STS, 6 de Octubre de 1998
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Número de Recurso | 699/1994 |
| Fecha de Resolución | 6 de Octubre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados, el recurso contencioso administrativo, que con el núm. 699/94, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la Asociación "Coordinadora Local de Zuera" contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 1994, sobre licencia urbanística para las obras de ejecución del Centro Penitenciario de Zuera. Habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Interpuesto el presente recurso contencioso administrativo fue admitido a tramite, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado, y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso de manifiesto a la Asociación Coordinadora Local de Zuera para que dedujera la correspondiente demanda.
Evacuado dicho tramite por escrito, por la parte actora, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho alegó cuanto considero conveniente al caso debatido y terminó suplicando a la Sala dicte en su día sentencia por la que estimando el presente recurso, declare no ajustado a derecho el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 1994, objeto de recurso, lo declare nulo, anule o revoque, con expresa condena en costas a la Administración. Mediante otrosí, solicito el recibimiento a prueba del presente recurso. La Sala por Auto de 16 de octubre de 1996, acuerda el recibimiento a prueba, la cual se lleva a cabo según consta en autos.
Conferido traslado de la demanda a la parte recurrida, la contestó por escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto y con costas.
Conclusas las actuaciones, se señaló el día VEINTICUATRO DE SEPTIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO, para deliberación y votación del fallo del presente recurso, previa notificación a las partes.
Por la representación legal de la Asociación "Coordinadora Local del Zuera" se ha interpuesto este recurso contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 1994 por el que se autorizaba la ejecución de las obras de construcción de un Centro Penitenciario en Zuera (Zaragoza), otorgada al amparo de lo dispuesto en el articulo 244.2 de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, solicitando en el suplico de su demanda la declaración de nulidad del referido Acuerdo.
La discrepancia de la parte recurrente con el Acuerdo impugnado está basado en que lo reputa nulode pleno derecho al amparo del articulo 62.e) de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, por cuanto es posterior y condicionado por otro acuerdo precedente, de 29 de diciembre de 1993, del Consejo de Ministros que ha de tenerse como nulo, donde se declaraba de utilidad pública la expropiación de las fincas sobre las que había de construirse el Centro.
También se aduce la nulidad o anulabilidad del Acuerdo de 5 de agosto de 1994, al amparo del artículo 62.c) de la Ley 30/1992 de 26 de octubre, por la vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia urbanística y por la inexistencia de razones de urgencia o excepcionales que justifiquen la aplicación del articulo 244.2 del texto refundido de la Ley del Suelo, así como por la necesidad de evaluación de Impacto Ambiental para la construcción del Centro Penitenciario.
El acuerdo impugnado decidía autorizar la ejecución de las obras de construcción del Centro Penitenciario de Zuera (Zaragoza), en base al articulo 244.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de junio, aprobatorio del texto refundido de la Ley del Suelo, que habilita al Consejo de Ministros para ordenar la ejecución de un proyecto de edificación, aunque éste fuere disconforme con el planeamiento urbanístico en vigor.
Esta extraordinaria potestad atribuida por este precepto a la más alta representación de la Administración del Estado, constituye una manifestación de la prevalencia de los intereses supralocales-nacionales en este caso-sobre los estrictamente locales, cuando existe contraposición o conflicto entre ellos.
Es cierto, que el ejercicio de tal potestad, viene condicionada por la preexistencia de "razones de urgencia o excepcional interés público", que son conceptos jurídicos indeterminados a integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto contemplado, y bastando la concurrencia de una de ellas para que pueda adquirir plena efectividad de materialización de la potestad emanada del articulo 244.2 del referido Real Decreto Legislativo 1/92, con arreglo al cual la competencia municipal se limitará informar sobre la conformidad del proyecto de obra con el planeamiento urbanístico en vigor, informe que no tiene ni el alcance de la licencia ni su posible carácter negativo supone un impedimento para la obra en cuestión.
Se impone pues, con carácter previo, el examen de la concurrencia, al menos, de alguno de tales condicionamientos, --urgencia o excepcional interés público-- ya que su existencia constituye de modo absolutamente necesario la llave de acceso al ejercicio por parte de la Administración de la potestad emanada del articulo 244.2 del Real Decreto Legislativo 1/92.
Como ya ha declarado esta Sala en sentencia de 7 de mayo de 1996, con ocasión de la problemática planteada por la expropiación forzosa de los terrenos donde se ubica el Centro penitenciario, en la que ya quedaron solventados la mayoría de las cuestiones ahora enjuiciadas la urgencia de la ocupación se justifica en el Acuerdo impugnado del Consejo de Ministros, por la necesidad inmediata de penetrar en los terrenos al objeto de elaborar el proyecto de las obras de construcción del Centro Penitenciario de Zuera, al ser imprescindible para ello realizar un estudio geotécnico del suelo, más estas tareas o trabajos previos no constituyen por si solos, justificación de la urgencia en la construcción de dicho Centro, pues en definitiva, no explican los motivos por los que hayan de ocuparse inmediatamente tales terrenos, cuando además la Administración ostentaba la facultad de ocupar temporalmente dichos terrenos con objeto de llevar a cabo estudios o practicar operaciones facultativas de corta duración a fin de recoger datos para la formación del mencionado proyecto.
