que no puede ser aplicado retroactivamente; en él sólo puede fundarse el carácter demanial de los terrenos cuya inundación se haya impedido artificialmente a partir de la entrada en vigor del Reglamento en que se contiene, y no para los terrenos en que se impidió antes; si el artículo 9 del Reglamento citado autoriza la realización de obras de defensa frente a la invasión del mar, su consecuencia, que es impedir que los terrenos así defendidos pasen al dominio público, ha de aplicarse también para las defensas realizadas tanto tiempo atrás; en consecuencia, resultan infringidos los artículos 3.1.a), párrafo segundo, y 4.5 de la Ley de Costas, 9.3 de la Constitución y 62 de la Ley 30/1992, así como la jurisprudencia contenida en las sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo de fechas 4 de junio de 1991, 20 de enero de 1993 y 10 de junio de 1996, y en la de su Sala Tercera de 23 de abril de 1997. B) Que existiendo espacios interiores de las salinas que continuarían siendo emergentes aunque se destruyera la "vuelta-afuera", deben ser excluidos del demanio, so pena de utilizar una interpretación extensiva e improcedente de los preceptos que lo definen, con infracción de los artículos 3.1.a), párrafo segundo, y 4.5 de la Ley de Costas, y 33, puntos 1 y 3, de la Constitución. Y C) Habiéndose labrado las salinas sobre terreno marismal, se tratará de terrenos ganados al mar; pero el artículo 4.2 de la Ley de Costas, que se refiere a estos, carece de efectos retroactivos; tales terrenos quedaron de propiedad particular de quien los ganó y de sus causahabientes, puesto que esta consecuencia formó parte de su régimen jurídico hasta la entrada en vigor de la Ley 22/1988 y la derogación del artículo 5.3 de la Ley 28/1969 ; sin que quepa aplicar ni tomar en consideración el párrafo tres de la Disposición transitoria sexta del Reglamento de Costas, por su irretroactividad, por la reserva de ley para la regulación del derecho de propiedad y por su contradicción con la Disposición transitoria 2.2 de la Ley de Costas ; por todo ello, se han infringido, por inaplicación, el artículo 4.5 y la Disposición transitoria 2.2 de la Ley de Costas, y, por aplicación indebida, la Disposición transitoria 6.3 de su Reglamento, en relación con los artículos 62 de la Ley 30/1992 y 9.3 y 33 de la Constitución.

Para contestar a estos motivos vamos a remitirnos a lo que dijimos en nuestra sentencia de 19 de Septiembre de 2006 (casación 2779/03 ), en lo necesario.

En realidad, todas y cada una de las cuestiones que se suscitan en dichos motivos de casación ya han sido analizadas en un conjunto de sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo dictadas en supuestos semejantes, análogos, similares o en los que la razón jurídica de la decisión era sustancialmente la misma. Son, principalmente, las de fechas 17 de julio de 1996, 27 de mayo de 1998, 20 de octubre de 2000, 14 de octubre de 2002, 4 de noviembre y 17 y 30 de diciembre de 2003, 15 de enero, 5, 10, 12 y 17 de febrero de 2004 y 25 de mayo de 2005 (esta última se refiere también a aquella resolución aprobatoria del deslinde de 4 de febrero de 2000 y compendia las anteriores ofreciendo, por sí sola, respuesta bastante a aquellas cuestiones). Se contiene en el conjunto de ellas una jurisprudencia que cabe calificar de consolidada y que conduce derechamente a la desestimación de aquellos tres motivos de casación por las razones que a continuación exponemos:

1. Ante todo, porque el artículo 6.2 del Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, en el particular en el que incluye en el dominio público marítimo-terrestre los terrenos naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes, no hace más que aclarar, sin incurrir en un supuesto de "ultra vires", las previsiones ya contenidas en el artículo 3.1.a), párrafo segundo, de aquella Ley, conforme al cual, se consideran incluidas en la zona marítimo-terrestre las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.

   Por tanto, unos terrenos como los de autos, cuyas características son a juicio de la Sala de instancia aquellas que se afirmaron en la resolución aprobatoria del deslinde (terrenos bajos que se inundan por el flujo y reflujo de las mareas, habiéndose impedido, mediante los muros de 'vuelta afuera', la inundación natural del recinto labrado), quedan incluidos en el dominio público marítimo- terrestre por mor de lo dispuesto en los preceptos que acaban de ser citados. Y estará de más traer a colación la regla -no absoluta y sí relativa- de la irretroactividad de las normas reglamentarias, dado que la inclusión en el demanio del supuesto descrito en aquel artículo 6.2 no es más que una mera aclaración de lo ya previsto en una norma de rango legal, cual es la del párrafo segundo del artículo 3.1.a) de la Ley de Costas.

2. Cierto es que el repetido artículo 6.2 excluye de su previsión a los terrenos comprendidos en el artículo 9 del mismo Reglamento ; pero éste no se refiere a los terrenos naturalmente inundables, como son los del caso de autos, sino a los terrenos amenazados por la invasión del mar o de las arenas de las playas; razón por la que no cabe extender lo que en él se dispone a aquéllos, a los primeros, por el hecho de que su natural inundabilidad haya sido impedida por medios artificiales.

