STS, 6 de Junio de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 06 Junio 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Junio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 3 de octubre de 1991, en los autos núm. 1046/90. Siendo parte apelada la representación procesal de Dña. Paula .
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que estimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto en representación de Dña. Paula contra la resolución del Concejal Presidente de La Junta Municipal del Distrito de Hortaleza del Ayuntamiento de Madrid de 23 de julio de 1990 desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la resolución del propio concejal de 23 de enero de 1990 por la que se deja en suspenso la resolución del expediente de solicitud de licencia de demolición y edificación de nueva planta en la CALLE000 núm. NUM000 de esta ciudad, debemos declarar y declaramos que las referidas resoluciones son conformes a derecho en cuanto ordenan la suspensión del procedimiento; pero, asimismo, debemos declarar y declaramos que una vez producida su reanudación y al tiempo de resolver sobre la solicitud de licencia, la Administración deberá respetar las cuestiones ya fijadas al otorgar la licencia de parcelación de la finca, en concreto las relativas a parcela mínima de 250 m2, demolición de lo edificado y nueva construcción con tipología edificatoria en hilera, aspectos todos ellos que deberán ser mantenidos a menos que se tramite el oportuno expediente de revocación de la aquella licencia de parcelación."
Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, y como parte apelada la representación legal de Dña. Paula .
Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuo el apelante, por escrito, en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia revocando la recurrida, declarando de conformidad a derecho las resoluciones municipales impugnadas.
Continuado el mismo por el apelado, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el Recurso del Ayuntamiento de Madrid y confirme la sentencia apelada.
Se señaló para votación y fallo el día VEINTINUEVE DE MAYO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE.
Es aquí impugnada la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de octubre de 1991 que estimó en parte el recurso formulado contra la resolución del Concejal-Presidente de la Junta Municipal del Distrito de Hortaleza del Ayuntamiento de Madrid de 23 de enero de 1990 ratificada en reposición el 23 de julio de 1990, por las que se dejaba en suspenso --no denegación-- la resolución de la solicitada licencia de demolición y edificación de nueva planta en la CALLE000 núm. NUM000 de Madrid (Colonia del Conde de Orgaz).
Se aceptan los fundamentos de derecho primero, segundo, tercero y cuarto de la sentencia apelada que se reproducen: 1º.- En primer lugar debe precisarse que aunque la resolución originaria recurrida utiliza impropiamente la expresión "denegar (...) la solicitud de licencia..", no se trata en realidad de una denegación de la licencia sino de un acuerdo por el que se deja en suspenso la resolución del expediente. Prueba de ello es que según el propio acto impugnado "...dicha suspensión será por el plazo de un año..." y que, posteriormente, mediante oficio fechado en mayo de 1991, la propia Administración comunicó a la Sra. Paula la reanudación del expediente una vez que la suspensión acordada había sido dejada sin efecto. Establecido así este primer punto, la demandante sostiene que la licencia de parcelación, que nunca fue revocada ni anulada, estaba expresamente condicionada a la demolición de la edificación existente y, además, contenía la previsión y autorización, como condición de su existencia y eficacia, de desarrollar y ejecutar un proyecto de edificación de cuatro vivienda en tipología de hilera. En consecuencia --afirma la recurrente-- a aquella licencia no pueden afectarle los actos administrativos posteriores pues mediante ella se crearon derechos adquiridos en favor de la recurrente y la Administración no puede ir contra sus propios actos creadores de situaciones jurídicas nuevas e individualizadas. Por su parte, la Administración demandada aduce que la licencia de parcelación ni implica autorización para demoler o edificar, y así lo entendió la propia demandante desde el momento en que, habiendo obtenido licencia de parcelación, solicitó luego otra licencia para demolición de lo construido y edificación de las nuevas viviendas. Añade la representación municipal en su contestación a la demanda que el acuerdo de suspensión impugnado es conforme a derecho pues la solicitud de licencia se presentó cuando ya había sido publicado el acuerdo por el que se suspendía el otorgamiento de licencias en la zona del Parque Conde de Orgaz. Por lo demás, en la resolución que desestimó el recurso de reposición el Ayuntamiento formulaba expresamente el argumento (que no aparece recogido en su contestación a la demanda) de que si finalmente no resulta posible otorgar la licencia solicitada debido a la modificación de la normativa urbanística vigente, se podrá plantear por el interesado el supuesto de indemnización por limitación de derechos adquiridos, únicamente en cuanto lo sean, pudiéndose considerar como expropiación forzosa de derechos por bien público o interés social. 2º.- Es indudable que la parcelación de terrenos, la demolición de una edificación y el alzamiento de una nueva construcción constituyen actuaciones jurídicas y materiales claramente diferenciables, sujetas cada una de ellas individualmente considerada a la previa obtención de licencia (artículo 178.