Por otra parte, la ocupación de plazas en los Centros Penitenciarios de Huesca y Zaragoza a los que iba a sustituir el nuevo Centro o los de Daroca o Teruel, tal como queda acreditado, no justificaba tampoco la urgencia en la construcción del nuevo Centro.
Más no podemos llegar a la misma conclusión, respecto del excepcional interés público en la construcción del proyectado Centro, pues el articulo 25.2 del texto constitucional, nos indica que nuestro sistema penitenciario esta orientado hacia la reeducación y reinserción social y que el recluso gozará de los derechos fundamentales reconocidos en el Capítulo II del Título I, teniendo en todo caso derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios de la Seguridad Social así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de la personalidad, fines todos ellos de problemático cumplimiento en toda su plenitud, por las notorias insuficiencias de locales, acondicionamientos y espacios, aptos para el integral desarrollo de la personalidad y cultura de los reclusos, existentes en los actuales y vetustos establecimientos penitenciarios. Y es precisamente, desde este supuesto, independientemente, incluso, del mayor o menor índice de ocupación de estos, donde ha de fundamentarse el excepcional interés público atribuible cualquier solución que persiga la consecución de los antecitados fines.El futuro inmediato de las vidas de los reclusos al reisentarse a la vida, social, va a depender en gran medida de los logros positivos y eficacia del sistema penitenciario.
Es incuestionable, pues, la apreciación del excepcional interés público inherente a la construcción de este Centro Penitenciario de Zuera, que constituye un importante eslabón dentro del global Plan de Amortización y Creación de Centros Penitenciarios, aprobado por el Consejo de Ministros en 5 de julio de 1991.
La parte demandante aduce la nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros aquí impugnado, al amparo del artículo 62.e) de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, en cuanto que es posterior y condicionado por el anterior Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de diciembre de 1993, declaratorio de la utilidad pública de la expropiación de las fincas sobre las que había de construirse el Centro Penitenciario de Zuera, que ha de reputarse como nulo, por infringir el artículo 62.1.b) y e) de la Ley 30/92, ya que el Consejo de Ministros es órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia para acordar la declaración de utilidad pública y habiéndose prescindido total y absolutamente del procedimiento legal establecido, deviniendo el motivo de la nulidad del acuerdo de 29 de diciembre de 1993, del hecho que la declaración de utilidad pública especifica por parte del Consejo de Ministros para la obra de construcción del Centro Penitenciario tiene su amparo en la declaración genérica de utilidad pública para la construcción de nuevos Centros Penitenciarios, establecida en la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 33/1987 de Presupuestos Generales del Estado para el año 1988.
Tales argumentaciones no pueden ser estimadas, en aras de los principios de unidad de doctrina y de igualdad, del articulo 14 de la Constitución, no menos que del de cosa juzgada, porque tal cuestión ha sido ya resuelta en la ya aludida sentencia de esta Sala de 7 de mayo de 1996, de la que no cabe sino transcribir que de la doctrina del Tribunal Constitucional sostenida en la sentencia de 1 de febrero de 1996, no cabe inferir que la declaración genérica de utilidad pública a efectos de legitimar la privación singular de propiedad privada, a que se refieren los artículos 1, 9 y 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, no pueda contenerse en una disposición de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, porque dicha declaración genérica de utilidad pública tiene la naturaleza de acto legislativo y por consiguiente, no regula con carácter general una determinada materia, careciendo por ello de contenido sustantivo, ni afecta a la estructura de los procesos o al régimen jurídico de cualquier órgano o institución, sino que se concreta y agota en la propia declaración de utilidad pública de un fin determinado, en este caso la construcción de nuevos Centros Penitenciarios, por lo que ni peligra la seguridad jurídica, en cuya salvaguarda se asienta la citada doctrina del Tribunal Constitucional, que define las materias regulables de una Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni se restringen las competencias del Poder Legislativo porque, dada la indicada naturaleza de, la declaración genérica de utilidad pública, no se merman las facultades de examen y enmienda de este Poder, ya que tal acto legislativo se reduce a pronunciar dicha declaración, sin que al agotarse en sí misma, precise un tramite especial de examen o enmiendas pues, planteada ante las Cámaras, obtendrá o no su aprobación por las Cortes Generales. En definitiva, si con tal declaración legislativa de utilidad pública no se atenta contra la certeza del derecho, garantizada por el artículo 9.3 de la Constitución, ni se restringen las competencias del Poder legislativo, no cabe deducir de la doctrina emanada del Tribunal Constitucional en relación con el significado y finalidad de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, contemplados por el articulo 134 de la Constitución, que una disposición contenida en dicha Ley no sea medio idóneo para declarar genéricamente la utilidad publica, para proceder a la expropiación forzosa, a que se refiere el articulo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa.