3. La finalidad de la nueva Ley de Costas no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección del dominio público marítimo-terrestre, sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado. Todo su sistema transitorio lo demuestra: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular hechas por sentencias firmes (Disposición Transitoria Primera, apartado 1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (misma Disposición en su apartado 2 ). Del conjunto de las Disposiciones transitorias de la Ley, desarrolladas en las del Reglamento, se deriva una conclusión clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde; lo cual no excluye -pues se mueve ya en otro plano distinto al de la declaración de demanialidad- el eventual reconocimiento de los derechos que se establecen en el propio sistema transitorio a modo de compensación por la incidencia de la declaración en situaciones jurídicas anteriores (razón por la que la resolución impugnada de 4 de febrero de 2000 otorga, en el apartado III de su parte dispositiva, el plazo de un año para solicitar la correspondiente concesión a aquellos titulares de terrenos que pudieran acreditar su inclusión en alguno de los supuestos contemplados en la Disposición transitoria primera de la Ley de Costas ). Sistema transitorio que en su regulación material o sustantiva fue declarado constitucional en la STC número 149/1991, de 4 de julio.

   No es correcta, por tanto, la alegación de que el carácter demanial de los terrenos que predica el artículo 6.2 del Reglamento lo es sólo para aquellos cuya inundación se haya impedido artificialmente a partir de su entrada en vigor y no para los terrenos en que se impidió antes. Como tampoco lo es que la regulación hacia el pasado y la conclusión a la que acabamos de referirnos no jueguen más que para los terrenos a que se refiere el artículo 4.5 de la Ley, esto es, para los terrenos que antes estuvieron deslindados como dominio público, pues lo contrario resulta ya directamente de la sola previsión del apartado 3 de la Disposición transitoria primera de la Ley.

4. Por la misma razón de que lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza, no se opone a la bondad del deslinde aprobado la circunstancia de que existan espacios interiores de las salinas -los que separan los distintos tajos y balsas- que continuarían siendo emergentes aunque se destruyera la "vuelta-afuera", pues respecto de ellos el estudio de la sentencia recurrida, y muy en concreto el del párrafo final de su folio 7, conduce a entender que la conclusión de la Sala de instancia fue la de que tales espacios emergentes tienen origen antrópico (vgr zonas de acopio), o de que deben considerarse artificiales las zonas de acopio, edificios o muros. En otras palabras, tratándose de espacios interiores de las salinas, que separan los distintos tajos y balsas y que tienen un origen antrópico, la conclusión lógica, en tal contexto, es que las características naturales de tales espacios no son distintas de las propias de todo el espacio deslindado.

5. Y ya sólo resta decir, para responder de un modo acabado a aquellos tres motivos de casación, que tampoco es acertada la invocación del artículo 4.2 de la Ley, referido a los terrenos ganados al mar, ni la del número 2 de su Disposición transitoria segunda, para sostener, en suma, que los terrenos deslindados quedaron de propiedad particular de quien los gano y de sus causahabientes. Ante todo, porque en ese número 2 de esa Disposición transitoria, al igual que antes en el artículo 5.3 de la Ley de Costas de 1969, se excluye a las playas y a la zona marítimo-terrestre de la situación jurídica de propiedad privada que se pregona para los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad, pues para aquéllas, esto es, para las playas y para la zona marítimo-terrestre, lo que se dispone es que continuarán siendo de dominio público en todo caso. Y además, y aun prescindiendo de la afirmación de la Sala de instancia de que el recurrente no aduce ni acredita haber sido titular de una concesión administrativa para su desecación, porque en aquella jurisprudencia ya se recoge la afirmación de que históricamente, las concesiones (o mejor, autorizaciones) para «formar salinas» no producían la transferencia del terreno al dominio privado, tal como se deduce de los artículos 44 y 45-6 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880, en contraposición a lo dispuesto en sus artículos 51, 55 y 57, en los que se regulan las concesiones para desecar marismas, según hemos explicado en nuestra sentencia de 24 de abril de 1997, apelación núm. 11870/91.

En el último motivo se alega la infracción de los artículos 216 y 218 de la LEC y de la jurisprudencia del T.S. (expresada en sentencias de 16 de Febrero de 1999 y 6 de Octubre de 1998 ) y ello por haber realizado la Sala de instancia una valoración arbitraria e irrazonable.

Tampoco aceptaremos este argumento.

Dice la parte que la Sala ha sufrido ciertos errores (como que entre los terrenos no inundables no está incluida ninguna de las salinas de la entidad recurrente; o haber omitido el análisis de las certificaciones registrales o haber dado un valor equivocado a ciertas fotografías). Sin embargo, debe tenerse presente que lo que la Sala de instancia ha hecho ha sido una valoración en conjunto de la prueba practicada, de la cual ha deducido que los informes o dictámenes de la Administración "poseen una mayor base científica", y ello con una explicación razonada y suficiente que impide considerar esa valoración como arbitraria o irrazonable.

Al rechazarse todos los motivos de casación procede declarar no haber lugar al recurso, con condena a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LJ 29/98 ). A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 3.000'00 euros. (Artículo 139.3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.