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo). Ello no impide que cuando los referidos actos se refieren a una misma finca exista entre ellos una determinada concatenación, y que para la autorización de alguno de ellos puedan o deban ser tenidos en consideración determinadas circunstancias que al propio tiempo son presupuesto para ulteriores autorizaciones urbanísticas referidas a la misma finca. En el caso que nos ocupa, es claro que cuando el Ayuntamiento otorgó a Dña. Paula en julio de 1989 la licencia de parcelación de su finca lo hizo sobre la base de una determinación urbanística que fijaba la parcela mínima en 250 m2, de donde resultó la posibilidad de autorizar la división de los terrenos en cuatro fincas, tres de ellas 380 m2 y una cuarta de 352,07 m2. Pero, más aún, el Ayuntamiento no sólo tuvo en cuenta entonces aquella determinación de parcela mínima que luego habría de ser aplicada también cuando se solicitase licencia de edificación sino que la propia licencia de parcelación contenía precisiones más específicas referidas a las actuaciones ulteriores de demolición y de edificación. En concreto, se decía en la licencia que "la virtualidad urbanística de esta parcelación se condiciona al derribo de las edificaciones existentes..." y que, estando"... estructurada la parcelación en orden al posterior desarrollo de un proyecto unitario de edificación de cuatro viviendas en tipología de hilera, se deberán concretar e inscribir en el Registro de la Propiedad (...) las consiguientes obligaciones de adosamiento de medianerías a lindero común..." No puede decirse con ello que la licencia de parcelación implicase al mismo tiempo una autorización para demoler lo edificado y para abordar la construcción de nueva planta, pues tales actuaciones sólo pueden ser autorizadas después de comprobar que el proyecto presentado al efecto es respetuoso con la legalidad urbanística en todos sus aspectos, siendo así que entonces no existía aún proyecto de demolición ni de edificación y, por tanto, no había tenido ocasión la Administración de examinar ni de pronunciarse sobre muchos de los presupuestos y requisitos cuya concurrencia es necesaria para otorgar la licencia (tales como condiciones de la demolición, volumen y altura de la edificación, características de su configuración externa...) Pero es evidente que la licencia de parcelación si anticipaba ya un examen y pronunciamiento favorable en cuanto al hecho mismo de la demolición, al requisito de laparcela mínima edificables, e incluso a la tipología edificatoria de viviendas en hilera. en la medida en que tales aspectos habían sido ya objeto de pronunciamiento favorable por parte de la Administración, no podrá ésta luego volver sobre sus propios actos a menos que se proceda formalmente a la revocación o anulación de la licencia de parcelación, de conformidad con lo previsto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Es cierto, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 1990, que pese a ser desde luego un acto declarativo de derechos, una licencia no puede convertirse en una reserva para la aplicación futura de un viejo Plan. Así sucedería si las licencias tuviesen vigencia indefinida, lo que permitiría llevar a cabo la actuación autorizada incluso mucho tiempo después de haber sido modificado el planeamiento que sirvió de base a la autorización. Para poner coto a tal peligro se articuló, primero en vía jurisprudencial y más recientemente en sede legislativa (artículo 17 de la Ley 4/84 de la Comunidad de Madrid y artículo 23 de la Ley 8/90, de 25 de julio, sobre Reforma de Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo) el instituto de la caducidad de las licencias. Ahora bien, en el caso que nos ocupa no puede hablarse de caducidad de la licencia de parcelación pues no existió inactividad del administrado a partir del momento en que le fue otorgada dicha licencia y, en todo caso, no se ha tramitado expediente alguno a fin de declarar la caducidad. En consecuencia, debe afirmarse la vigencia de aquella licencia de parcelación, y el Ayuntamiento no puede desconocer sus determinaciones. 3º.- No obstante lo anterior, hizo bien la Junta Municipal al dejar en suspenso la resolución del expediente de licencia de demolición y edificación, si bien, como ya hemos señalado, utilizó impropiamente la expresión "denegar la licencia". Téngase presente que la suspensión del otorgamiento de licencias venía motivada por estar en curso un procedimiento para Modificación del planeamiento en la zona del "Parque Conde de Orgaz", y como quiera que tal modificación podía afectar a determinaciones acerca de las cuales la licencia de parcelación ya otorgada no había prejuzgado ni formulado pronunciamiento alguno, resultaba procedente suspender la tramitación de la nueva solicitud a fin de que esos otros aspectos no prejuzgados por la Administración fuesen resueltos en su día conforme al planeamiento ya modificado. No ignora esta Sala que la concurrencia de dos planeamientos distintos (al anterior y el posterior a la Modificación) en la resolución de un mismo expediente de licencia puede dar lugar a conclusiones que no resulten fácilmente conciliables cuando no enteramente contradictorias. Sin embargo, fue la Administración quien otorgó la licencia de parcelación invocando expresamente una concreta determinación de parcela mínima y dando por sentadas la demolición y ulterior construcción bajo una determinada tipología edificatoria, aunque para tales actuaciones ulteriores hubiese de solicitarse en su momento la oportuna licencia, y, por ser luego ignorados por la propia Administración so pretexto de un cambio de planeamiento, como no sea mediante el oportuno expediente de anulación o revocación de la licencia que los contiene. No parece suficiente la aseveración contenida en la resolución desestimatoria del recurso de reposición (no reproducida, por cierto, en la contestación a la demanda) en el sentido de que si con el nuevo planeamiento no resultase posible la concesión de la licencia "... se podrá plantear por el interesado el supuesto de indemnización por limitación de derechos adquiridos..." y es que no se trata aquí de un supuesto de cambio de planeamiento que puede generar un derecho a indemnización en los términos y con los requisitos del artículo 87.