Además, la exigencia legal de que tal declaración genérica de utilidad pública, haya de ser reconocida para cada caso concreto por acuerdo del Consejo de Ministros permite el control jurisdiccional de estas concreciones con la consiguiente protección judicial de los derechos e intereses legítimos que preconiza el artículo 24.1 de la Constitución, razón ésta que unida a las anteriores, no permiten acoger la tesis de la demandante sobre la nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado por ser órgano éste manifiestamente incompetente por razón de la materia y por haberse prescindido absolutamente del procedimiento legalmente establecida.
También mantiene la parte apelante la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, al amparo del artículo 62.c) de la Ley 30/1992 y subsidiariamente anulable, según lo dispuesto en el articulo 63.1, en base a la vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia urbanística, así como por la inexistencia de razones de urgencia o excepcionales que justifiquen la aplicación del articulo 244.2 de la Ley 1/1992 de 26 de junio.
Frente a lo acabado de expresar, cabe oponer que si bien es cierto que las Comunidades Autónomas han asumido, en general, la exclusiva competencia en materia de Urbanismo, ello no es óbice para que laAdministración del Estado pueda asumir la potestad emanada del articulo 244.2 de la Ley del Suelo de 1992, porque tal potestad subsiste y tal como se reconoce en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de mayo de 1986 y del Tribunal Supremo de 18 de septiembre de 1990, puede ejercitarse, ya por la Administración Estatal, ya por la Autonomíca, según que se trate del logro de objetivos de competencia de una u otra atribución, por lo que si se trata de realizar un proyecto en desarrollo de una típica competencia estatal, como sucede en el evento aquí contemplado, ha de entenderse habilitada la Administración del Estado para el ejercicio y actuación de la meritada potestad. Nada sustancial cabe añadirse a las razones de excepcional interés público ya expuestos en el fundamento tercero, que desde luego legitiman el procedimiento elegido por la Administración Central para la construcción del Centro Penitenciario de Zuera, previsto en el articulo 244.2 de la Ley del Suelo de 1992, que fue declarado vigente por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997.
Por último, la parte demandante predica la anulabilidad del tan repetido Acuerdo del Consejo de Ministros, a tenor del articulo 63.1 de la Ley 30/1992, por atentar contra la legalidad por cuanto se autoriza la ejecución de unas obras sin que se hubiera previamente evaluado el impacto ambiental que la construcción del gran centro penitenciario puede significar en el entorno.
Respecto a tales alegaciones, se ha de precisar que conforme a lo dispuesto en el reiteradamente citado articulo 244.2 de la Ley del Suelo de 1992, la existencia de excepcional interés, en caso necesario, puede eximir a la Administración Estatal de la acomodación del proyecto a ejecutar al planeamiento urbanístico vigente, y sobre tal base genérica, se tiene que agregar que el Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio de Evaluación de Impacto Ambiental, en su artículo 1 establece que los proyectos, públicos o privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en el Anexo de este texto legal, deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental, teniendo estos preceptos el carácter de legislación básica, sin que en la relación contenida en el Anexo de ese Real Decreto, figure la constitución de un Centro Penitenciario como entre las obras proyectadas que necesitan un estudio o evaluación de impacto ambiental.
Por otra parte, el Estatuto de Autonomía de Aragón de 10 de agosto de 1982, en su articulo 35.7 si bien atribuye la competencia exclusiva a la Comunidad, la materia de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda, en el apartado siguiente del mismo precepto, excluye de esa competencia exclusiva a las obras públicas que tengan la calificación legal de interés general del Estado.
En definitiva, ha de concluirse expresando que el terreno sobre el que se levanta al Centro Penitenciario, fue cuidadamente elegido tras evaluarse los diferentes condicionantes naturales, habiendo recabado la Administración Penitenciaria un informe sobre impacto ambiental, que además, como ya hemos dicho no viene exigido por Real Decreto Legislativo 1302/86 de 28 de junio, ni por el Reglamento para su ejecución de 30 de septiembre de 1988, ni tampoco por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 4/1989 de 27 de marzo sobre Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, ni por las normas urbanísticas vigentes, aplicables en el territorio, constituidas por el Plan General de Ordenación de Zuera de 1992 o el Decreto 85/1990 de 5 de junio de la Diputación General de Aragón sobre Áreas de especial protección en Aragón.
Todo lo cual, conduce a la desestimación de la demanda interpuesta en el presente recurso contencioso administrativo, declarando ajustado a derecho el Acuerdo impugnado del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 1994.
No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación legal de la Asociación Coordinadora Local de Zuera contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 1994 por el que se autoriza la ejecución de las obras de construcción de un Centro Penitenciario en Zuera, que declaramos ajustado a derecho, sin hacer expresa declaración sobre costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, en Audiencia Pública.- De lo que certifico.
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