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, invocado expresamente entonces por la Administración, sino de la preexistencia de un acto singular de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, que debe ser respetado a menos que se tramite el oportuno expediente de revocación de dicho acto de reconocimiento de derechos con la indemnización que en su caso proceda por los perjuicios originados (artículo 16.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales). 4º.- En consecuencia, el presente recurso debe ser desestimado en cuanto se refiere a la pretendida anulación del acuerdo por el que se dejó en suspenso la tramitación del expediente de licencia de demolición y edificación pues, como ya se ha dicho, aquella suspensión es conforme a derecho. Sin embargo, la presente impugnación debe ser estimada parcialmente en cuanto la resolución desestimatoria del recurso de reposición se limitaba a indicar al Administrado la posibilidad de solicitar en su día indemnización conforme a los artículos 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 121 del Reglamento de Gestión para el caso de que la licencia resultare finalmente denegada, cuando es lo cierto que la Administración debe resolver la solicitud de licencia tomando ya como cuestiones decididas favorablemente las relativas a parcela mínima de 250 m2, a posibilidad de demolición, y a ulterior construcción de cuatro viviendas con tipología edificatoria en hilera. La resolución del expediente deberá pronunciarse en los términos que procedan respecto de los restantes aspectos del proyecto (volumen y altura de edificación, características de fachada, ...) que no han sido examinados ni resueltos con anterioridad, pero los puntos acerca de los cuales existe ya pronunciamiento administrativo favorable deberán ser mantenidos a menos que se tramite expediente para la revocación de la licencia que los contiene.
La licencia urbanística es un simple acto administrativo declarativo de derechos que se traduce en una autorización para llevar a cabo una obra o actividad, a través de un control previo de la actuación proyectada por el administrado, para verificar y comprobar si se ajusta o no a las exigencias al interés público plasmado en la ordenación urbanística vigente. Dado el carácter rigurosamente reglado de las licencias, necesariamente ha de otorgarse o denegarse, en su caso, según que la actuación pretendidase adapte o no a la ordenación urbanística aplicable.
Este carácter reglado de las concesiones o denegaciones de licencias urbanísticas, determina como lógica consecuencia que el punto de referencia normativo que ha de servir de referencia para el control de la actuación pretendida es la ordenación urbanística vigente al tiempo de dictarse la resolución administrativa si ésta se realiza dentro del plazo reglamentario establecido para ello y en caso contrario, ha de estarse a la normativa en vigor al tiempo de la solicitud de la licencia.
La concesión de la licencia de parcelación sobre la base de la parcela mínima exigida por el planeamiento en vigor en el momento del otorgamiento de la licencia, naturalmente, conserva su plena eficacia aún cuando posteriormente, como así aconteció en el supuesto aquí enjuiciado, se decrete la suspensión temporal del otorgamiento de licencias o la modificación del planeamiento, toda vez que a las licencias ya concedidas no pueden afectarles tales determinaciones normativas urbanísticas. La Administración no puede ir contra sus propios actos y para dejar sin efecto los actos declarativos de derechos ha de recurrir necesariamente a los procedimientos de nulidad o revisión de los mismos de los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
Idéntica doctrina ha de mantenerse respecto de los actos administrativos que no son sino simple ejecución material de determinaciones o exigencias contenidas en la licencia otorgada legalmente conforme a la normativa vigente en ese momento, aún cuando formalmente se trate de la concesión de otras licencias que se limitan estrictamente a materializar lo acordado de modo imperativo en aquella, aún cuando posteriormente se modifique el planeamiento o se suspenda el tramite de otorgamiento.
Por todo ello, y con plena asunción de las argumentaciones contenidas en la sentencia apelada, es procedente confirmarla con la consiguiente desestiamción del recurso interpuesto.
No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal del Excmo. Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid de 3 de octubre de 1991, dictada en el recurso núm. 1046/1990, la cual confirmamos, sin hacer expresa declaración sobre costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, en Audiencia Pública, .- De lo que certifico.
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